行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理探討

鄭妤

（西安市未央?yún)^(qū)草灘街道辦事處，陜西 西安 710021）

一、引言

我國(guó)財(cái)政體制與政府管理體制不斷完善，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理及公共服務(wù)水平提出了更高的要求，要想全面有效地提升行政事業(yè)單位的管理水平及社會(huì)效益，必須落實(shí)更為全面且充分的預(yù)算管理工作。全面預(yù)算管理的貫徹落實(shí)，不僅有助于財(cái)政資金效益的大幅提升，也對(duì)提升行政事業(yè)單位的社會(huì)效益有一定的幫助。基于此，行政事業(yè)單位管理人員及相關(guān)專業(yè)人士，應(yīng)當(dāng)將行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理有效落實(shí)的路徑作為現(xiàn)階段的主要研究課題。

二、全面預(yù)算管理相關(guān)概念

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理，是指單位為了確保上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)順利完成，通過(guò)制定合理的預(yù)算目標(biāo)、對(duì)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解、加大預(yù)算執(zhí)行的控制監(jiān)管力度、實(shí)施公平公正的績(jī)效考核等手段，確保財(cái)政資金在單位內(nèi)部合理分配與高效利用的一系列管理活動(dòng)。全面預(yù)算管理具有明顯的階段性、系統(tǒng)性、全員性與公開性，在具體實(shí)施過(guò)程中須嚴(yán)格按照“統(tǒng)籌兼顧、過(guò)程控制、收支平衡，目標(biāo)導(dǎo)向、合法合規(guī)”的原則進(jìn)行。

三、行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的意義

（一）有助于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平的提升

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，科學(xué)有效的全面預(yù)算管理不僅有助于行政事業(yè)單位更好地落實(shí)國(guó)家財(cái)政政策，提供更均等化的公共服務(wù)，而且可以通過(guò)科學(xué)合理的預(yù)算編制、切實(shí)有效的預(yù)算執(zhí)行以及公平公正的績(jī)效考核，促進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)一步規(guī)范與優(yōu)化，從而確保其財(cái)務(wù)管理水平不斷提升。

（二）有助于行政事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)

全面預(yù)算管理具有較強(qiáng)的全員性與全程性，其基于單位的實(shí)際情況以及現(xiàn)階段的發(fā)展目標(biāo)而確定預(yù)算目標(biāo)與一系列實(shí)施方案。全面預(yù)算管理理念的有效落實(shí)，一方面有助于行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)對(duì)運(yùn)營(yíng)管理活動(dòng)的全方位與全流程的動(dòng)態(tài)化控制；另一方面有助于單位發(fā)展目標(biāo)的細(xì)化分解與落實(shí)，從而確保行政事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

（三）有助于杜絕行政事業(yè)單位違法違規(guī)行為的發(fā)生

基于公開性這一特性，全面管理工作的有效落實(shí)，能使行政事業(yè)單位的資金活動(dòng)處于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，加大相應(yīng)監(jiān)管力度，使違法違規(guī)行為無(wú)處可藏。同時(shí)，全面預(yù)算管理制度的有效執(zhí)行，一方面可以確保單位的資金活動(dòng)符合各類法律法規(guī)與制度規(guī)定；另一方面也有助于政府監(jiān)管部門充分掌握單位資金活動(dòng)，從源頭上杜絕違法違規(guī)行為的發(fā)生。

四、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）全面預(yù)算管理意識(shí)淡薄，全員參與度低

雖然在國(guó)家政策的大力推動(dòng)下，全面預(yù)算管理理念已經(jīng)在行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)管理中得以貫徹落實(shí)。但單位內(nèi)部仍有部分員工未真正掌握全面預(yù)算管理的內(nèi)涵，未充分認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算管理的重要性，無(wú)法將全面預(yù)算管理與本職工作相結(jié)合，因此全面預(yù)算管理工作的全員參與度較低，全面預(yù)算管理的全面性無(wú)法得到應(yīng)有的保障。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因有預(yù)算管理組織架構(gòu)不完善，全面預(yù)算管理制度不健全，全面預(yù)算管理理念宣傳不到位等。

（二）預(yù)算編制方案的科學(xué)性有待提升

預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性與可執(zhí)行性是確保預(yù)算執(zhí)行工作保質(zhì)保量完成的基礎(chǔ)。但就目前的情況來(lái)看，還有不少單位的預(yù)算編制流程不完善，其主要表現(xiàn)為未完成“兩上兩下”。預(yù)算目標(biāo)由領(lǐng)導(dǎo)或者管理層直接確定，甚至還有少部分單位的預(yù)算編制工作單單由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，使得預(yù)算編制方案的可執(zhí)行性與合理性無(wú)法得到保障。此外，部分單位的預(yù)算編制方法過(guò)于單一，導(dǎo)致其預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際情況存在較大偏差，不僅影響了員工的工作積極性，而且使預(yù)算編制流于形式，未起到真正的指導(dǎo)約束作用。

（三）預(yù)算執(zhí)行存在較強(qiáng)的隨意性

“重編制、輕管理”現(xiàn)象的普遍存在，以及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管手段的不到位，是行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行存在較強(qiáng)隨意性、全面預(yù)算管理有效性無(wú)法得到提升的重要原因。其主要體現(xiàn)如下：一是監(jiān)管措施落后，未充分發(fā)揮信息化管理優(yōu)勢(shì)；二是只在年末對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，間隔時(shí)間太久，執(zhí)行過(guò)程中存在的問題無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)；三是僅落實(shí)了事后控制，未對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行事前與事中控制，導(dǎo)致問題出現(xiàn)時(shí)，也只能采取最基礎(chǔ)的事后補(bǔ)救措施，無(wú)法充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用，資金浪費(fèi)及資金利用率不高的現(xiàn)象仍然存在。

（四）績(jī)效考核指標(biāo)體系不合理

績(jī)效考核指標(biāo)體系的不合理主要表現(xiàn)在兩方面。一是指標(biāo)的選取、確定與單位實(shí)際情況不符。通常情況下，行政事業(yè)單位在開展績(jī)效考核工作時(shí)，都存在時(shí)間緊張且經(jīng)驗(yàn)不足的問題，致使工作中容易出現(xiàn)以偏概全的現(xiàn)象，指標(biāo)的選取也就無(wú)法與崗位性質(zhì)、單位服務(wù)類型及單位的發(fā)展目標(biāo)相匹配。二是側(cè)重于財(cái)務(wù)指標(biāo)。財(cái)務(wù)指標(biāo)固然重要，但是無(wú)法全面反映問題，社會(huì)效益、服務(wù)對(duì)象的滿意程度等指標(biāo)的缺失，也會(huì)在很大程度上影響行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理水平的提升。

（五）信息化管理水平較低

隨著信息技術(shù)的逐漸成熟與廣泛應(yīng)用，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)運(yùn)用到行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作中，已成為必然趨勢(shì)。信息技術(shù)的充分應(yīng)用，有利于大量數(shù)據(jù)信息的快速分析處理，有助于預(yù)算管理手段的優(yōu)化更新，但目前仍有多數(shù)行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)不滿足全面預(yù)算管理工作需求。例如，僅通過(guò)財(cái)務(wù)軟件完成預(yù)算管理工作，建立的預(yù)算管理系統(tǒng)中的功能模塊還不夠完善，各系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，信息共享程度較低等等，這些都制約了行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作效率的進(jìn)一步提高。

五、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善預(yù)算管理制度

預(yù)算管理組織架構(gòu)與全面預(yù)算管理制度是全面預(yù)算管理工作順利開展不可或缺的兩個(gè)基本要素。因此，行政事業(yè)單位要想提升全面預(yù)算管理的有效性，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善管理制度。

預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含決策、管理、執(zhí)行這三部分。預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)應(yīng)決策層，其主要負(fù)責(zé)總目標(biāo)的確定、相關(guān)制度的制定、預(yù)算方案的審批等工作。預(yù)算管理辦公室對(duì)應(yīng)管理層，主要負(fù)責(zé)預(yù)算目標(biāo)的下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督以及預(yù)算管理流程的規(guī)范等工作。預(yù)算管理辦公室下設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組與財(cái)務(wù)部門，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)動(dòng)員會(huì)議的召開、培訓(xùn)計(jì)劃的制訂等內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算申請(qǐng)的核實(shí)以及各預(yù)算報(bào)表的統(tǒng)計(jì)、匯總與分析。各職能部門對(duì)應(yīng)執(zhí)行層，主要負(fù)責(zé)本部門預(yù)算的編制與執(zhí)行。

全面預(yù)算管理制度應(yīng)當(dāng)確保其全面完整性與可執(zhí)行性，制度內(nèi)容除了涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行與考核這三個(gè)階段的工作流程與規(guī)則外，還要包含預(yù)算調(diào)整、審批流程與標(biāo)準(zhǔn)、控制手段方法等內(nèi)容。此外，制度初稿編制完成后，需要組織各部門參與至討論與修訂工作中，并基于單位實(shí)際情況，對(duì)其內(nèi)容逐條進(jìn)行修正，確保無(wú)誤后予以執(zhí)行。

（二）規(guī)范預(yù)算編制流程，改進(jìn)編制方法

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的關(guān)鍵，也是預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效考核的基礎(chǔ)。所以，行政事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保全員參與，確保編制流程的規(guī)范性以及編制方法的科學(xué)性，同時(shí)各編制主體應(yīng)當(dāng)基于單位發(fā)展的實(shí)際情況完成相應(yīng)工作，堅(jiān)持“先項(xiàng)目再預(yù)算”的編制原則，從而確保預(yù)算編制的針對(duì)性與真實(shí)性。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照“自上而下、自下而上、兩上兩下、上下結(jié)合”的編制程序完成預(yù)算編制工作，如此單位上上下下都能夠參與到預(yù)算編制當(dāng)中。一方面推動(dòng)了全員參與，另一方面增強(qiáng)了預(yù)算編制方案的合理性與可執(zhí)行性。其次，要想增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性與針對(duì)性，行政事業(yè)單位還應(yīng)從預(yù)算編制方法著手，采用多樣化的預(yù)算編制方法。例如，針對(duì)固定費(fèi)用，采用固定預(yù)算與增量預(yù)算相結(jié)合的編制方法；針對(duì)變動(dòng)費(fèi)用，采用彈性預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的方法，也可以適當(dāng)采用定期預(yù)算法和滾動(dòng)預(yù)算法，從而保證預(yù)算指標(biāo)的適時(shí)性與準(zhǔn)確性。

此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整，針對(duì)預(yù)算調(diào)整設(shè)置嚴(yán)格的審批流程與審批標(biāo)準(zhǔn)，從而確保預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)謹(jǐn)性?？茖W(xué)合理的預(yù)算編制不僅能夠提升員工的工作積極性，而且能夠確保預(yù)算執(zhí)行順利完成。

（三）建立動(dòng)態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，加大執(zhí)行控制力度

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的核心，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立動(dòng)態(tài)化監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等手段，加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制監(jiān)管力度，確保預(yù)算方案的有效落實(shí)，具體措施如下。第一，將細(xì)化分解后的預(yù)算目標(biāo)落實(shí)到每位員工的日常工作當(dāng)中，并制定相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任追究制度，從而增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制監(jiān)督的嚴(yán)肅性并營(yíng)造緊迫氛圍，培養(yǎng)員工預(yù)算控制監(jiān)督的使命感。第二，定期（每月、每季度、每年度）或者不定期（特殊情況）組織開展預(yù)算執(zhí)行評(píng)估會(huì)議。一方面對(duì)現(xiàn)階段的預(yù)算執(zhí)行情況（如執(zhí)行進(jìn)度、指標(biāo)完成度、后期的執(zhí)行計(jì)劃等）進(jìn)行分析；另一方面對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問題（如超預(yù)算支出、執(zhí)行進(jìn)度落后等）進(jìn)行討論，分析其原因，并采取相應(yīng)的改進(jìn)措施。第三，應(yīng)用信息技術(shù)，在系統(tǒng)中設(shè)置預(yù)警機(jī)制，對(duì)實(shí)際執(zhí)行情況實(shí)施動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)超（無(wú)）預(yù)算支出現(xiàn)象時(shí)，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)觸發(fā)預(yù)警機(jī)制并發(fā)出預(yù)警信號(hào)，相關(guān)人員接收到預(yù)警信號(hào)后，第一時(shí)間定位問題并告知相關(guān)責(zé)任人，由相關(guān)責(zé)任人及時(shí)查明原因并予以調(diào)整，如此可以將預(yù)算執(zhí)行很好地控制在編制范圍內(nèi)，有效避免單位財(cái)政資金的過(guò)度浪費(fèi)。

（四）立足實(shí)際，構(gòu)建多元化的預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系

首先，不同單位所處行業(yè)及服務(wù)性質(zhì)存在一定差異，因此不能完全沿用其他單位的績(jī)效考核指標(biāo)體系，而且隨著國(guó)家政策的不斷調(diào)整，單位管理水平的不斷提升，其績(jī)效考核指標(biāo)體系也需要不斷調(diào)整。基于此，行政事業(yè)單位在選取績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)先就單位的管理現(xiàn)狀、項(xiàng)目特點(diǎn)以及外部環(huán)境進(jìn)行充分調(diào)查與分析。其次，行政事業(yè)單位的資金支出具有一定的復(fù)雜性與多樣性，因此在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系時(shí)，不僅要關(guān)注其全面性，而且須抓住其側(cè)重點(diǎn)，從而確保體系的多元化。例如，將財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、定性與定量指標(biāo)結(jié)合在一起使用；對(duì)考核指標(biāo)加以細(xì)化，并賦予其不同權(quán)重；將評(píng)價(jià)單位的核心指標(biāo)納入指標(biāo)體系當(dāng)中，使預(yù)算目標(biāo)、單位發(fā)展目標(biāo)與員工切身利益相關(guān)聯(lián)。

（五）構(gòu)建與全面預(yù)算管理相適應(yīng)的信息化管理平臺(tái)

AI智能、云計(jì)算等技術(shù)的應(yīng)用，不僅能夠提升全面預(yù)算管理效率，而且對(duì)單位后續(xù)的發(fā)展也有一定的推動(dòng)作用。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極做好信息化建設(shè)工作。一方面，要擴(kuò)大信息共享范圍，加大信息共享力度，并建立全面預(yù)算管理數(shù)據(jù)資源庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息收集、統(tǒng)計(jì)、分析及應(yīng)用的自動(dòng)化處理，為預(yù)算指標(biāo)的制定分解、預(yù)算執(zhí)行的控制監(jiān)管、績(jī)效的考核評(píng)估提供便利；另一方面，要完善全面預(yù)算管理系統(tǒng)的功能模塊，如預(yù)算分析模塊、指標(biāo)分解功能等，將預(yù)算管理的全過(guò)程由線下轉(zhuǎn)為線上，增強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的可追溯性，從而實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的智能化與透明化。

以某疾病防控中心信息化建設(shè)為例，該單位基于“共享、共創(chuàng)”理念及大數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建了數(shù)據(jù)共享平臺(tái)體系，并對(duì)該體系中的數(shù)據(jù)接口規(guī)范、安全規(guī)范等內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，從而將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)充分應(yīng)用于單位的全面預(yù)算管理工作當(dāng)中。同時(shí)，單位通過(guò)對(duì)人力、財(cái)力、物力、信息及技術(shù)等資源的合理配置，構(gòu)建了“預(yù)算制度+信息技術(shù)”的預(yù)算管理機(jī)制，集聚政府及單位各部門的力量，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的無(wú)縫對(duì)接。此外，還將“核算云”作為單位現(xiàn)階段的主要信息化建設(shè)項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理人員、財(cái)務(wù)人員對(duì)相關(guān)目標(biāo)任務(wù)的快速查閱與審批，使單位服務(wù)效能得到了進(jìn)一步的提升。

六、結(jié)語(yǔ)

在行政事業(yè)單位改革不斷深化的趨勢(shì)下，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)全面預(yù)算管理，對(duì)其落實(shí)過(guò)程中存在的全員參與度低、預(yù)算編制方案的科學(xué)性有待提升、預(yù)算執(zhí)行存在較強(qiáng)隨意性、績(jī)效考核指標(biāo)體系不合理以及信息化管理水平較低等問題進(jìn)行深入分析與研究。通過(guò)規(guī)范預(yù)算編制流程，改進(jìn)編制方法；建立動(dòng)態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，加大執(zhí)行控制力度；立足實(shí)際，構(gòu)建多元化的預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系以及與全面預(yù)算管理相適應(yīng)的信息化管理平臺(tái)等相應(yīng)措施，提升行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理水平，從而確保財(cái)政資金的充分利用，以及單位社會(huì)效益的進(jìn)一步提升。