新預(yù)算法背景下的事業(yè)單位預(yù)算管理策略研究

于潔

（天津市濱海新區(qū)交通運(yùn)輸服務(wù)中心，天津 300454）

一、前言

新預(yù)算法在2014年應(yīng)時(shí)而生，為事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)效益提升提供了新路徑、新動力，也讓事業(yè)單位內(nèi)的預(yù)算管理相關(guān)問題得到重視。文章主要在新預(yù)算法背景下，對事業(yè)單位的預(yù)算管理策略進(jìn)行研究，以期為事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

二、新預(yù)算法概述

（一）新預(yù)算法主要內(nèi)容

第一，財(cái)務(wù)信息的高透明化。實(shí)施新預(yù)算法對事業(yè)單位預(yù)算管理提出全面規(guī)范的要求。新預(yù)算法彌補(bǔ)了傳統(tǒng)預(yù)算法未能細(xì)致規(guī)定財(cái)務(wù)信息透明化方面的不足。它明確地指出了要讓事業(yè)單位主動高透明地公開其財(cái)務(wù)信息，還要保證所公開的信息內(nèi)容真實(shí)，全面反映單位的各項(xiàng)資金來源，能有效追溯責(zé)任，避免出現(xiàn)不合法規(guī)的渠道資金。而且它對事業(yè)單位預(yù)算管理涉及的信息作出了具體而嚴(yán)格的要求，要求監(jiān)管工作落實(shí)于預(yù)算管理各個階段，以及時(shí)規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，零基預(yù)算法的廣泛推行。這里的零基預(yù)算法，即以事業(yè)單位為主體的年度預(yù)算都以零基礎(chǔ)開端，不納入過往年度的財(cái)務(wù)收支信息。新預(yù)算法要求下，各事業(yè)單位推進(jìn)一個新年度的預(yù)算管理工作時(shí)，其具體的規(guī)劃會結(jié)合單位現(xiàn)實(shí)資源、資金情況展開，就實(shí)際需求來合理配置。零基預(yù)算法于事業(yè)單位而言，可執(zhí)行性強(qiáng)，亦符合科學(xué)編制預(yù)算的預(yù)期和要求，可為事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作提供助力。另外，預(yù)算績效管理被新預(yù)算法列為非常重要的環(huán)節(jié)。績效考核能夠讓事業(yè)單位掌握更細(xì)致、真實(shí)的單位運(yùn)營和財(cái)務(wù)管理成效，從而及時(shí)擊中要害并改善相關(guān)流程問題、環(huán)節(jié)問題，讓資金分配更高效，讓財(cái)務(wù)管理效果得到提升。

（二）新預(yù)算法特點(diǎn)

第一，突出預(yù)算約束力。新預(yù)算法依托法律的權(quán)威作用，突出預(yù)算管理對事業(yè)單位的約束力。

第二，加大收支考核力度。這一特點(diǎn)主要是在于讓事業(yè)單位受到的收支審查更加嚴(yán)格，其相關(guān)預(yù)算安排不可隨心所欲，必須和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有機(jī)協(xié)調(diào)，且須合理安排重要性投資及支出。

第三，轉(zhuǎn)移支付更規(guī)范。新預(yù)算法有針對性地規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付操作，要求各單位形成科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)制（定期評估與合理退出），以有序調(diào)控市場競爭環(huán)境。

三、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）缺乏良好預(yù)算監(jiān)督體系

預(yù)算管理若能夠以良好的監(jiān)督體系作為保障，則能夠更高效地發(fā)揮效用。然而，一些事業(yè)單位沒有對內(nèi)部各部門進(jìn)行預(yù)算管理執(zhí)行上的合理調(diào)配，其部門與部門間也未能進(jìn)行有機(jī)牽制，約束效果欠佳，最終的監(jiān)督成效也難以達(dá)到預(yù)期，監(jiān)督機(jī)制亟待改進(jìn)。同時(shí)，一些事業(yè)單位對預(yù)算管理缺乏與新預(yù)算法相適應(yīng)的追責(zé)、評價(jià)、獎勵規(guī)定，使得大多預(yù)算管理工作人員都存在安于現(xiàn)狀的心態(tài)，對工作業(yè)績的追求欲望較低，導(dǎo)致事業(yè)單位的預(yù)算管理水平難以提升。

（二）預(yù)算管理力度相對較弱

目前，一些事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算管理力度不大，執(zhí)行不嚴(yán)格且績效相關(guān)的機(jī)制邏輯不嚴(yán)密。部分事業(yè)單位未能對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行詳細(xì)的制度規(guī)定，簡化執(zhí)行流程，看似減少了工作量，實(shí)際上卻使預(yù)算執(zhí)行找不到足夠的制度依據(jù)，其管理就不夠嚴(yán)格，工作落實(shí)效果欠佳。例如，在不嚴(yán)格的執(zhí)行條件下，某事業(yè)單位要對實(shí)際執(zhí)行預(yù)算時(shí)的預(yù)算差異進(jìn)行上調(diào)或下調(diào)時(shí)，就會出現(xiàn)預(yù)算編制因調(diào)增、調(diào)減而不穩(wěn)定的現(xiàn)象，其對相關(guān)環(huán)節(jié)的把控效果也是不穩(wěn)定的。

（三）預(yù)算編制科學(xué)性不強(qiáng)

一方面，一些事業(yè)單位的預(yù)算編制分工不細(xì)、不明，責(zé)任未能厘清，往往只是按照慣例由財(cái)務(wù)部門自行落實(shí)、安排編制工作，和其他部門溝通不緊密，配合程度不高。而新預(yù)算法要廣泛、高效推行，自然不可單獨(dú)依靠財(cái)務(wù)部門。在這樣的情況下，預(yù)算編制的科學(xué)性被削弱。另一方面，部分預(yù)算管理人員還沒能熟練掌握新預(yù)算法，其預(yù)算編制方法也沒有創(chuàng)新，所以預(yù)算編制的效率不高。例如，有的預(yù)算管理人員僅僅依托本單位以往的預(yù)算管理資料文件來組織編制工作，沒有對當(dāng)下最新資金運(yùn)用狀況進(jìn)行細(xì)致調(diào)研，預(yù)算編制的依據(jù)不可靠、不科學(xué)，因此編制的最終結(jié)果就和實(shí)際存在差距，難以做到切實(shí)指導(dǎo)預(yù)算管理的執(zhí)行。

（四）預(yù)算人員考評不受重視

一方面，在預(yù)算相關(guān)考核機(jī)制有待優(yōu)化的背景下，部分事業(yè)單位的人員由于沒有被有效激勵，抑或受到過懲罰，所以對預(yù)算相關(guān)考評不夠重視，也沒有積極落實(shí)或思考改革。另一方面，很多事業(yè)單位目前執(zhí)行的預(yù)算編制考評指標(biāo)、要求以及方法都比較傳統(tǒng)和簡單。例如，有些單位臨到年度考核，都是通過財(cái)務(wù)部門人員比較預(yù)算相關(guān)的定額數(shù)和執(zhí)行數(shù)，判斷是否在預(yù)算范圍內(nèi)，但是很少進(jìn)一步剖析數(shù)據(jù)，也很少進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)反饋。

四、增強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理策略

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度，完善監(jiān)督體系

事業(yè)單位應(yīng)該讓新預(yù)算法在本單位職工的工作中得到更多滲透，讓內(nèi)部職工都了解、重視預(yù)算管理，從而從思想上形成轉(zhuǎn)變，以新預(yù)算法關(guān)于預(yù)算管理的理念為創(chuàng)新依據(jù)，有意識地改變以往的預(yù)算管理方法。具體在新預(yù)算法內(nèi)容滲透的過程中，事業(yè)單位可采取定期組織以預(yù)算管理為主題的培訓(xùn)會議，或者邀請財(cái)務(wù)人才舉辦講座等方式，將預(yù)算管理內(nèi)容進(jìn)行透徹、深入淺出的宣講、闡述，向全體職工普及。期間，事業(yè)單位還應(yīng)注意培訓(xùn)學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)交流，讓職工代表發(fā)表培訓(xùn)感想，以深化大家的認(rèn)識。

另外，事業(yè)單位應(yīng)該在新預(yù)算法下，推進(jìn)建設(shè)新型預(yù)算管理監(jiān)督體系，以此為管理框架基礎(chǔ)，指導(dǎo)、約束預(yù)算管理的落實(shí)。事業(yè)單位可構(gòu)建內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。其內(nèi)部監(jiān)督上，事業(yè)單位要根據(jù)自身特點(diǎn)、需求來完善內(nèi)部審計(jì)部門，使其發(fā)揮評估、監(jiān)督作用，起到對預(yù)算管理人員全面的、過程性的內(nèi)部監(jiān)督作用，以減少其工作漏洞，規(guī)避相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。外部監(jiān)督上，事業(yè)單位要虛心配合審計(jì)機(jī)關(guān)工作，體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性。此外，事業(yè)單位要在預(yù)算管理中滲透內(nèi)部牽制原則，在內(nèi)部形成細(xì)化分工，而且每個崗位要和其他崗位有機(jī)銜接，由多人員、多部門共同參與預(yù)算管理，從而形成互相牽制、互為監(jiān)督的工作機(jī)制。

（二）增強(qiáng)制度落實(shí)，加大執(zhí)行力度

事業(yè)單位要科學(xué)制定預(yù)算執(zhí)行的制度，強(qiáng)調(diào)制定各項(xiàng)制度內(nèi)容的過程性。保證相關(guān)制度落實(shí)，即讓預(yù)算執(zhí)行涉及的各項(xiàng)制度能夠全面、細(xì)致地規(guī)范不同崗位人員的行為，并且要界定好相應(yīng)的管理權(quán)限、監(jiān)督方式、審批流程，讓預(yù)算方案中每個預(yù)算經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的執(zhí)行都有據(jù)可依。例如，事業(yè)單位可對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分類，然后按照類別把指標(biāo)對應(yīng)下放到各執(zhí)行部門，然后將權(quán)、責(zé)、利也一并劃分、界定清楚，使各部門的預(yù)算執(zhí)行有依據(jù)、有動力、有約束。其中，審批流程必須具備較強(qiáng)的約束力，相關(guān)審批規(guī)定也必須嚴(yán)格。為此，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該樹立榜樣意識，發(fā)揮好帶頭作用，自覺嚴(yán)格對待審批，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威效果。新預(yù)算法對厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算作出嚴(yán)格規(guī)定，體現(xiàn)了黨中央對厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)的要求。領(lǐng)導(dǎo)必須帶頭杜絕超預(yù)算支出現(xiàn)象，不可任意更改支出規(guī)?；蚴琴Y金性質(zhì)等。即便在特殊需要面前，領(lǐng)導(dǎo)也必須嚴(yán)格遵守制度要求，合理審批、調(diào)整預(yù)算，并督促落實(shí)。

（三）提高編制質(zhì)量，遵循科學(xué)原則

一方面，事業(yè)單位可應(yīng)新預(yù)算法的財(cái)務(wù)信息透明化要求，在領(lǐng)導(dǎo)參與、負(fù)責(zé)的前提下組建編制小組，在小組中細(xì)致分工，綜合考量各項(xiàng)預(yù)算影響因素，科學(xué)地開展預(yù)算編制。編制小組需要全面登記，清查單位物資、賬簿，并厘清以往的財(cái)務(wù)收支結(jié)構(gòu)，盡可能縮小編制和實(shí)際的落差，提高編制質(zhì)量。另一方面，事業(yè)單位預(yù)算編制人員須進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，收入預(yù)算、支出預(yù)算的編制要保證科學(xué)，立足對各部門或各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的調(diào)研結(jié)果，合理進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配。而且事業(yè)單位要注意應(yīng)新預(yù)算法要求，在單位推行零基預(yù)算法。當(dāng)預(yù)算編制完成，事業(yè)單位還應(yīng)要求編制人員提交一份編制說明，意在讓相關(guān)人員對預(yù)算編制過程附加解釋，并包含適度分析，以督促他們遵循科學(xué)原則進(jìn)行編制。

（四）優(yōu)化考評制度，發(fā)揮人員作用

預(yù)算績效評價(jià)是我國行政事業(yè)單位中的一項(xiàng)重要工作，能夠有效增強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理過程中的合理性。事業(yè)單位的預(yù)算考評活動須包含過程性內(nèi)容：考評內(nèi)容、考評方式、考評目標(biāo)、考評結(jié)果、活動總結(jié)、活動獎懲等。事業(yè)單位可優(yōu)化對應(yīng)活動的考評制度，讓考評結(jié)果、獎懲方式以人員的績效方式體現(xiàn)出來，以驅(qū)動相關(guān)人員積極、自覺執(zhí)行預(yù)算方案。同時(shí)，事業(yè)單位也要關(guān)注人才引進(jìn)問題，結(jié)合新預(yù)算法要點(diǎn)對預(yù)算管理相關(guān)崗位的工作要求進(jìn)行重新分析、設(shè)定，然后有意識地把控好人才引進(jìn)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)整體預(yù)算管理崗位人員的創(chuàng)新意識、工作能力。而單位內(nèi)部原有相關(guān)人員中，已在各項(xiàng)考評中嶄露頭角、展示了預(yù)算管理工作能力的，事業(yè)單位也要適時(shí)對其進(jìn)行崗位調(diào)整。

（五）增強(qiáng)法規(guī)落實(shí)，提高管理水平

目前，許多事業(yè)單位已在明確目標(biāo)的指引下踐行了對預(yù)算管理體系的建設(shè)與完善。具體而言，其不僅要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匕芽仡A(yù)算支出，還要對新預(yù)算法進(jìn)行深入的學(xué)習(xí)，以法律法規(guī)為收支調(diào)控的依據(jù)。新預(yù)算法成為規(guī)定全面且其要求符合工作實(shí)際的靶向式法規(guī)，能夠助力事業(yè)單位全方位革新其預(yù)算管理。為此，事業(yè)單位在持續(xù)有針對性地化解其預(yù)算管理問題的同時(shí)，也要充分強(qiáng)化對新預(yù)算法的落實(shí)，以提高內(nèi)部預(yù)算管理水平。具體而言，可從以下四方面入手。

第一，審慎落實(shí)預(yù)算法規(guī)定，規(guī)范對預(yù)算的相關(guān)調(diào)整舉措。新舊預(yù)算法都要求事業(yè)單位在實(shí)際預(yù)算工作中做到收支平衡，但是舊法規(guī)并不要求其嚴(yán)格地列出預(yù)算決算的赤字情況。相比之下，新預(yù)算法則要求各事業(yè)單位明晰自身的債務(wù)詳細(xì)情況，如要求其嚴(yán)格控制支出規(guī)模、用途，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行主體和其面臨的風(fēng)險(xiǎn)等。因此，各單位應(yīng)當(dāng)做好對自身預(yù)算管理情況的審視，繼而在實(shí)際的舉債中明確落實(shí)追責(zé)制，嚴(yán)格限制舉債形式（僅采取債券形式）。同時(shí)，新預(yù)算法對事業(yè)單位主體的預(yù)算調(diào)整操作也有比較清晰的要求，包括提高舉債數(shù)額、合理調(diào)整一般性預(yù)算支出、重點(diǎn)調(diào)整單位的重點(diǎn)預(yù)算支出、及時(shí)調(diào)入相應(yīng)的穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。因此，各單位應(yīng)當(dāng)在開展相應(yīng)預(yù)算調(diào)整工作時(shí)，以上述要求為標(biāo)準(zhǔn)，做好對具體預(yù)算項(xiàng)目的支出數(shù)額、側(cè)重點(diǎn)等的調(diào)整說明。

第二，以新預(yù)算法為準(zhǔn)繩，保持預(yù)算決算的一致性。一方面，結(jié)合新預(yù)算法的相關(guān)要求，各事業(yè)單位應(yīng)具備保持預(yù)算決算充分一致的自覺性，能夠合理且清晰地列出預(yù)算數(shù)據(jù)、決算數(shù)據(jù)和最終調(diào)整后的預(yù)算數(shù)據(jù)；日常的公共預(yù)算可結(jié)合其對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、功能來有序編制；將新預(yù)算法中有關(guān)全預(yù)算口徑細(xì)化的規(guī)定作為參照，并落實(shí)到行動中，從而保證預(yù)算決算的高度一致，還應(yīng)注意使全部收支被囊括到預(yù)算管理范疇中，以提高預(yù)算的規(guī)范程度。另一方面，事業(yè)單位要充分依據(jù)新預(yù)算法進(jìn)行內(nèi)部預(yù)算相關(guān)責(zé)任的分配、落實(shí)。新預(yù)算法與舊預(yù)算法中僅有一條相關(guān)責(zé)任規(guī)定形成了鮮明的對比，其預(yù)算責(zé)任規(guī)定擴(kuò)充為五條。這五條內(nèi)容使相關(guān)預(yù)算管理責(zé)任得以具體化，便于追責(zé)，也強(qiáng)調(diào)了相關(guān)管理者的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，這能夠切實(shí)指導(dǎo)事業(yè)單位落實(shí)預(yù)算決算工作。

第三，進(jìn)一步完善本單位轉(zhuǎn)移支付體系。立足新預(yù)算法的落實(shí)要求，各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)逐步建立起適合自身的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，形成相應(yīng)成熟的體系。例如，相關(guān)法規(guī)規(guī)定了事業(yè)單位主體進(jìn)行市場評估、退出等活動的制度，一旦其在實(shí)際的轉(zhuǎn)移支付工作中遭遇了疑難問題，即能夠以相關(guān)制度規(guī)定為依據(jù)，采取符合法律標(biāo)準(zhǔn)的解決問題的舉措。其間，事業(yè)單位的上級單位是帶頭單位，下級單位要充分以其下發(fā)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額為參照來落實(shí)預(yù)算工作。而轉(zhuǎn)移支付過程中，日常性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付可被作為一個主體，供專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付參照，從而對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形成一定的限制。

第四，進(jìn)一步明晰、細(xì)化預(yù)算中的收支范圍。一方面，立足新預(yù)算法關(guān)于預(yù)算收支范圍的最新規(guī)定，各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明晰和細(xì)化預(yù)算收入內(nèi)容，使收入被明確為有償使用國有資源的收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、轉(zhuǎn)移收入、稅收收入等；應(yīng)當(dāng)明晰和細(xì)化預(yù)算支出內(nèi)容，使支出被明確為一般公共性支出、公共性服務(wù)支出。前一種預(yù)算支出還應(yīng)細(xì)分為衛(wèi)生、社保、科教、文體、外交等類型的支出，后一種預(yù)算支出可細(xì)分為商品服務(wù)、資本、工資福利等類型的支出。另一方面，基于新預(yù)算法，各事業(yè)單位需要嚴(yán)控預(yù)算資金的利用效率，嚴(yán)禁資金浪費(fèi)，倡導(dǎo)準(zhǔn)額落實(shí)各項(xiàng)預(yù)算。事業(yè)單位要積極推進(jìn)各項(xiàng)預(yù)算資金的應(yīng)用，使其側(cè)重于流向民生項(xiàng)目，在減少支出浪費(fèi)的同時(shí)，發(fā)揮自身服務(wù)于民的職能。另外，對于存在職責(zé)疏忽，不能明晰預(yù)算收支范圍和落實(shí)相關(guān)要求的人員，各事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以新預(yù)算法為參照，以本單位管理規(guī)定為指導(dǎo)，進(jìn)行追責(zé)。

五、結(jié)語

事業(yè)單位在面對和處理其存在的問題時(shí)，需要逐漸深化對新預(yù)算法的理解，并立足自身發(fā)展目標(biāo)、工作特性來探索預(yù)算管理策略。文章提出的策略還有粗淺之處，但是希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)研究帶來些許啟示。