事業(yè)單位管理體制創(chuàng)新的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

馬剛

（凌海市自然資源服務(wù)中心〔不動(dòng)產(chǎn)登記中心〕，遼寧 凌海 121200）

一、引言

受全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢(shì)的影響，當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境十分復(fù)雜，在這當(dāng)中，公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì)主體處于相對(duì)狀態(tài)，在具體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中，盡管均會(huì)依靠相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展宗旨方面表現(xiàn)出很大的差異。前者傾向于社會(huì)效益，后者則比較關(guān)注私人經(jīng)濟(jì)收入。很多公共產(chǎn)品的生產(chǎn)均會(huì)委托一些專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，因此應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)分工。對(duì)于公共事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，只有不斷完善和創(chuàng)新管理體制，才能夠確保公共利益免受侵害。鑒于此，做好針對(duì)事業(yè)單位管理體制創(chuàng)新的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工作勢(shì)在必行。

二、當(dāng)前事業(yè)單位管理體制相關(guān)概述

事業(yè)單位以往的管理體制受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的影響得以構(gòu)建出來(lái)，并且呈現(xiàn)很多明顯的特點(diǎn)：中央政府部門擁有管控人、物、財(cái)?shù)确矫娴臋?quán)力，而且員工也需要落實(shí)各自的職能與責(zé)任，逐漸演變成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展過(guò)程當(dāng)中的主體。同時(shí)，也參與到各種不同類型的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，以便充分發(fā)揮良好的功效和作用。鑒于相關(guān)制度具有明顯的政治傾向性特征，在管理體制方面，比較傾向于對(duì)目標(biāo)的科學(xué)設(shè)計(jì)，卻嚴(yán)重忽視了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而導(dǎo)致在落實(shí)有關(guān)管理制度的過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)收益減少的現(xiàn)象，此環(huán)節(jié)的運(yùn)作成本顯然是非常高的，須引起關(guān)注與重視。

從當(dāng)前的發(fā)展情況來(lái)看，我國(guó)事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)和管理過(guò)程當(dāng)中，一般會(huì)依靠有關(guān)政府財(cái)政部門的財(cái)政撥款，以便達(dá)到支持運(yùn)營(yíng)的效果，而相關(guān)政府部門與事業(yè)單位在財(cái)務(wù)方面的劃分界限較為模糊，不夠清晰，相應(yīng)的資源利用率嚴(yán)重下降。筆者在查閱大量有關(guān)文獻(xiàn)資料以后，結(jié)合其中的數(shù)據(jù)信息可知，在全國(guó)范圍內(nèi)，事業(yè)單位一共達(dá)到了140多萬(wàn)家，從業(yè)人員的數(shù)量大約有3 000多萬(wàn)，每年我國(guó)會(huì)支出3 500多億元用于維持事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)，這顯然與其具備的資源、獲得的經(jīng)濟(jì)效益不成比例。

三、事業(yè)單位管理體制創(chuàng)新過(guò)程中呈現(xiàn)的缺陷與不足

（一）相應(yīng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰

產(chǎn)權(quán)理論主要是針對(duì)資源緊缺的情況，依靠界定、變更產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的方式，協(xié)調(diào)各方利益，使交易成本下降。如果產(chǎn)權(quán)關(guān)系無(wú)法界定，必然會(huì)增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的交易成本，降低相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效率。我國(guó)很多事業(yè)單位均以人治管理方式為主，欠缺規(guī)范化，由此導(dǎo)致事業(yè)單位的職能無(wú)法得到充分發(fā)揮，經(jīng)費(fèi)預(yù)算也難以獲得法律保障，與有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注度密切相關(guān)，致使事業(yè)單位的管理體制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)較為模糊，缺乏鼓勵(lì)作用。

基于當(dāng)前的事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)機(jī)制，國(guó)家擁有事業(yè)單位所有者、經(jīng)營(yíng)者等不同的身份，不同級(jí)別的政府部門作為國(guó)家代表，擁有對(duì)事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)等。以事業(yè)單位為主要對(duì)象，采用分級(jí)監(jiān)督的方式，而事業(yè)單位屬于政府部門的附屬物，缺乏經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)，難以形成約束機(jī)制。

實(shí)際上，事業(yè)單位沒(méi)有實(shí)權(quán)，同時(shí)也缺乏責(zé)任感，經(jīng)濟(jì)核算制度沒(méi)有得到有效落實(shí)，而在內(nèi)部運(yùn)作方面，欠缺競(jìng)爭(zhēng)和約束制度，極大降低了工作人員的熱情與積極性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革與創(chuàng)新。正是因?yàn)闄?quán)利的邊界、產(chǎn)權(quán)界線都比較模糊，事業(yè)單位管理體制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整和完善，一方面難以達(dá)到使權(quán)利交換成本下降的目的，另一方面則增加了社會(huì)成本。

（二）缺乏相關(guān)配套政策，無(wú)法完成管理體制創(chuàng)新的任務(wù)

從事業(yè)單位的角度而言，管理體制創(chuàng)新工作的系統(tǒng)性特征十分明顯，屬于相應(yīng)的配套工程，其中包含了相關(guān)資源的有效整合、人力資源分流、不同機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)化等，要求有關(guān)政策給予支持。然而，當(dāng)前事業(yè)單位改革的過(guò)程當(dāng)中，由于缺乏科學(xué)的社會(huì)保障制度，有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)也比較落后，因此無(wú)法充分發(fā)揮良好的功能與作用。例如，未聘人員者的分流安置管理、分流人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)等，均因缺乏統(tǒng)一的相關(guān)配套政策而無(wú)法實(shí)施。在具體改革的過(guò)程當(dāng)中，呈現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，無(wú)法達(dá)到最終的改革目標(biāo)。

（三）委托和代理制度不夠完善

對(duì)于政府部門與市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用的情況，事業(yè)單位應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，如常見(jiàn)的科教文衛(wèi)事業(yè)、其他類型的社會(huì)公益事業(yè)等。從有關(guān)政府部門的角度來(lái)說(shuō)，要想達(dá)到既定的目標(biāo)，需要把公益服務(wù)工作委托給事業(yè)單位，要求其有效落實(shí)。

現(xiàn)階段，有關(guān)政府部門將相關(guān)任務(wù)委托給事業(yè)單位的過(guò)程中，欠缺科學(xué)和規(guī)范化的方式、流程以及相關(guān)法律法規(guī)根據(jù)，由此導(dǎo)致政府部門和事業(yè)單位間沒(méi)有構(gòu)建相應(yīng)的符合法律要求的關(guān)系。實(shí)際上，事業(yè)單位依然屬于政府部門的附屬物，缺乏自主性、獨(dú)立性。二者間并非基于制度化的合作關(guān)系，而是表現(xiàn)出一種隸屬關(guān)系。

可以將事業(yè)單位看成政府部門的代理人，需要對(duì)相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)。然而公眾屬于政府部門的委托人，而事業(yè)單位的權(quán)力主要源自廣大民眾，因此，如果事業(yè)單位管理工作單一向政府部門負(fù)責(zé)，必然和針對(duì)廣大民眾的社會(huì)責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)。與此同時(shí)，相關(guān)機(jī)制缺乏靈活性，不但無(wú)法立即回應(yīng)民眾的需要，而且會(huì)讓二者關(guān)系的政治化現(xiàn)象更加明顯。

一直以來(lái)，我國(guó)政府部門對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管主要借助內(nèi)部非市場(chǎng)化的行政性對(duì)策，而在代理者的激勵(lì)方面，則沿用了相應(yīng)的行政性對(duì)策，由此造成相關(guān)機(jī)制不能發(fā)揮激勵(lì)作用，進(jìn)而增加經(jīng)濟(jì)成本管控難度。

（四）相關(guān)制度落實(shí)成本太高

事業(yè)單位主要依據(jù)以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制制定相關(guān)管理制度，其特點(diǎn)在于由中央管控所有的人權(quán)、物權(quán)以及財(cái)權(quán)，并且肩負(fù)著對(duì)應(yīng)的責(zé)任，由此變成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中的主體。這類機(jī)制存在明顯的政治傾向性，卻沒(méi)有重視其經(jīng)濟(jì)效益，使得相關(guān)管理機(jī)制缺乏降低交易成本的功能，提高了實(shí)際管控的經(jīng)濟(jì)成本。

受老舊管理體制的影響，事業(yè)單位依靠政府部門進(jìn)行投資建設(shè)，需要借助財(cái)政撥款正常運(yùn)作，這增加了國(guó)家的開支。而政府部門和不同事業(yè)單位間的責(zé)任不夠清晰，對(duì)相關(guān)資源的利用率較低，產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。

筆者查閱大量相關(guān)文獻(xiàn)資料后獲悉，當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位的數(shù)量已經(jīng)高達(dá)百萬(wàn)，從業(yè)人員更是多達(dá)近3 000萬(wàn)人，在經(jīng)費(fèi)支出方面，大約占據(jù)了政府財(cái)政支出的31%。但事業(yè)單位所作出的社會(huì)貢獻(xiàn)和擁有的資源之間并不成比例。依據(jù)有關(guān)制度變遷原理，在機(jī)制運(yùn)行成本超過(guò)經(jīng)濟(jì)收益之后，會(huì)產(chǎn)生很大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)空間，所以，開展成本效益分析工作，能夠從中了解到當(dāng)預(yù)期的凈收益低于相應(yīng)的預(yù)期成本時(shí)，便需要?jiǎng)?chuàng)新與改革制度。

四、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下事業(yè)單位管理體制創(chuàng)新的有效途徑

（一）確保產(chǎn)權(quán)關(guān)系清楚，形成全新的法人治理結(jié)構(gòu)

結(jié)合政事分開、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的要求，需要加快改革事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)程，以便確定具體的產(chǎn)權(quán)歸屬。針對(duì)擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，同時(shí)市場(chǎng)化條件較優(yōu)越的營(yíng)利性組織，可以轉(zhuǎn)換為企業(yè)；針對(duì)當(dāng)前發(fā)揮政府職能尚未及時(shí)撤銷的，需要確定轉(zhuǎn)變成政府部門；針對(duì)肩負(fù)非溝通協(xié)調(diào)方面的職能，服務(wù)工作和相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)緊密關(guān)聯(lián)的中介組織，需要確定轉(zhuǎn)變成相應(yīng)的市場(chǎng)中介組織。

在實(shí)際落實(shí)的過(guò)程中，應(yīng)該參考事業(yè)單位的各種功能、特征以及需要狀況，借助公開出售、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、清算解體等不同的方式，逐步落實(shí)管理體制創(chuàng)新。并且，有關(guān)政府部門在事業(yè)單位方面的產(chǎn)權(quán)管理方式要逐漸向價(jià)值形態(tài)下的管理模式靠攏，讓事業(yè)單位擁有相應(yīng)的法人所有權(quán)，真正達(dá)到權(quán)、責(zé)之間的統(tǒng)一，能夠激發(fā)事業(yè)單位不斷發(fā)展的熱情。

除此之外，通常情況下，可以運(yùn)用制定相關(guān)注冊(cè)登記制度的方式，在法律方面明確事業(yè)單位具有的特殊性質(zhì)，凸顯其重要的地位和作用，進(jìn)而從中獲取相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)與權(quán)力。在此過(guò)程當(dāng)中，也可以獨(dú)立的形式承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，接受公眾的監(jiān)督，如此，能夠進(jìn)一步提升服務(wù)工作的質(zhì)量與成效。

（二）制定并完善相關(guān)配套政策，增強(qiáng)事業(yè)單位管理體制創(chuàng)新的成效

長(zhǎng)期以來(lái)，大部分改革工作均由于缺乏關(guān)鍵性的政策與規(guī)定，最終難以徹底落實(shí)，無(wú)法充分發(fā)揮功能和作用。在實(shí)際改革過(guò)程中，必然存在眾多的困難與問(wèn)題，降低最終的改革成效。通常情況下，事業(yè)單位的管理體制創(chuàng)新工作包括政治、經(jīng)濟(jì)、科技等不同方面的內(nèi)容，與事業(yè)單位廣大職工自身利益緊密關(guān)聯(lián)，所以，如何提供相關(guān)配套政策與機(jī)制成了一項(xiàng)挑戰(zhàn)，需要營(yíng)造出氛圍良好的實(shí)施環(huán)境。

其一，應(yīng)該構(gòu)建并健全相關(guān)法律法規(guī)制度，以便獲得有效參考和根據(jù)。例如，可以編制《事業(yè)單位登記管理法》和其他相關(guān)管理法律。其二，推動(dòng)公共財(cái)政制度建設(shè)的進(jìn)程，不斷改進(jìn)和優(yōu)化相關(guān)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，以便獲得來(lái)自政府部門財(cái)政的投資與扶持。通過(guò)有效調(diào)節(jié)相關(guān)財(cái)政收入和支出的分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)和財(cái)政責(zé)任的統(tǒng)一。其三，積極開展勞動(dòng)就業(yè)與相關(guān)社會(huì)保障制度建設(shè)工作，不同地區(qū)要緊密結(jié)合具體的情況，編制事業(yè)單位下崗職工再就業(yè)的實(shí)施策略。例如，可以開展下崗再就業(yè)專業(yè)技能培訓(xùn)工作，以減少社會(huì)中的流動(dòng)人員，有利于處理事業(yè)單位部分人員的就業(yè)難題，由此形成職工就業(yè)、醫(yī)療、退休養(yǎng)老等保障機(jī)制，有利于幫助職工解決相關(guān)問(wèn)題。

（三）健全委托和代理制度，發(fā)揮對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管作用

受行政事業(yè)單位一體化制度的影響，政府部門與事業(yè)單位間的關(guān)系表現(xiàn)為命令和服從，難以構(gòu)建對(duì)應(yīng)的委托和代理的契約關(guān)系。處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境當(dāng)中，政府部門在監(jiān)管事業(yè)單位的過(guò)程中，如果依然采用單一化的行政模式，必然無(wú)法達(dá)到良好的效果。因此，政府部門必須和事業(yè)單位構(gòu)建更加穩(wěn)固的合作關(guān)系，并且盡可能減少對(duì)事業(yè)單位工作的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放，以此讓事業(yè)單位充分行使權(quán)力，體現(xiàn)出一定的靈活性優(yōu)勢(shì)。

很多事業(yè)單位均采用了績(jī)效評(píng)估管理方式，并且落實(shí)了績(jī)效評(píng)估機(jī)制。在此過(guò)程中，政府部門與事業(yè)單位之間產(chǎn)生了一種受到法律約束的績(jī)效責(zé)任關(guān)聯(lián)，雙方能夠以平等的身份進(jìn)行談判。從任務(wù)績(jī)效、預(yù)算管理的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該簽署對(duì)應(yīng)的績(jī)效合同，使其發(fā)揮一定的法律效力，并且明確雙方各自的職能與責(zé)任。同時(shí)，還要制定合理的評(píng)估制度，并且落實(shí)針對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管工作。例如，從事業(yè)單位的角度而言，要構(gòu)建科學(xué)的財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)制。除此之外，要借助多樣化的途徑，由公眾監(jiān)督事業(yè)單位服務(wù)工作的質(zhì)量，充分發(fā)揮多元化主體監(jiān)管制度的作用。

（四）降低管理體制創(chuàng)新成本，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系

對(duì)于事業(yè)單位而言，在創(chuàng)新管理體制的過(guò)程中，應(yīng)該首先處理支付創(chuàng)新成本方面的難題。一方面，要減輕受歷史因素影響而產(chǎn)生的相應(yīng)債務(wù)、社會(huì)等負(fù)擔(dān)，從而降低轉(zhuǎn)換成本；另一方面，要不斷改進(jìn)和優(yōu)化事業(yè)單位的管理體制。如果不能有效降低創(chuàng)新成本，此項(xiàng)工作將因無(wú)法支付成本，從而無(wú)法達(dá)到既定的目標(biāo)。鑒于此，應(yīng)該將下述幾個(gè)不同的方面作為切入點(diǎn)。

第一，在成本改革過(guò)程中，不可由一方單獨(dú)承擔(dān)，須構(gòu)建聯(lián)合政府、事業(yè)單位、社會(huì)等各方的成本承擔(dān)制度。尤其對(duì)于政府部門而言，要運(yùn)用財(cái)政撥款與差額補(bǔ)貼等不同的方式，承擔(dān)改革成本工作的相應(yīng)責(zé)任。

第二，引導(dǎo)事業(yè)單位職工主動(dòng)參與到相關(guān)政策改革與創(chuàng)新方案的編制工作中。在具體改革過(guò)程中，應(yīng)該考慮到公眾的利益，使公眾加入利益再分配的決策工作中，有助于增強(qiáng)社會(huì)在相關(guān)改革政策方面的認(rèn)同感，減小改革工作的壓力。

第三，使地方由下至上的改革工作和中央相關(guān)規(guī)劃緊密融合到一起，以事業(yè)單位為主要對(duì)象，科學(xué)實(shí)施規(guī)劃管理，有助于進(jìn)一步降低創(chuàng)新成本。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度日益完善，事業(yè)單位所處的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境均產(chǎn)生了很大的改變。處于該環(huán)境當(dāng)中，為了謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存與發(fā)展，不斷獲得進(jìn)步，事業(yè)單位應(yīng)該將創(chuàng)新與改革管理體制作為切入點(diǎn)，一方面，設(shè)置合理的籌資與投資管理目標(biāo)，確定成本管控方式，另一方面，要結(jié)合具體情況，制訂科學(xué)的經(jīng)濟(jì)管理方案，進(jìn)一步降低成本，提升社會(huì)效益，加快事業(yè)單位發(fā)展速度。