農(nóng)業(yè)政策性金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

陳坤

（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行納雍縣支行，貴州 貴陽 553300）

一、引言

雖然近年來國家致力于縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，但受到產(chǎn)業(yè)類型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度等多重因素的影響，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻問題依然嚴(yán)重，這也影響了城鎮(zhèn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更多的資金作為保障，政府農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構(gòu)建可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投資項(xiàng)目收益低、風(fēng)險高等缺陷，從財(cái)政方面調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，農(nóng)業(yè)政策性金融對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著關(guān)鍵作用。

二、農(nóng)業(yè)政策性金融對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

農(nóng)業(yè)政策性金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的產(chǎn)物，以支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，具備社會性而非營利性。農(nóng)業(yè)政策性金融受國家政策影響，體現(xiàn)了國家一定階段的戰(zhàn)略規(guī)劃，因此，該金融渠道通常借助國家信用開展融資活動，確保為不同農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)提供資金。通常情況下，農(nóng)業(yè)政策性金融扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體方式表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)政策性貸款、代理專項(xiàng)財(cái)政資金撥付、吸引商業(yè)資本流入等等。從政策影響角度來說，農(nóng)業(yè)政策性金融對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）優(yōu)化農(nóng)村資源配置

農(nóng)業(yè)政策性金融是調(diào)節(jié)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的重要工具，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵手段。在加強(qiáng)農(nóng)村金融體系建設(shè)的過程中，國家從宏觀調(diào)控角度出發(fā)，減輕市場對資源配置的影響，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更多的資金，也在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)民收入提升等方面發(fā)揮了積極作用。

（二）以金融服務(wù)整合農(nóng)村生產(chǎn)要素

在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的過程中出現(xiàn)了“三農(nóng)”問題，即農(nóng)民生存狀態(tài)問題、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)問題和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題。為了發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，農(nóng)業(yè)政策性金融體系為解決“三農(nóng)”問題提供了物質(zhì)保障。相關(guān)部門借助政策東風(fēng)，進(jìn)一步整合農(nóng)村的人力資源、土地資源等要素，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的黏性。

（三）普惠金融為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入資金

基礎(chǔ)設(shè)施不完善、資源供給不足、資金支持力度小等是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，而農(nóng)業(yè)政策性金融體系的建構(gòu)可以從根本上解決問題，利用普惠金融實(shí)現(xiàn)資金供給和資源配置傾斜，同時以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀為依據(jù)，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、農(nóng)業(yè)政策性金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險較高，和銀行信貸原則存在沖突

農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量容易受到自然環(huán)境、生產(chǎn)周期等因素的影響。同時，農(nóng)產(chǎn)品定價受限，市場價格浮動頻率不高，農(nóng)產(chǎn)品的收益空間較小，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資項(xiàng)目存在諸多不確定性。而我國金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時往往需要對投資業(yè)務(wù)和預(yù)期收益等指標(biāo)進(jìn)行事前審核，農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目不符合借貸原則，金融機(jī)構(gòu)受行業(yè)規(guī)則影響，對農(nóng)業(yè)信貸支持的積極性不高，造成農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪?/p>

（二）金融支持力度有限

相關(guān)部門經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國農(nóng)村金融發(fā)展較為遲緩，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論測算值。同時，農(nóng)村金融體系的資產(chǎn)總量增速較慢，在本身資源匱乏的情況下，無法大規(guī)模支持農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展，更不能維系資源配置的平衡性與合理性。此外，農(nóng)村金融體系發(fā)展速度慢，落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，造成很多農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在較大的資金缺口。

（三）金融工具單一

由于農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，農(nóng)民可選擇的投資項(xiàng)目較少，且資金供給不足，大部分農(nóng)民都需要通過貸款的方式儲備投資款項(xiàng)。目前，很多在城鎮(zhèn)已經(jīng)普及和應(yīng)用的金融工具在農(nóng)村地區(qū)使用率不高，包括債券、股票、期貨等，這種現(xiàn)象說明農(nóng)村地區(qū)金融體系不夠完善，且金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用較小，嚴(yán)重影響了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。此外，受農(nóng)產(chǎn)品生長特性的影響，金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險，往往會控制對農(nóng)村地區(qū)的借貸支持力度，這同樣限制了農(nóng)村融資模式的多元化發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)保險機(jī)制不健全

我國雖然早在2008年就已經(jīng)關(guān)注到了糧食危機(jī)問題，也建立了相應(yīng)的保險機(jī)制，即為部分農(nóng)業(yè)保險品種提供保費(fèi)補(bǔ)貼，有效加強(qiáng)了糧食安全管理。但與此同時，農(nóng)業(yè)市場中也逐漸出現(xiàn)過度依賴政府補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品保險險種單一、農(nóng)民參保率低、市場化運(yùn)作不足等現(xiàn)象，需要建立更完善的農(nóng)業(yè)保險機(jī)制，這也是時代發(fā)展對保險行業(yè)提出的新要求。同時，農(nóng)業(yè)保險機(jī)制不健全，給我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了不良影響。

（五）金融體系不完善

我國政府部門在最初構(gòu)建農(nóng)業(yè)政策性金融體系的過程中，就充分認(rèn)識到了混合運(yùn)營的必要性，將農(nóng)業(yè)政策性金融、商業(yè)性金融與合作性金融進(jìn)行混合管理，可以從多個渠道彌補(bǔ)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的資金缺口。但實(shí)際上，在農(nóng)村金融改革過程中，農(nóng)村商業(yè)銀行幾乎成為農(nóng)村金融市場的壟斷者，其他金融機(jī)構(gòu)反而在農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)中參與度不高，甚至逐漸撤銷了原本的金融服務(wù)點(diǎn)。由此可以看出，現(xiàn)階段金融體系不完善的問題依舊存在。此外，我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間仍然只是簡單的借貸關(guān)系，農(nóng)村商業(yè)銀行在這一過程中無法發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的導(dǎo)向性不足。

四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略

（一）完善法律體系，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境

解決“三農(nóng)”問題是國家貫徹落實(shí)“十四五”規(guī)劃的要點(diǎn)之一。因此，建立完善的農(nóng)業(yè)政策性金融體系，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，是國家的職責(zé)所在。在這一過程中，營造良好的外部環(huán)境，制定農(nóng)業(yè)政策性金融法規(guī)可以為金融市場提供業(yè)務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國金融法已經(jīng)在政策性銀行支持農(nóng)業(yè)方面有所涉及，但還需要從三個方面進(jìn)一步完善。

其一，明確農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的基本職能和市場定位，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的信任度和了解度，確定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律地位。在得到廣大農(nóng)民認(rèn)可的情況下，才能夠更充分地發(fā)揮支農(nóng)作用，并履行自身的管理職能。

其二，從法律角度規(guī)定專項(xiàng)扶農(nóng)資金的流向，即財(cái)政保障必須落實(shí)到位。嚴(yán)禁其他支出項(xiàng)目占用農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金，并保證資金到賬的時效性，從物質(zhì)基礎(chǔ)方面明確農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要前提。

其三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險監(jiān)管。在完善法律體系的過程中，相關(guān)部門人員要充分考慮到農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題，對于農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、資金流出環(huán)節(jié)等應(yīng)當(dāng)落實(shí)審批流程，樹立風(fēng)險意識，借助法律手段確保金融支農(nóng)工作能夠貫徹落實(shí)。

（二）強(qiáng)化商業(yè)性金融資金的杠桿作用

其一，為調(diào)節(jié)資源配置計(jì)劃，農(nóng)業(yè)政策性金融應(yīng)當(dāng)發(fā)揮杠桿作用，明確支持重點(diǎn)，將更多的資金投入關(guān)鍵扶持領(lǐng)域，采取保大放小的方式。從農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展現(xiàn)狀來看，農(nóng)業(yè)政策性金融應(yīng)當(dāng)更多地、持續(xù)性地支持當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)，在順應(yīng)國家科技興國戰(zhàn)略的同時，也能夠帶動農(nóng)村地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其二，針對重點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目制定階段性的扶持目標(biāo)。商業(yè)性金融對農(nóng)業(yè)的扶持往往具有滯后性，即商業(yè)性金融首先考慮的是投資效益，且更期望投資收益率更高的項(xiàng)目，這使商業(yè)性金融的資金流向具有不穩(wěn)定性，一旦出現(xiàn)投資領(lǐng)域頻率波動的問題，反而會影響農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，農(nóng)業(yè)政策性金融在這一環(huán)節(jié)必須發(fā)揮宏觀導(dǎo)向作用，引導(dǎo)和帶動商業(yè)性資金進(jìn)入重點(diǎn)投資領(lǐng)域，發(fā)揮資金集中效應(yīng)，維護(hù)投資項(xiàng)目的穩(wěn)定性。

其三，農(nóng)業(yè)政策性金融的杠桿作用還體現(xiàn)在資金配置方面，即農(nóng)業(yè)性政策金融在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入環(huán)節(jié)往往發(fā)揮著引導(dǎo)作用，通過對商業(yè)資金引流改善農(nóng)業(yè)投資環(huán)境。當(dāng)投資項(xiàng)目資金充足時，農(nóng)業(yè)政策性金融可以對部分資金進(jìn)行撤離處理，再投入其他需要扶持的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性金融的覆蓋面，以更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資源配置效應(yīng)。

（三）拓寬融資渠道，豐富經(jīng)驗(yàn)形式

實(shí)際上，農(nóng)業(yè)政策性金融雖然在一定程度上解決了農(nóng)村乃至農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題，但資金供給不足一直是金融體系的缺陷。鑒于此，以農(nóng)業(yè)政策性金融為主導(dǎo)，引入商業(yè)性金融并重的方式，不僅可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場化轉(zhuǎn)型，還能夠拓寬扶農(nóng)資金渠道，緩解國家財(cái)政壓力。

其一，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以結(jié)合自身實(shí)際情況適當(dāng)增加金融機(jī)構(gòu)債券發(fā)行量，保證其資金來源?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)政策性金融的資金來源渠道以國家財(cái)政撥款和人民銀行貸款為主，前者存在款項(xiàng)下?lián)懿患皶r的問題，而后者存在利息率高的問題，不利于農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此，為了拓寬資金供給渠道，保證下放到農(nóng)村的支農(nóng)項(xiàng)目資金及時且足額，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以借助國外農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的一些做法，對當(dāng)前機(jī)構(gòu)的經(jīng)營模式進(jìn)行調(diào)整。例如，以國家政策為依據(jù)，增加債券品種，并合理設(shè)置回收期限，通過對外發(fā)行債券的方式解決資金供應(yīng)問題。

其二，向其他金融機(jī)構(gòu)吸收資金。目前，很多國外的金融機(jī)構(gòu)常常采取吸收其他機(jī)構(gòu)資金的方式彌補(bǔ)現(xiàn)有渠道資金供應(yīng)不穩(wěn)定的缺陷。我國的政策性金融機(jī)構(gòu)也可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，利用當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)銀行或農(nóng)村信用社的存款向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行補(bǔ)充資金，以達(dá)到資源借調(diào)的目的。

其三，農(nóng)業(yè)政策性金融還可以從自身的投資業(yè)務(wù)出發(fā)，適度投資一些商業(yè)項(xiàng)目，拓寬機(jī)構(gòu)的資金來源渠道。以投資安全性為基準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)減少糧油收購的貸款數(shù)量，專門支取部分資金，投入一些回報率高、回收期短的商業(yè)項(xiàng)目中，包括農(nóng)業(yè)科技貸款等，既可以兼顧農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性與服務(wù)性特質(zhì)，又能夠提升機(jī)構(gòu)的資金獲取能力與資金經(jīng)營能力。

（四）完善農(nóng)業(yè)保險機(jī)制

農(nóng)業(yè)保險是指在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，自然災(zāi)害或意外事故造成生產(chǎn)人員經(jīng)濟(jì)損失，則可以向保險單位提出賠償申請的一種保險。2018年，我國發(fā)布了中央一號文件，進(jìn)一步完善了農(nóng)業(yè)保險機(jī)制。該文件提出，將實(shí)現(xiàn)對重要糧食作物的完全成本保險和收入保險，并積極推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)市場建設(shè)，這標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險從成本保到收入保的轉(zhuǎn)型。

經(jīng)過試點(diǎn)以后，我國在大部分省市開展了農(nóng)業(yè)保險機(jī)制健全工作，并不斷添加可承保的農(nóng)作物種類，全面覆蓋農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等領(lǐng)域，也在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)平衡發(fā)展。由此可以看出，農(nóng)業(yè)保險機(jī)制在現(xiàn)階段已經(jīng)成為我國惠農(nóng)政策的重要手段，且會伴隨農(nóng)業(yè)發(fā)展在未來不斷完善。

在此背景下，各地區(qū)的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，一方面，了解農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所處的階段，建立與農(nóng)戶需求一致、農(nóng)戶風(fēng)險全面保障的農(nóng)業(yè)保險體系，逐漸建立農(nóng)作物從生產(chǎn)到銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈保險機(jī)制，有效拓寬金融服務(wù)領(lǐng)域；另一方面，完善的農(nóng)業(yè)保險機(jī)制還需要相應(yīng)的保障制度，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定保險退出機(jī)制，建立以服務(wù)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)金融與農(nóng)戶之間的信任關(guān)系，使農(nóng)業(yè)保險能夠真正普及和服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）健全農(nóng)村金融體系

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身具有資金缺口大、市場復(fù)雜多變等特征，這也使得農(nóng)村金融監(jiān)管制度難以落實(shí)。因此，為了營造良好、公平的金融市場，相關(guān)部門應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和管理需求，建立差別化的農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)制，體現(xiàn)地方政策在監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用。

同時，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到金融產(chǎn)品對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)戶增收的作用，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況合理設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，如通過開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品期貨等金融產(chǎn)品的方式，滿足不同農(nóng)產(chǎn)品的融資需求，或者金融機(jī)構(gòu)還可以創(chuàng)新股權(quán)抵押方式，解決農(nóng)戶在抵押環(huán)節(jié)的難點(diǎn)問題等。通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融體系的多元化發(fā)展，更好地支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改革。

（六）完善銀行運(yùn)行考核體系

一方面，農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)需要針對信貸業(yè)務(wù)建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，確定本息償還制度、短期借款管理制度、短期專款管理制度等，規(guī)定農(nóng)業(yè)信貸借貸的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；同時，針對所有的農(nóng)業(yè)政策借款人建立用戶信用評估機(jī)制，結(jié)合還款時間、個人資信等指標(biāo)設(shè)置差異化的等級評估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部對信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管。另一方面，發(fā)揮外部監(jiān)督與考核的作用。外部監(jiān)督一般以銀保監(jiān)會、財(cái)政部門、審計(jì)部門等為主，其中，銀保監(jiān)會的審計(jì)工作一般只針對金融業(yè)務(wù)。而農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體系通常以審計(jì)部門和財(cái)政部門為關(guān)鍵監(jiān)督部門，采取公開財(cái)務(wù)報表的方式開展財(cái)政資金收支審計(jì)工作，同樣可以大幅降低金融風(fēng)險。

五、結(jié)語

農(nóng)業(yè)政策性金融對我國廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、財(cái)政資金配置、農(nóng)民收入提升等發(fā)揮著重要作用。在這一過程中，無論是國家、審計(jì)部門，還是金融機(jī)構(gòu)，都必須發(fā)揮協(xié)同作用，從制定法律政策、加強(qiáng)金融監(jiān)管、創(chuàng)新金融產(chǎn)品等多個方面發(fā)揮國家財(cái)政扶持作用與金融杠桿調(diào)節(jié)作用，深入解決“三農(nóng)”問題，并積極促進(jìn)我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。