機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革思路探究

李丹丹

（錦州市人力資源和社會保障服務(wù)中心，遼寧 錦州 121013）

一、前言

在養(yǎng)老保險制度改革前，我國一直存在兩種養(yǎng)老保險模式，即事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式與社會企業(yè)養(yǎng)老保險模式，這兩種養(yǎng)老保險模式在養(yǎng)老金繳納、退休人員養(yǎng)老福利發(fā)放等方面存在一定的差異。通常情況下，事業(yè)單位養(yǎng)老保險福利會普遍優(yōu)于社會企業(yè)養(yǎng)老福利，這種明顯的差異導致社會企業(yè)職員與事業(yè)單位職員在社會保障層次上出現(xiàn)一定程度的不公平，長此以往，會嚴重影響社會保障制度的健全優(yōu)化，甚至對社會的穩(wěn)定與和諧造成影響。

二、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的必要性

（一）實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位與社會企業(yè)養(yǎng)老保險制度的融合

開展機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革工作能夠有效促進事業(yè)單位與社會企業(yè)養(yǎng)老保險制度的融合?，F(xiàn)階段，城鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度雖然在一定程度上與社會企業(yè)養(yǎng)老保險制度融合，但只是在部分基礎(chǔ)內(nèi)容上的融合，沒有對退休福利與在職費用繳納等內(nèi)容進行融合，沒有構(gòu)建健全的“多繳多得、長繳多得”的退休保障制度。

在改革優(yōu)化后的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中，退休人員的退休福利將依據(jù)養(yǎng)老金繳納年限、繳納水平予以明確，與傳統(tǒng)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度相比，具有更加明顯的激勵作用，能夠有效體現(xiàn)職員義務(wù)與權(quán)利相對應(yīng)的原則，明確國家出臺的養(yǎng)老保險核心內(nèi)容，更加全面、真實地反映員工在單位的勞動貢獻，從而進一步增強自我保障意識與社會保障意識。

（二）構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險制度

傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度中，退休職員只能享受基礎(chǔ)退休福利，不僅無法有效緩解政府部門的財政壓力，分散國家財政風險，而且與世界銀行倡導的開展層次性養(yǎng)老保險模式相背離。完善健全的養(yǎng)老保險制度應(yīng)當由職員的職業(yè)年金、基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險等共同構(gòu)成。

（三）確保養(yǎng)老保險制度適應(yīng)社會發(fā)展需要

從總體角度分析，機關(guān)事業(yè)單位與社會企業(yè)的職員養(yǎng)老保險制度雖然在基本思想上一致，但對兩種養(yǎng)老保險模式進行具體分析可以發(fā)現(xiàn)，兩者在操作環(huán)節(jié)存在一定的差異。社會企業(yè)養(yǎng)老保險模式更加注重參保單位與養(yǎng)老基金的風險管控，而機關(guān)事業(yè)單位更側(cè)重對參保人員的個人養(yǎng)老權(quán)益進行管理，主要原因在于不同保障模式的理念不盡相同。而改革優(yōu)化機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度能夠有效解決“雙軌制”中存在的差異問題，進一步縮小機關(guān)事業(yè)單位與社會企業(yè)保障制度之間的差距，從而有效規(guī)范社會保障制度在不同性質(zhì)單位中的具體實施。

三、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中存在的問題

（一）機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政壓力較大

1.機關(guān)事業(yè)單位人口老齡化加劇

我國是世界上人口數(shù)量最多且老年人口比例較高的國家，在21世紀初期，我國老年人口總數(shù)達到1.3億人左右，占總?cè)丝跀?shù)量的10%。截至2015年末，我國60歲以上老年人口數(shù)量達到2.22億，占總?cè)丝跀?shù)量的16%左右。在這種老年人口數(shù)量不斷增加的情況下，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險投入也在不斷增加，然而養(yǎng)老金繳費金額在不斷減少，進而導致社會保障基金壓力不斷增加。同時，現(xiàn)階段的社會保障制度在實際應(yīng)用中并沒有實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，各省份的養(yǎng)老保險情況并不相同，彼此之間無法較好地幫扶，進一步增加了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的財政壓力。

近幾年，隨著機關(guān)事業(yè)單位制度改革政策不斷深入推廣應(yīng)用，參保職員數(shù)量呈減少趨勢。在部分帶有經(jīng)營性質(zhì)的機關(guān)事業(yè)單位，社會企業(yè)養(yǎng)老保險模式逐漸取代原有的保險模式，進一步減少了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金資金收入。同時事業(yè)單位的編制對單位職員參保有一定的約束作用，進而導致事業(yè)單位養(yǎng)老保險壓力不斷增加，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)養(yǎng)老基金赤字問題。

2.機關(guān)事業(yè)單位繳費基數(shù)相對較低

通常情況下，社會企業(yè)的養(yǎng)老保險福利水平與機關(guān)事業(yè)單位相比較低。機關(guān)事業(yè)單位人事管理制度是依照國家公務(wù)員標準制定的，因此單位退休職員薪資替代率與城鎮(zhèn)地區(qū)養(yǎng)老保險水平相比較高。同時，由于養(yǎng)老金繳納與養(yǎng)老金實際發(fā)放工作之間并未實現(xiàn)有效關(guān)聯(lián)，在相關(guān)利益的驅(qū)使下，機關(guān)事業(yè)單位會少報退休職員繳納人數(shù)與基數(shù)，進而導致機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度從統(tǒng)籌管理制向個人賬戶制轉(zhuǎn)變的過程中須承擔的各層級職員的養(yǎng)老費用過高，相關(guān)政府部門的隱性債務(wù)逐漸增加，這會嚴重影響到事業(yè)單位保障制度的改革創(chuàng)新工作。

3.機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險水平過高

機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度在改革前只會涉及現(xiàn)付，而在制度改革后增加了積累制。機關(guān)事業(yè)單位通常屬于非營利性公共服務(wù)機構(gòu)，單位職員薪資費用與養(yǎng)老基金主要來自單位財政收入，而相對過高的養(yǎng)老保險與退休職員高齡化問題會導致機關(guān)事業(yè)單位制度改革初期的財政支出呈現(xiàn)過高狀態(tài)。例如，對浙江省某市2015年養(yǎng)老保險情況進行分析發(fā)現(xiàn)，如果不考慮機關(guān)事業(yè)單位職員職業(yè)年金與薪資增長情況，該市在制度改革后出現(xiàn)了約5.27億元的養(yǎng)老保障基金缺口，與制度改革前的費用支出相比，增加了1.36億元。

（二）養(yǎng)老保險制度管理不完善

1.養(yǎng)老保險管理缺乏完善的法律保障

改革后的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度雖然出臺了相關(guān)政策，但并沒有進行法治化、規(guī)范化管理，相關(guān)管理工作缺乏完善健全的法律保障。法制化管理能夠在一定程度上完善我國養(yǎng)老保險制度改革，為其提供堅實的法律保障。我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與其他國家相比，時間較短。

針對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度問題，政府部門出臺了相關(guān)法律與條例。例如，1955年國務(wù)院頒布了《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，2006年發(fā)布并實施了《中華人民共和國公務(wù)員法》。通過上述法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，在構(gòu)建機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度過程中，雖然出臺了相關(guān)法律條例，但大多是以暫行辦法或規(guī)定形式實施。雖然《公務(wù)員法》制定了全局綱領(lǐng)，但更加細致明確的公務(wù)員養(yǎng)老保險配套制度依然存在問題。主要原因在于我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在改革創(chuàng)新過程中缺乏法律制度保障，各省份地區(qū)自行探索，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃管理，且《公務(wù)員法》的完善優(yōu)化進度較慢，進而導致相關(guān)養(yǎng)老保險制度管理工作難以有效開展。

2.養(yǎng)老保險制度體系不完善

改革優(yōu)化后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度體系依然存在問題，如缺乏科學完善的監(jiān)督管理制度，進而導致養(yǎng)老保險制度改革過程缺乏有效的反饋機制，對制度改革工作的整體效率與質(zhì)量造成一定的影響。我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革工作的本質(zhì)是完善我國社會保障系統(tǒng)，促進社會公平。制度改革工作會在一定程度上損害部分人員的利益，特別是由財政部門負責薪資的公務(wù)員群體。

同時，公務(wù)員群體是養(yǎng)老保險制度制定改革的主體，這就導致公務(wù)員在制定養(yǎng)老保險制度的過程中勢必產(chǎn)生相關(guān)利益問題，進而導致制度改革效率與質(zhì)量受到一定的影響。此外，在制定養(yǎng)老保險制度相關(guān)政策時缺乏必要的社會監(jiān)督，人民群眾對政策制定過程與制定結(jié)果缺乏足夠的了解，進而導致政策實施缺乏足夠的外界監(jiān)管壓力。

四、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化養(yǎng)老保險并軌制度

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險實施并軌制，能夠確保事業(yè)單位職員與社會企業(yè)職員享有相同的社會保障制度，養(yǎng)老保險費用與社會企業(yè)職員占比相同。但在具體實施的過程中，如費用繳納或養(yǎng)老福利發(fā)放等環(huán)節(jié)，為確保養(yǎng)老保險不同制度之間具有良好的銜接關(guān)系，應(yīng)當結(jié)合現(xiàn)階段機關(guān)事業(yè)單位與社會企業(yè)的實際發(fā)展情況，制定科學統(tǒng)一的實施標準，集中規(guī)劃管理養(yǎng)老金繳納、養(yǎng)老福利發(fā)放等環(huán)節(jié)。

在保險制度改革后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金額繳納、養(yǎng)老福利等方面與社會企業(yè)職員保持一致性，養(yǎng)老繳納金呈上升趨勢，但養(yǎng)老保險水平下降。雖然針對這一現(xiàn)象制定了相應(yīng)的措施，但在實際操作過程中容易受到不同因素影響，導致養(yǎng)老保險制度改革工作效率低下，相關(guān)工作人員缺乏足夠的積極性與主動性。因此，為保障機關(guān)事業(yè)單位與社會企業(yè)養(yǎng)老保險制度能夠有效統(tǒng)一管理，實施并軌制，必須對養(yǎng)老保險制度進行全面的系統(tǒng)化處理，制定科學統(tǒng)一的實施標準。

（二）完善職業(yè)年金制度

職業(yè)年金制度是機關(guān)事業(yè)單位在社會養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定與監(jiān)督管理標準開展的具有一定強制性與幫扶性的社會保障項目，是對基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度的進一步補充，能夠有效提高單位退休職員的生活質(zhì)量，加強福利保障。但是，現(xiàn)階段職業(yè)年金制度使用的領(lǐng)取模式并不合理，年齡較大的退休職員在領(lǐng)取職業(yè)年金后會出現(xiàn)生活質(zhì)量急劇下降的問題。

因此，應(yīng)當完善職業(yè)年金制度，首先可以重新核算制定計發(fā)月數(shù)。原有的職業(yè)年金制度計算年金月數(shù)是以我國2000年初人口普查統(tǒng)計結(jié)果為基礎(chǔ)進行的，即將75歲作為平均壽命。但隨著時代的發(fā)展，我國人口平均壽命發(fā)生了較大變化，應(yīng)當更加精確地核算計發(fā)月數(shù)。改革后的職業(yè)年金雖然每月領(lǐng)取金額相對較少，但能夠領(lǐng)取的月份數(shù)量有所增加，從而能夠確保高齡退休職員的生活質(zhì)量。其次，要統(tǒng)一管理職業(yè)年金與基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金的領(lǐng)取方法，即單位職員個人賬戶中的資金發(fā)放完畢后，政府財政部門作為后續(xù)保障部門，為退休職員支付退休保障金與職業(yè)年金，以此實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依。

（三）緩解財政壓力

財政壓力是大部分機關(guān)事業(yè)單位改革優(yōu)化養(yǎng)老保險制度過程中需要解決的主要問題之一，能夠直接影響到保險制度改革質(zhì)量與效率。因此，為確保機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革工作順利開展，必須科學有效地管理養(yǎng)老保險財政資金，利用多樣化的手段緩解財政壓力，可以重新規(guī)劃事業(yè)單位、地方財政部門以及國家相關(guān)部門具備的權(quán)責，以此緩解財政壓力。

從國家角度考慮，部分發(fā)達國家的社會保障支出費用大約占據(jù)總支出費用的15%，我國在社會保障方面的費用支出大約為10%，社會保障使用資金相對而言并不充足。因此，國家可以在確保社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的同時，依據(jù)實際情況降低國有資產(chǎn)的存量，重新規(guī)劃資金費用支出比例，適當增加社會保障資金投入。

（四）完善機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險法律法規(guī)

依據(jù)現(xiàn)階段機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革實際實施情況，完善法律法規(guī)是確保養(yǎng)老保險制度改革工作順利開展的重要前提條件。如果相關(guān)法律法規(guī)存在漏洞，會直接影響改革優(yōu)化工作的具體實施情況，進而影響制度改革工作的整體性、規(guī)范性、高效性。因此，應(yīng)當依據(jù)實際情況與社會發(fā)展需求，為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革工作制定統(tǒng)一的法律規(guī)范與制度標準，其中主要包括強制性?？顚Ｓ谩①M用繳納比例、后期返還比例等內(nèi)容。

同時，還可以構(gòu)建完善的、具有針對性的專業(yè)懲罰措施，從而實現(xiàn)對制度改革工作的強制性管理，確保機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革能夠在全國范圍內(nèi)順利穩(wěn)定開展，避免改革過程中出現(xiàn)改革權(quán)威性較差、隨意性較強等問題。

（五）加大制度改革宣傳力度

養(yǎng)老保險制度改革工作直接關(guān)系到全體機關(guān)事業(yè)單位職員的切身利益，已經(jīng)成為社會重點關(guān)注的一個問題，因此相關(guān)政府部門與機關(guān)事業(yè)單位必須加大宣傳力度，確保社會群眾、機關(guān)事業(yè)單位職員、退休職員等群體都能夠深入了解制度改革工作的具體內(nèi)容，如實施流程、政策文件、法律規(guī)定等，以此消除養(yǎng)老金繳納人員的困惑與擔憂，為制度改革工作的順利開展提供堅實的基礎(chǔ)保障。

在實際工作中可以利用座談會演講、公益廣告、公告欄、新媒體等宣傳手段，明確設(shè)計宣傳內(nèi)容，包括制度改革原則、改革范圍、具體措施、目的與意義等內(nèi)容，精準解讀新出臺的政策規(guī)定與法律法規(guī)等，確保相關(guān)人員能夠?qū)χ贫雀母锕ぷ骶哂邢鄬θ娴恼J知，確保社會輿論氛圍，構(gòu)建良好的、有助于制度改革的社會環(huán)境，從而保證制度改革工作高效順利開展。

五、結(jié)語

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革工作的高效開展能夠有效促進我國社會保障系統(tǒng)的健全，對社會穩(wěn)定發(fā)展與提高民生質(zhì)量具有重要的作用。因此，機關(guān)事業(yè)單位、地方政府與國家相關(guān)部門應(yīng)當高度重視制度改革工作，在制度改革過程中保持嚴謹認真的態(tài)度，通過養(yǎng)老保險制度并軌、完善法律法規(guī)、優(yōu)化職業(yè)年金制度、緩解財政壓力、加大社會宣傳力度等方法提高制度改革的效率與質(zhì)量，進而構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。