于靜
(昆明市氣象局,云南 昆明 650500)
隨著改革開放,我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn),社會(huì)公眾對(duì)行政事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量的要求不斷提高。嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度能有效防止單位國有資產(chǎn)流失,確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠,提高財(cái)政資金使用的合理性,是國家對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)重要途徑。2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》頒布,2014年1月1日起在全國各級(jí)行政事業(yè)單位全面實(shí)施內(nèi)控制度。隨著對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制要求的提高,行政事業(yè)單位必須建立一套系統(tǒng)完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系,以優(yōu)化、完善、規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制,提高單位管理質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)防范水平。
行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度,是指行政事業(yè)單位在發(fā)展的過程中,為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo),通過制定內(nèi)控制度、實(shí)施有效措施和執(zhí)行監(jiān)督程序而采取的一系列控制措施和方法。其能對(duì)單位運(yùn)轉(zhuǎn)過程中各類經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控,指導(dǎo)和約束行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展,確保資金運(yùn)行使用安全有效、國有資產(chǎn)管理優(yōu)質(zhì)高效、財(cái)務(wù)信息填報(bào)真實(shí)準(zhǔn)確,能有效防治舞弊行為和腐敗問題,強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控是財(cái)務(wù)管理工作的核心,涉及單位的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督?jīng)Q策、信息與傳遞以及自我檢測(cè)等方面,是管理和控制財(cái)務(wù)活動(dòng)的一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性工作。
1.能有效預(yù)防財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)
行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作,涉及單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)和所有職能部門,需要上下聯(lián)動(dòng)、部門配合、全員參與。加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè),能明確崗位、部門的具體職責(zé),約束職工行為,發(fā)揮各職能部門及關(guān)鍵崗位間的相互牽制作用,通過各職能部門、人員間的積極配合,落實(shí)財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行、監(jiān)督與反饋,有效預(yù)防行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
2.確保會(huì)計(jì)信息質(zhì)量
行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是單位內(nèi)部自我調(diào)節(jié)和自我約束的重要環(huán)節(jié)。逐步建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度,有利于單位規(guī)范財(cái)務(wù)行為,對(duì)預(yù)算管理、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理過程進(jìn)行約束,促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平的提升,進(jìn)而保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。
3.加強(qiáng)單位廉政建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防范
行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)管理有直接關(guān)系,更與單位中的人事管理、業(yè)務(wù)發(fā)展、對(duì)外服務(wù)有著必然的聯(lián)系,行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度作用的充分有效發(fā)揮,可將事后追責(zé)查處向事前防范控制轉(zhuǎn)變,對(duì)違反規(guī)定的行為及時(shí)制止糾正,提高財(cái)務(wù)管理工作的合規(guī)性,不僅能提升單位內(nèi)部管理效率,更能有效預(yù)防違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生,起到加強(qiáng)單位廉政建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防范的作用。
部分行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人重發(fā)展、輕管理,對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制雖有一定的認(rèn)知,但不夠重視,對(duì)其重要性和指導(dǎo)性認(rèn)識(shí)不足,將財(cái)務(wù)管理各項(xiàng)規(guī)章制度等同于財(cái)務(wù)內(nèi)控制度,沒有發(fā)揮出財(cái)務(wù)內(nèi)控制度在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的指引作用,意識(shí)不到提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制水平的必要性,致使單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的建立健全相對(duì)滯后。
部分行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)及實(shí)施過程中,未能與工作實(shí)際緊密結(jié)合。工作人員意識(shí)不到內(nèi)部控制的有效實(shí)施離不開各業(yè)務(wù)部門與各崗位工作人員的配合,間接造成了行政事業(yè)單位其他部門工作人員認(rèn)為財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)僅是財(cái)務(wù)部門的工作,與自身無關(guān)。甚至還有一些執(zhí)行者認(rèn)為,內(nèi)部控制妨礙了他們職權(quán)的行使,其不僅不支持財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的制定,還阻礙了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的實(shí)施,影響了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度作用切實(shí)有效的發(fā)揮。
行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度不完善主要表現(xiàn)在:
第一,行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度松散,沒有明確的審批金額權(quán)限和審批流程,或者未按照規(guī)定的審批流程進(jìn)行審批,存在相關(guān)責(zé)任授權(quán)不當(dāng)、批準(zhǔn)權(quán)限模糊不清、控制流程不嚴(yán)的情況。部分行政事業(yè)單位甚至沒有單獨(dú)制定較為規(guī)范的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度,導(dǎo)致其在開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)沒有相應(yīng)的制度進(jìn)行規(guī)范。還有的行政事業(yè)單位建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度時(shí)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)針對(duì)性不強(qiáng),財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度并沒有覆蓋行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)作程中涉及的所有工作人員和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),造成行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部工作人員對(duì)自己所處的工作崗位及工作內(nèi)容、職責(zé)認(rèn)識(shí)不清。某些單位雖然制定了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度,但得不到有效執(zhí)行,部分基層單位雖報(bào)銷憑證簽字手續(xù)完備,但多是在事后審批,缺少事前控制環(huán)節(jié),影響了財(cái)務(wù)內(nèi)控制度作用的發(fā)揮。
第二,在實(shí)際工作中,部分行政事業(yè)單位由于編制有限或人員緊張等問題,在崗位設(shè)置上,內(nèi)部牽制制度不完善、權(quán)責(zé)利劃分不恰當(dāng),未獨(dú)立設(shè)置財(cái)務(wù)科室。有的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員存在一人多崗、不相容崗位未分離等現(xiàn)象,且關(guān)鍵崗位混崗,如資產(chǎn)管理、政府采購管理、內(nèi)控年報(bào)等工作均由出納一個(gè)人擔(dān)任,從而使得行政事業(yè)單位各個(gè)崗位之間沒有起到相互牽制、相互監(jiān)督的作用,嚴(yán)重違背了不相容崗位相分離的崗位設(shè)置原則。有的單位即使在制度上對(duì)崗位進(jìn)行分開設(shè)置,但在實(shí)際工作中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行,其認(rèn)為制度的執(zhí)行增加了工作環(huán)節(jié),降低了工作效率,如簽發(fā)資金支付的印章、網(wǎng)銀密鑰使用過程僅由單人管理,易造成管理漏洞,存在資金安全隱患。
預(yù)算控制是行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制的主要手段,也是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要組成部分。目前,行政事業(yè)單位的預(yù)算編制與預(yù)算管理工作主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé),業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算資金的執(zhí)行與業(yè)務(wù)管理工作,財(cái)會(huì)部門與其他業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制過程中欠缺實(shí)時(shí)有效的溝通,增加了財(cái)務(wù)預(yù)算編制的不合理性和片面性,導(dǎo)致了預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)、編制隨意,預(yù)算缺乏有效性等問題,造成預(yù)算的編制、執(zhí)行、管理及國有資產(chǎn)管理、政府采購管理等環(huán)節(jié)與業(yè)務(wù)開展過程中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相脫節(jié)。部門預(yù)算在執(zhí)行中不按批復(fù)執(zhí)行,存在追加調(diào)整、用項(xiàng)目預(yù)算開支公用經(jīng)費(fèi)、超預(yù)算支出等現(xiàn)象,預(yù)算的嚴(yán)肅性受到了嚴(yán)重的影響,甚至導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行失控。
內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié),但目前部分行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。部分單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)務(wù)部門,審計(jì)人員由財(cái)務(wù)人員兼任,導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的監(jiān)督作用大大下降;部分單位雖設(shè)置了獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu),但內(nèi)部審計(jì)人員缺少專業(yè)的審計(jì)技能,制約了內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的行使,造成單位內(nèi)部審計(jì)達(dá)不到預(yù)期的效果。
此外,多數(shù)單位沒有建立針對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的檢查評(píng)價(jià)制度,審計(jì)、監(jiān)察等部門側(cè)重于違法違紀(jì)行為檢查,也沒有對(duì)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度進(jìn)行專門關(guān)注和評(píng)價(jià)檢查,對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的落實(shí)情況以及落實(shí)后的效果不能很好地加以監(jiān)督,最終使財(cái)務(wù)內(nèi)部控制流于形式。
外部監(jiān)督主要是由財(cái)政部門和政府審計(jì)部門負(fù)責(zé)開展的,其監(jiān)督的主要方向還是以財(cái)務(wù)收支核算以及財(cái)政資金的使用和流向?yàn)橹攸c(diǎn)。專項(xiàng)審計(jì)及資金檢查是較為常見的外部監(jiān)督方式,其側(cè)重于檢查單位專項(xiàng)資金是否按照預(yù)算及相應(yīng)的資金管理辦法進(jìn)行使用管理,或按年度目標(biāo)任務(wù)對(duì)行政事業(yè)單位開展財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)專項(xiàng)評(píng)價(jià),而缺失了對(duì)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度日常執(zhí)行過程的監(jiān)督,在財(cái)務(wù)內(nèi)控方面沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的監(jiān)督效能,未凸顯外部監(jiān)督的威懾力。
由于財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門工作性質(zhì)、目標(biāo)、定位的不同,部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門僅限于開展報(bào)賬單據(jù)審核、會(huì)計(jì)記賬、財(cái)務(wù)決算等工作,較少參與單位重要事項(xiàng)的決策工作,造成業(yè)務(wù)等相關(guān)職能部門在申報(bào)、實(shí)施業(yè)務(wù)項(xiàng)目活動(dòng)時(shí)缺少了必要的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督。部分采用會(huì)計(jì)集中核算制度的行政事業(yè)單位,單位主體的會(huì)計(jì)核算職能和資金監(jiān)督職能由核算中心集中代理執(zhí)行和行使,由于會(huì)計(jì)核算部門與核算單位會(huì)計(jì)責(zé)任主體的不一致,使雙方在信息與溝通銜接的及時(shí)性、全面性方面存在先天不足,極易形成賬實(shí)不符、核算不及時(shí)、支出真實(shí)性難以控制等情況,很大程度上影響了單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的有效性。
內(nèi)控環(huán)境是行政事業(yè)單位實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ),良好的內(nèi)控環(huán)境是發(fā)揮內(nèi)控制度指導(dǎo)和約束作用的重要保障。行政事業(yè)單位要加強(qiáng)單位整體財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)的主體責(zé)任意識(shí),構(gòu)建良好內(nèi)部控制環(huán)境,采取有效措施,實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制目標(biāo),在單位負(fù)責(zé)人高度重視、單位各部門工作人員參與的前提下整體有效地推行財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè),促進(jìn)行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。具體來說,行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人要不斷地加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制理念,并讓各崗位工作人員從根本上認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的建立對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展的重要作用,明確自己的工作職能,使其能夠自我約束,加強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)。
首先,要建立健全重大事項(xiàng)決策機(jī)制,形成權(quán)責(zé)對(duì)等、科學(xué)規(guī)范、有效制衡的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制,在做好重大事項(xiàng)決策記錄、傳閱和存檔工作的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對(duì)決策執(zhí)行過程及結(jié)果的追蹤問效及問責(zé)。其次,建立并完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制度,分析風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),針對(duì)關(guān)鍵崗位明確其職責(zé)分工,確保不相容崗位在執(zhí)行過程中真正實(shí)現(xiàn)相互分離、相互監(jiān)督和相互制約,并對(duì)關(guān)鍵崗位實(shí)行周期明確的輪崗制度。最后,要在業(yè)務(wù)層面建立健全預(yù)算管理、政府采購管理、收支管理、資產(chǎn)管理以及項(xiàng)目管理等內(nèi)部控制制度。通過建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度,形成更加完善、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯挝回?cái)務(wù)內(nèi)部控制體系。
財(cái)務(wù)預(yù)算是涉及財(cái)務(wù)、人事、業(yè)務(wù)等多個(gè)職能部門的預(yù)算管理工作。單位管理層應(yīng)高度重視,同時(shí),各個(gè)職能部門間需密切配合,以結(jié)合本單位實(shí)際建立健全相對(duì)完善的財(cái)務(wù)預(yù)算工作體系,促進(jìn)行政事業(yè)單位更好更快發(fā)展。加強(qiáng)預(yù)算管理可從以下三個(gè)方面進(jìn)行:第一,在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)做到程序規(guī)范,要落實(shí)單位各職能部門的預(yù)算編制責(zé)任,采取有效措施確保預(yù)算編制的合理性和可執(zhí)行性,單位內(nèi)部各部門之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,完善編制方法,細(xì)化預(yù)算編制,保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。第二,在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié),各單位要嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)年財(cái)政部門批復(fù)的年度預(yù)算,有計(jì)劃地合理安排基本及項(xiàng)目資金支出,確保預(yù)算執(zhí)行均衡規(guī)范。第三,建立預(yù)算的進(jìn)度跟蹤、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果分析制度體系,通過各個(gè)環(huán)節(jié)的緊密結(jié)合,更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的有效約束,強(qiáng)化預(yù)算管理控制。
首先,在行政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立單獨(dú)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),以保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性,使審計(jì)結(jié)果能夠客觀準(zhǔn)確地反映行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控情況。其次,在內(nèi)部監(jiān)督工作中,單位內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)最大限度地發(fā)揮其職能作用,在日常各工作環(huán)節(jié)履行其監(jiān)督職責(zé),使單位所有人員和業(yè)務(wù)均在其監(jiān)督范圍之內(nèi),受其監(jiān)督。再次,財(cái)政部門和財(cái)政審計(jì)部門是行政事業(yè)單位外部監(jiān)督的主力,也是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的組織和監(jiān)管部門,因此要充分發(fā)揮其外部審計(jì)監(jiān)督職能,強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)的指導(dǎo)作用。最后,應(yīng)引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評(píng)價(jià),并讓社會(huì)共同監(jiān)督行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行和落實(shí)情況。
財(cái)務(wù)內(nèi)部控制具有跨部門性及全員性的重要特征,要求行政事業(yè)單位必須克服單位各職能管理部門孤立運(yùn)作的缺陷,將財(cái)務(wù)內(nèi)部控制觀念與原則貫穿于單位運(yùn)行、對(duì)外服務(wù)、發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié),確保單位內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。
第一,要發(fā)揮財(cái)務(wù)管理核心作用,建立科學(xué)的財(cái)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督管理。財(cái)務(wù)管理是一個(gè)循環(huán)過程,財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)、財(cái)務(wù)計(jì)劃、財(cái)務(wù)核算、財(cái)務(wù)監(jiān)控、財(cái)務(wù)分析與單位業(yè)務(wù)發(fā)展相輔相成,財(cái)務(wù)監(jiān)督要突破傳統(tǒng)僅對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審核監(jiān)督的局限性,在單位內(nèi)部建立全方位的財(cái)務(wù)監(jiān)控運(yùn)行體系,使財(cái)務(wù)管理能滲透到預(yù)測(cè)、目標(biāo)發(fā)布、監(jiān)控、考核、信息反饋與分析每一環(huán)節(jié),強(qiáng)化行政事業(yè)單位整體的財(cái)務(wù)管理工作。
第二,構(gòu)建財(cái)務(wù)信息溝通平臺(tái),完善核算中心的信息溝通機(jī)制,實(shí)現(xiàn)核算部門與各會(huì)計(jì)責(zé)任主體及各職能部門之間信息的及時(shí)溝通。讓會(huì)計(jì)核算部門能及時(shí)掌握會(huì)計(jì)責(zé)任主體單位發(fā)展的各階段性目標(biāo),提高其他部門在單位財(cái)務(wù)管理過程中的參與度。財(cái)務(wù)部門應(yīng)發(fā)揮財(cái)務(wù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及宏觀分析優(yōu)勢(shì),將參考意見直接反饋到責(zé)任主體單位決策層面,避免業(yè)務(wù)脫節(jié),保障單位業(yè)務(wù)發(fā)展的順利進(jìn)行。
第三,會(huì)計(jì)核算部門應(yīng)定期組織核算會(huì)計(jì)深入會(huì)計(jì)主體責(zé)任單位,了解單位資金審批流程的執(zhí)行情況,重點(diǎn)調(diào)研財(cái)務(wù)內(nèi)部控制實(shí)施的薄弱環(huán)節(jié),從財(cái)務(wù)管理角度提出改進(jìn)措施,促進(jìn)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的全面建設(shè)和有效實(shí)施。
行政事業(yè)單位必須不斷完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè),強(qiáng)化單位主要負(fù)責(zé)人及整體財(cái)務(wù)內(nèi)部控制意識(shí),重視建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制,以有效實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作,更好地提升財(cái)務(wù)工作的質(zhì)量和效率,為行政事業(yè)單位的良性發(fā)展奠定夯實(shí)基礎(chǔ),進(jìn)而推動(dòng)我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。