新形勢(shì)下教育事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)新研究

張新穎

（北京市第十中學(xué)，北京 100071）

一、引言

預(yù)算管理對(duì)我國(guó)教育事業(yè)單位強(qiáng)化資金管理具有重要作用，并且黨的十九大明確提出了有關(guān)全面開展預(yù)算績(jī)效管理工作的相關(guān)政策，對(duì)財(cái)政體系管理提出了全新要求，具體從績(jī)效目標(biāo)管理、落實(shí)監(jiān)管、績(jī)效考核與實(shí)際應(yīng)用等方面提供參考性意見。

當(dāng)前社會(huì)不斷發(fā)展，教育事業(yè)投入力度加大，只有不斷強(qiáng)化教育事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理，才能促進(jìn)教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)合法運(yùn)行，同時(shí)確保教育資源的安全性，提高資源使用效率，推動(dòng)教育事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、健康發(fā)展。

二、預(yù)算績(jī)效管理概述

（一）績(jī)效管理

所謂績(jī)效管理，也就是“目標(biāo)—效果導(dǎo)向”管理模式，即由目標(biāo)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、反饋基礎(chǔ)環(huán)節(jié)構(gòu)成的管理機(jī)制。按照財(cái)政部門出臺(tái)的相關(guān)文件，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是單位依據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自身特征，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方式，便于客觀公正地判定預(yù)算完成情況。

（二）預(yù)算評(píng)價(jià)流程

預(yù)算評(píng)價(jià)執(zhí)行流程主要分為制度建立、業(yè)務(wù)部門評(píng)價(jià)、報(bào)告編制三個(gè)環(huán)節(jié)。就業(yè)務(wù)部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)，確定評(píng)價(jià)對(duì)象為首要步驟，應(yīng)選擇專業(yè)的評(píng)價(jià)人員；之后根據(jù)所選對(duì)象制訂評(píng)價(jià)計(jì)劃，嚴(yán)格審核業(yè)務(wù)部門收集的預(yù)算執(zhí)行資料；最后全面分析預(yù)算評(píng)價(jià)工作，獲得評(píng)價(jià)結(jié)論。

（三）預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作為預(yù)算績(jī)效管理開展的主要工具，分為共性與個(gè)性兩項(xiàng)。

而績(jī)效評(píng)價(jià)方法，具體有以下五種。一是比較法，該方法是一種綜合分析法，主要是進(jìn)行預(yù)算目標(biāo)和結(jié)果、歷史數(shù)據(jù)與當(dāng)期執(zhí)行結(jié)果的對(duì)比分析。二是成本效益法，該方法是教育事業(yè)單位對(duì)某一階段下的預(yù)算支出數(shù)值和實(shí)際效益指標(biāo)數(shù)據(jù)展開對(duì)比，以判斷預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度。三是最低成本法，該方法用于計(jì)量難度大且可對(duì)比的同類別對(duì)象，比較實(shí)行成本。四是因素分析法，該方法重點(diǎn)分析影響預(yù)算目標(biāo)實(shí)施成效的各項(xiàng)因素。五是公眾評(píng)判法，該方法是采取專家評(píng)估、問卷調(diào)查、抽樣等方式來(lái)進(jìn)行分析，評(píng)估預(yù)算目標(biāo)落實(shí)情況。

（四）預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果反饋至被評(píng)價(jià)單位，被該單位用于改善優(yōu)化管理。同時(shí)，預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果還被教育事業(yè)單位視為下年度相關(guān)部門預(yù)算支出和評(píng)價(jià)該部門工作的參考依據(jù)。若上年度預(yù)算執(zhí)行績(jī)效較差，除了需要減少預(yù)算投入外，還會(huì)對(duì)該部門整體工作評(píng)價(jià)扣分。唯有如此，才能充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)價(jià)作用，履行績(jī)效管理職能。

三、教育事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題

（一）預(yù)算績(jī)效管理環(huán)境不理想，重視程度不高

經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，我國(guó)教育事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行的管理模式相對(duì)成熟。同時(shí)隨著事業(yè)單位改革速度的加快，單位內(nèi)部已經(jīng)構(gòu)建了全面預(yù)算績(jī)效控制體系，但兼容性較差的問題依舊存在，如部分預(yù)算管理流程在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)尚未實(shí)現(xiàn)上級(jí)機(jī)構(gòu)與相關(guān)政策的統(tǒng)一。雖然部分單位內(nèi)部現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制相對(duì)完善，但是在執(zhí)行環(huán)節(jié)中，評(píng)價(jià)工作執(zhí)行力不足。同時(shí)，部分教育事業(yè)單位受政府管控，績(jī)效考核無(wú)法與固定化的管理環(huán)境完全脫離。方案受到各項(xiàng)因素的影響，精細(xì)度不高，而且在方案執(zhí)行環(huán)節(jié)與既定流程脫節(jié)的現(xiàn)象依舊存在，對(duì)績(jī)效考評(píng)工作開展造成了不良影響，這是我國(guó)財(cái)政相關(guān)因素與單位內(nèi)部相關(guān)因素共同作用的結(jié)果。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，側(cè)重于事后考評(píng)

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)某一時(shí)期內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況與成果進(jìn)行考核的手段。加強(qiáng)各部門績(jī)效考評(píng)，有助于教育事業(yè)單位管理層把握各部門預(yù)算績(jī)效實(shí)施進(jìn)度，科學(xué)評(píng)估單位項(xiàng)目建設(shè)情況。

教育事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理推行受時(shí)間、經(jīng)驗(yàn)等因素的限制，還處于不斷探索階段。當(dāng)下主要是按照國(guó)家、教育部與上級(jí)部門的要求，結(jié)合實(shí)際情況開展預(yù)算績(jī)效管理工作，未充分考慮到與單位情況的匹配度，降低了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的適用性。

將績(jī)效評(píng)價(jià)作為判斷單位預(yù)算管理水平的關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)增強(qiáng)治理能力、掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理、分配現(xiàn)有資源、提升實(shí)力等均有重要作用。評(píng)價(jià)指標(biāo)機(jī)制不完善會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，致使績(jī)效考核實(shí)施缺乏有效依據(jù)，不利于預(yù)算評(píng)價(jià)工作的正常開展。而預(yù)算評(píng)價(jià)體系不完善，也無(wú)法體現(xiàn)出預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容，績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法深入落實(shí)到預(yù)算項(xiàng)目全過(guò)程，最終阻礙預(yù)算績(jī)效管理的完善與優(yōu)化。

另外，從預(yù)算績(jī)效管理職能層面而言，須與單位財(cái)政預(yù)算工作保持統(tǒng)一步調(diào)，實(shí)行全面資金管理，進(jìn)而提升管理效率。但就實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理工作一般位于預(yù)算執(zhí)行最后階段，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)，財(cái)政預(yù)算事前、事中監(jiān)管力度不足，降低了預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)效性。同時(shí)，單位財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理偏向于資金使用監(jiān)管，沒有考慮到績(jī)效目標(biāo)，不利于預(yù)算績(jī)效管理水平與質(zhì)量的提升。

（三）預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)單一，科學(xué)性和可操作性不強(qiáng)

目前，我國(guó)教育事業(yè)單位上級(jí)部門的關(guān)注重點(diǎn)在于預(yù)算執(zhí)行情況。雖建立了績(jī)效考評(píng)機(jī)制，但在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)忽略了指標(biāo)涵蓋范圍，導(dǎo)致考核指標(biāo)單一化，定性指標(biāo)超出量化指標(biāo)。部分單位傾向于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與既定目標(biāo)的一致性，忽視了預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程，進(jìn)而影響了全面預(yù)算管理的貫徹落實(shí)，降低了評(píng)價(jià)工作的精準(zhǔn)性與科學(xué)性。同時(shí)，還有部分單位經(jīng)營(yíng)成果不能進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，致使考核環(huán)節(jié)缺失客觀性、公平性。除此之外，教育事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)維度單一化，在實(shí)際考評(píng)環(huán)節(jié)，更關(guān)注單位實(shí)際收入與支出情況，考核指標(biāo)設(shè)置多集中在單位財(cái)務(wù)內(nèi)容上。

（四）考評(píng)制度不合理，考核結(jié)果應(yīng)用不足

我國(guó)公共投資部門雖然針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目提出項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、竣工、檢驗(yàn)等整套追蹤管理模式，但尚未提出具體的支出績(jī)效評(píng)價(jià)手段。加之受到相應(yīng)制度、法律法規(guī)的制約，基本都在事后利用績(jī)效評(píng)價(jià)識(shí)別問題，進(jìn)而出現(xiàn)了不同程度的資金浪費(fèi)現(xiàn)象，影響了考核結(jié)果實(shí)際效用的發(fā)揮。

目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)資料采集機(jī)制還處于初始階段，未制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也未搭建數(shù)據(jù)庫(kù)，即位于初步靜態(tài)化考評(píng)管理模式下。考評(píng)主要內(nèi)容是支出結(jié)果，判斷支出與預(yù)期目標(biāo)的符合程度，可見該考核方式缺少動(dòng)態(tài)意識(shí)，從而影響了最終效果。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，單位以預(yù)算最大化為追求目標(biāo)，采取爭(zhēng)立項(xiàng)、多安排預(yù)算的方式，找到不同理由、編制項(xiàng)目來(lái)獲取資金，便于最大限度獲得資金分配額。這造成的最終結(jié)果是項(xiàng)目虛擬化，僅存在于預(yù)算表中，目的是利用該筆資金彌補(bǔ)超支經(jīng)費(fèi)。在實(shí)際執(zhí)行中，存在支出與預(yù)算不一致、隨意支出等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目資金被占用、預(yù)算落空。

四、教育事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)新策略

（一）提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視度，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理工作

教育事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)不斷夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，要促進(jìn)實(shí)踐與教學(xué)深度融合，為預(yù)算工作提供指導(dǎo)。從前期預(yù)算計(jì)劃制訂、中期預(yù)算執(zhí)行到后期預(yù)算考核，都需要實(shí)現(xiàn)單位各部門之間的協(xié)作交流。與此同時(shí)，還要提升教育事業(yè)單位管理人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度，明確實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義和必要性，統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)算人員和資源，加強(qiáng)各部門間的溝通交流，保證各部門高效協(xié)作。

（二）前移管理重心，全方位開展預(yù)算績(jī)效管理工作

教育事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理模式要轉(zhuǎn)變創(chuàng)新，即從事后轉(zhuǎn)移至事前和事中階段，將預(yù)算績(jī)效管理貫徹至單位預(yù)算編制、執(zhí)行與考核的全過(guò)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的實(shí)時(shí)監(jiān)督，深入分析實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，便于充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理對(duì)資金使用的積極作用。

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，即財(cái)政資金預(yù)算編制環(huán)節(jié)，教育事業(yè)單位須充分考慮上級(jí)單位戰(zhàn)略目標(biāo)、自身年度方案兩項(xiàng)因素，開展資金使用計(jì)劃執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置工作，經(jīng)管理部門審批后，將其視為當(dāng)前階段財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)。

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，教育事業(yè)單位必須構(gòu)建財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系，以內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向，利用信息化系統(tǒng)，采集整合績(jī)效相關(guān)數(shù)據(jù)信息，全方位管理預(yù)算財(cái)政資金使用情況，實(shí)時(shí)追蹤資金流動(dòng)，識(shí)別其中存在的問題并提出解決措施。

關(guān)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。一方面，教育事業(yè)單位要根據(jù)設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效自主評(píng)價(jià)；另一方面，教育事業(yè)單位可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金績(jī)效展開外部評(píng)價(jià)。另外，在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)完成后，采取獎(jiǎng)懲措施推動(dòng)后續(xù)改善工作，進(jìn)一步提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

（三）建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性

首先，教育事業(yè)單位要安排經(jīng)驗(yàn)豐富的財(cái)務(wù)工作人員組建預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)，專項(xiàng)負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效相關(guān)信息的收集和匯總工作，深入研究分析預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的重要意義，進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效考核體系。

其次，強(qiáng)調(diào)單位預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的實(shí)際調(diào)研工作，由相關(guān)人員正確劃分預(yù)算執(zhí)行績(jī)效產(chǎn)生的數(shù)據(jù)種類，修訂優(yōu)化考核指標(biāo)，完善預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系。

最后，預(yù)算績(jī)效管理起步較晚，后續(xù)需要不斷完善與優(yōu)化。教育事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提升對(duì)績(jī)效考核的重視程度，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，嵌入創(chuàng)新意識(shí)，提升預(yù)算績(jī)效管理有效性，為教育事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算管理工作夯實(shí)基礎(chǔ)，提供參考依據(jù)。

（四）健全預(yù)算績(jī)效管理制度，增強(qiáng)績(jī)效考核約束力

首先，在預(yù)算績(jī)效考核管理工作實(shí)際開展過(guò)程中，統(tǒng)籌績(jī)效評(píng)價(jià)與實(shí)際應(yīng)用，制定相配套的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)單位相關(guān)部門及職工予以相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲處。要充分結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與單位財(cái)政預(yù)算，實(shí)時(shí)追蹤績(jī)效考核結(jié)果，并將結(jié)果反饋至上級(jí)部門，從而確保各部門預(yù)算落實(shí)到位。

其次，構(gòu)建結(jié)果問責(zé)機(jī)制。開展財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核工作，要將各環(huán)節(jié)工作貫徹落實(shí)到個(gè)人，充分明確相應(yīng)職位職責(zé)，一旦出現(xiàn)問題，應(yīng)第一時(shí)間追究責(zé)任。

最后，教育事業(yè)單位應(yīng)采取透明化管理模式，對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果進(jìn)行公示，構(gòu)建監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績(jī)效，創(chuàng)建單位各部門相互監(jiān)督、相互激勵(lì)的預(yù)算績(jī)效考核環(huán)境，以約束職工行為，提升其工作積極性。

五、教育事業(yè)單位落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的保障措施

（一）深化預(yù)算編制和執(zhí)行管理

第一，細(xì)化預(yù)算編制。以教育事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理為切入點(diǎn)，不斷完善預(yù)算編制方法。其中，細(xì)化編制績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向的項(xiàng)目預(yù)算、確定各項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效指標(biāo)是教育事業(yè)單位重點(diǎn)落實(shí)內(nèi)容，一方面能夠加大預(yù)算執(zhí)行力度，另一方面能為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供依據(jù)。

第二，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行提醒機(jī)制、反饋機(jī)制，及時(shí)識(shí)別預(yù)算執(zhí)行與目標(biāo)背離現(xiàn)象，并進(jìn)行合理修訂與調(diào)整。一旦預(yù)算執(zhí)行與預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生偏差，就會(huì)降低圍繞預(yù)算目標(biāo)設(shè)計(jì)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性與合理性。

（二）健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督控制機(jī)制

建立完善的預(yù)算監(jiān)控機(jī)制，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管模式。一旦實(shí)際預(yù)算與預(yù)算方案出現(xiàn)偏差，須及時(shí)深入分析問題，提出解決措施，提升財(cái)政資金使用安全性。同時(shí)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，利用信息技術(shù)的模擬分析手段，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，規(guī)范細(xì)化預(yù)算執(zhí)行。在指標(biāo)選擇環(huán)節(jié)，結(jié)合教育事業(yè)單位運(yùn)行特征，將社會(huì)效益置于首要地位，同時(shí)重視經(jīng)濟(jì)效益。例如，教育事業(yè)單位中的教研與科研成果可進(jìn)行效益轉(zhuǎn)換，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、項(xiàng)目成果都可列入單位考核指標(biāo)體系。

（三）加大全口徑預(yù)算監(jiān)督力度，提高預(yù)算透明度

持續(xù)加大教育事業(yè)單位全口徑預(yù)算審核監(jiān)管力度。一是重點(diǎn)推進(jìn)教育事業(yè)單位預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等相關(guān)信息的公開工作，不斷規(guī)范公開流程。通過(guò)提高預(yù)算透明度，促進(jìn)單位經(jīng)營(yíng)管理行為規(guī)范化，遵循“成本節(jié)約”理念，從根本上防范舞弊、腐敗行為的發(fā)生。二是強(qiáng)調(diào)單位重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)決算公開，全面接受社會(huì)監(jiān)管。三是加大全口徑預(yù)算的監(jiān)督力度，擴(kuò)大覆蓋范疇，確保現(xiàn)有資金都納入監(jiān)管范圍。四是教育事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算審計(jì)結(jié)果的全方位公開，具體可借鑒上市公司相對(duì)成熟的方式，于社會(huì)全面公開審計(jì)結(jié)果，并接受監(jiān)督。

六、結(jié)語(yǔ)

在教育事業(yè)單位中應(yīng)用預(yù)算績(jī)效考核管理，可檢查預(yù)算執(zhí)行成效，由負(fù)責(zé)人了解情況，并且根據(jù)考核結(jié)果分析問題，完善相關(guān)制度，從而推動(dòng)預(yù)算管理全面落實(shí)。通過(guò)完善單位教學(xué)資源，確定各部門預(yù)算目標(biāo)，采取考核手段檢查預(yù)算執(zhí)行情況，為單位預(yù)算管理水平提升提供保障。