財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建與應(yīng)用

陳濤

（濉溪縣財(cái)政局，安徽 淮北 235100）

一、前言

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較早，因此建立了比較完善的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，起到了節(jié)約政府資金和提高資金使用率的作用。目前，我國(guó)財(cái)政管理存在“重收入、輕支出”的問(wèn)題，導(dǎo)致資金浪費(fèi)嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)當(dāng)期財(cái)政效益目標(biāo)。為了解決這一問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)客觀評(píng)價(jià)資金的使用效率，節(jié)約政府資金。從2017年開(kāi)始，我國(guó)提出現(xiàn)代化預(yù)算制度，并采用績(jī)效管理制度來(lái)管理財(cái)政，這標(biāo)志著國(guó)家對(duì)財(cái)政支出管理的高度重視，也意味著財(cái)政支出管理取得了新的進(jìn)展。雖然這一工作取得了一定的成果，但依然存在指標(biāo)體系不合理、評(píng)價(jià)方法不科學(xué)、配套制度不完善等問(wèn)題。為此，需要從指標(biāo)體系、方法體系和制度體系三方面入手構(gòu)建完善的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

二、我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)合理

構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)鍵是評(píng)價(jià)指標(biāo)，科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠反映政府財(cái)政資金真實(shí)的使用情況，而這關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。指標(biāo)的選擇非常重要，只有指標(biāo)選擇客觀、全面和高效，才能使體系發(fā)揮作用。因此要根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象、層級(jí)和區(qū)域的差異合理選擇合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)。但目前的指標(biāo)選擇存在層級(jí)不明確、指標(biāo)不全面等問(wèn)題。政府部門(mén)在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)往往只注重資金使用情況，忽略了非定量指標(biāo)的制定，如公眾對(duì)政府資金使用情況的滿意度、資金流向等內(nèi)容。并且我國(guó)政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置偏單一化和扁平化，也缺乏數(shù)據(jù)支持和理論依據(jù)，導(dǎo)致最終的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有失公允，難以發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政支出存在的問(wèn)題，也就無(wú)法真正提高政府資金的使用效率。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)所用的方法適應(yīng)性不強(qiáng)

評(píng)價(jià)工作涉及的內(nèi)容比較繁雜，涉及諸多部門(mén)和領(lǐng)域，因此在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中必須面面俱到，不能疏漏。為了規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列績(jī)效評(píng)價(jià)方法，但這些績(jī)效評(píng)價(jià)方法比較死板，忽略了不同地區(qū)政府財(cái)政支出的差異性，使績(jī)效評(píng)價(jià)方法難以在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。而當(dāng)?shù)卣贫ǖ目?jī)效評(píng)價(jià)方法比較單一、落后，難以深入分析當(dāng)?shù)刎?cái)政支出情況，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果存在誤差和局限性。

（三）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏制度保障

首先，我國(guó)尚沒(méi)有針對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)立法，只是采用相關(guān)法律法規(guī)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)作出了規(guī)定，這勢(shì)必存在疏漏，法律內(nèi)容不詳細(xì)、不全面、不明確，容易使績(jī)效評(píng)價(jià)工作的落實(shí)產(chǎn)生歧義，影響績(jī)效評(píng)價(jià)工作有效開(kāi)展。并且相關(guān)法律法規(guī)缺乏專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)的權(quán)威性，難以起到約束、震懾作用，也不利于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)管和懲處工作的開(kāi)展。其次，缺乏明確的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。我國(guó)沒(méi)有獨(dú)立專(zhuān)業(yè)的組織來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效管理工作，尚處于多部門(mén)管理階段。各部門(mén)在指標(biāo)體系、方法體系、組織架構(gòu)等方面存在差異，財(cái)政支出的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、反饋、改進(jìn)等管理工作流于形式，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確，失去了存在的意義。

三、構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的路徑

采取系統(tǒng)性原則規(guī)劃評(píng)價(jià)工作。在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系前，須遵循系統(tǒng)性原則，用全局眼光評(píng)價(jià)公共服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。為了確?？?jī)效評(píng)價(jià)工作有序、全面開(kāi)展，應(yīng)建立相應(yīng)的配套制度保障績(jī)效評(píng)價(jià)工作，如配套的法律制度、工作流程、權(quán)責(zé)制度等。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要責(zé)任部門(mén)是人大常委會(huì)，它擁有績(jī)效評(píng)價(jià)的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人大常委會(huì)以立法的形式制定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)要求，并由財(cái)政部門(mén)構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系確保落實(shí)這些要求，人大常委會(huì)監(jiān)管財(cái)政部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的落實(shí)情況。

四、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)與實(shí)踐

（一）指標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用

1.指標(biāo)體系的選取原則

一是要遵循系統(tǒng)性原則。由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍廣且繁雜，因此要系統(tǒng)性考慮問(wèn)題，構(gòu)建指標(biāo)體系，從大局著眼，充分考慮系統(tǒng)中各個(gè)指標(biāo)之間的聯(lián)系，尤其是確定需要哪些定量指標(biāo)和哪些定性指標(biāo)，只有這樣才能反映財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益。二是要遵循相關(guān)性原則。選取的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該與財(cái)政支出的內(nèi)容相符，確保指標(biāo)數(shù)據(jù)收集的有效性。三是層次性原則。由于評(píng)價(jià)體系的層次多，涉及的部門(mén)也比較廣泛，因此要明確不同評(píng)價(jià)主體的層次，根據(jù)不同層次細(xì)分評(píng)價(jià)內(nèi)容，再根據(jù)評(píng)價(jià)內(nèi)容選取評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.指標(biāo)體系的設(shè)置方法

首先，要使定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。因?yàn)樨?cái)政支出范圍廣、內(nèi)容繁雜，單一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取方法有失公允，所以須采用多種指標(biāo)選取方法結(jié)合的方式全面深入地建設(shè)指標(biāo)體系。一般采用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)結(jié)合的方式取長(zhǎng)補(bǔ)短，使整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更加客觀、科學(xué)和全面。其次，要使財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合。財(cái)政支出雖然屬于財(cái)務(wù)范疇，但由于涉及領(lǐng)域較廣，因此資金使用是否高效還要參考財(cái)務(wù)指標(biāo)以外的其他指標(biāo)。例如在考評(píng)教育支出時(shí)，不僅要評(píng)價(jià)教育費(fèi)用的支出金額，還要綜合考量高校師生人數(shù)、高校發(fā)明專(zhuān)利數(shù)量等。最后，指標(biāo)數(shù)量要合理。若績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取數(shù)量過(guò)少，則評(píng)價(jià)結(jié)果參考依據(jù)不足，缺乏科學(xué)性；若指標(biāo)選取數(shù)量過(guò)多，則會(huì)增加績(jī)效評(píng)價(jià)的工作量和難度，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)的出錯(cuò)率升高，也會(huì)影響最終績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。所以，在選取評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要控制好數(shù)量，可以參考以往指標(biāo)選取數(shù)量選取指標(biāo)。

3.指標(biāo)體系的構(gòu)建

首先，要根據(jù)財(cái)政支出項(xiàng)目規(guī)模和單位組織架構(gòu)建設(shè)指標(biāo)體系，要做好一級(jí)指標(biāo)的劃分，可以分為規(guī)模性、效果性和結(jié)構(gòu)性指標(biāo)（見(jiàn)表1）。利用財(cái)政支出規(guī)模類(lèi)指標(biāo)評(píng)價(jià)財(cái)政支出規(guī)模和金額，可以評(píng)價(jià)公共服務(wù)工作的覆蓋面和滲透性，如財(cái)政收入占GDP的比值、財(cái)政支出占GDP的比值等指標(biāo)就屬于規(guī)模性指標(biāo)。財(cái)政支出效果類(lèi)指標(biāo)是指能夠反映財(cái)政支出對(duì)公共服務(wù)效果的指標(biāo)，如獲得社會(huì)救濟(jì)的人數(shù)、扶貧的人數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模等指標(biāo)。結(jié)構(gòu)類(lèi)指標(biāo)是指政府財(cái)政支出的重點(diǎn)項(xiàng)目與非重點(diǎn)項(xiàng)目的比例，如公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比例等。

表1 指標(biāo)體系構(gòu)建情況總結(jié)表

設(shè)計(jì)思路/原則 一級(jí)指標(biāo) 二級(jí)指標(biāo)財(cái)政收入占GDP比重財(cái)政支出規(guī)模類(lèi)指標(biāo)財(cái)政支出占GDP比重……每萬(wàn)人口醫(yī)療床位數(shù)每萬(wàn)人口大學(xué)生人數(shù)根據(jù)項(xiàng)目、規(guī)模、結(jié)構(gòu)財(cái)政支出效果類(lèi)指標(biāo)每萬(wàn)人口擁有有效發(fā)明專(zhuān)利數(shù)以及單位效益構(gòu)建人均擁有公共圖書(shū)館藏量……指標(biāo)一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重體系財(cái)政支出結(jié)構(gòu)類(lèi)指標(biāo)科民學(xué)生技支術(shù)出支占出財(cái)占政財(cái)支政出支比出重比重……行政管理與公共安全支出指標(biāo)投入性指標(biāo)科學(xué)民文生體支支出出指指標(biāo)標(biāo)根的各據(jù)階財(cái)段政構(gòu)支建出活動(dòng)過(guò)程經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)產(chǎn)出性指標(biāo)社會(huì)指標(biāo)生態(tài)指標(biāo)

其次，要為財(cái)政支出項(xiàng)目各階段各項(xiàng)目?jī)?nèi)容的投入和產(chǎn)出選取合適的指標(biāo)。投入性指標(biāo)是反映財(cái)政支出規(guī)模的指標(biāo)，如基礎(chǔ)項(xiàng)目支出指標(biāo)、民生相關(guān)的支出指標(biāo)等。產(chǎn)出性指標(biāo)是反映財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)價(jià)值和效果的指標(biāo)，以民生、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的指標(biāo)為主，如通過(guò)大學(xué)生就業(yè)率反映社會(huì)就業(yè)狀況等。

（二）方法體系的構(gòu)建與應(yīng)用

不同地區(qū)的財(cái)政部門(mén)應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇合適的方法構(gòu)建方法體系。

1.成本效益分析法。該方法是根據(jù)上級(jí)主管部門(mén)制定的財(cái)政目標(biāo)統(tǒng)計(jì)各個(gè)階段的資金使用計(jì)劃，通過(guò)對(duì)比各個(gè)階段使用的資金和經(jīng)濟(jì)效益選取最佳的投資項(xiàng)目和投資階段。這種方法能夠?qū)⒏麟A段各項(xiàng)目的資金使用情況明確羅列出來(lái)，簡(jiǎn)單明了，便于選取最優(yōu)項(xiàng)目。該方法適用于能夠量化成本的情況，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中蓋房架橋的成本計(jì)算等。

2.最低成本法。該方法的原則就是評(píng)價(jià)哪個(gè)項(xiàng)目成本最低，因此評(píng)分與成本呈負(fù)相關(guān)。成本越高，評(píng)分越低；成本越低，評(píng)分越高。該方法適用于科教文衛(wèi)等項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，但該方法唯成本評(píng)分是準(zhǔn)，有失偏頗，缺乏全面性和公平性。

3.平衡計(jì)分卡法。該方法要先將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)分為外部群眾、內(nèi)部業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)改進(jìn)四類(lèi)內(nèi)容，然后在這些內(nèi)容中設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)選擇合適的指標(biāo)，最后根據(jù)所選指標(biāo)評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)。該方法的優(yōu)點(diǎn)是將績(jī)效評(píng)估對(duì)象和績(jī)效目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)方法只追求財(cái)務(wù)指標(biāo)而忽略非財(cái)務(wù)指標(biāo)的不足之處。

4.公眾評(píng)判法。該方法適用于成本難以量化考核的項(xiàng)目。財(cái)政支出的眾多項(xiàng)目中，有很多是為滿足社會(huì)公眾需求的，這些項(xiàng)目中的產(chǎn)品和服務(wù)都難以定價(jià)，政府會(huì)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和專(zhuān)家咨詢的方法評(píng)價(jià)這些支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，這就是公眾評(píng)判法。

5.模糊綜合評(píng)價(jià)法?；跀?shù)學(xué)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)法的模糊綜合評(píng)價(jià)法在使用前要先建立科學(xué)合理的數(shù)學(xué)指標(biāo)體系，量化處理各類(lèi)考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目，以便于績(jī)效評(píng)價(jià)；進(jìn)而根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果賦權(quán)各指標(biāo)，再利用函數(shù)評(píng)價(jià)矩陣綜合評(píng)價(jià)賦權(quán)指標(biāo)。

（三）制度體系的構(gòu)建與應(yīng)用

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建離不開(kāi)相配套的制度規(guī)范，如法律制度、工作流程等。首先，要制定完善的法律法規(guī)讓財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作有法可依，并制定財(cái)政部門(mén)內(nèi)部規(guī)章制度，明確各部門(mén)職責(zé)，尤其是加強(qiáng)預(yù)算、審計(jì)、監(jiān)管等方面的工作，確保財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估工作全面落實(shí)。其次，財(cái)政部門(mén)要建立績(jī)效評(píng)價(jià)小組。績(jī)效評(píng)價(jià)小組負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，根據(jù)選擇的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、方法、目標(biāo)以及資金使用效果、金額對(duì)比，評(píng)價(jià)目標(biāo)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。財(cái)政部門(mén)在績(jī)效評(píng)價(jià)完畢后要將評(píng)價(jià)結(jié)果上交到上級(jí)主管部門(mén)，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)各相關(guān)部門(mén)進(jìn)行工作指導(dǎo)和獎(jiǎng)懲，以解決財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于問(wèn)責(zé)的問(wèn)題。最后，財(cái)政部門(mén)上交完績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果后要接受第三方審計(jì)部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)的審核，并由審計(jì)部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)點(diǎn)評(píng)評(píng)價(jià)結(jié)果，找出績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問(wèn)題并提出修改建議，形成一個(gè)不斷糾偏、不斷改進(jìn)的良性財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

五、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系能夠提高政府政務(wù)工作效率和財(cái)政資金使用效率，減少政府開(kāi)支和能耗，確保財(cái)政資金用到實(shí)處，能造福百姓和創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。但由于我國(guó)在這方面的工作起步晚，目前仍存在諸多問(wèn)題，如指標(biāo)體系不合理、評(píng)價(jià)方法不科學(xué)、配套制度不完善等，因此須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)的理論研究，明確各部門(mén)職責(zé)，嚴(yán)格按照流程開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。要增強(qiáng)指標(biāo)的科學(xué)性，采用科學(xué)的指標(biāo)構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)，并按照指標(biāo)要求評(píng)價(jià)目標(biāo)。完善相關(guān)法律制度，用法律規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容和流程，使績(jī)效評(píng)價(jià)有法可依，從而完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，確?？?jī)效評(píng)價(jià)落到實(shí)處。