新預(yù)算法背景下農(nóng)村基層財(cái)政部門預(yù)算管理研究

李瑩

（濰坊市濰城區(qū)北關(guān)街道辦事處，山東 濰坊 261021）

一、引言

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要支柱，因此全面振興鄉(xiāng)村、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為重要。農(nóng)村基層財(cái)政部門在農(nóng)村發(fā)展建設(shè)中能夠起到提高農(nóng)村生產(chǎn)效率、解放農(nóng)村生產(chǎn)力以及擴(kuò)大產(chǎn)量等重要作用，因此在新預(yù)算法的要求下，農(nóng)村基層財(cái)政部門應(yīng)該從體制建設(shè)、預(yù)算編制、預(yù)算管理執(zhí)行和管控方面入手。目前，我國基層農(nóng)村財(cái)政部門工作中還存在一些問題阻礙著新預(yù)算法的落實(shí)，提升新預(yù)算法的落實(shí)質(zhì)量和效果能夠提升農(nóng)村基層財(cái)政部門的預(yù)算管理質(zhì)量。

二、新預(yù)算法的變化及對基層財(cái)政部門預(yù)算管理的影響

（一）預(yù)算統(tǒng)計(jì)口徑變化改變了預(yù)算的管理幅度

新預(yù)算法規(guī)定，要將預(yù)算單位所有的收入支出都納入預(yù)算編制中管理，較之前的預(yù)算法收入統(tǒng)計(jì)口徑變大。在這種背景下，預(yù)算統(tǒng)計(jì)口徑變化直接改變了預(yù)算單位的管理幅度。在傳統(tǒng)的預(yù)算法背景下，農(nóng)村基層財(cái)政部門的管理范圍僅包括財(cái)政部門的部分收入和支出，對其中體量較小或者是活動等級較低的經(jīng)濟(jì)活動不計(jì)入預(yù)算管理，這就導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)村基層預(yù)算管理工作中可能出現(xiàn)小范圍貪腐現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅會影響預(yù)算管理的質(zhì)量，也會對農(nóng)村建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。新預(yù)算法第十三條規(guī)定：“各級政府、各部門以及各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！边@一規(guī)定明確了預(yù)算管理要包括所有的收入項(xiàng)目，也促使各預(yù)算單位將單位的所有收入歸入預(yù)算管理中。

（二）政府管理規(guī)定降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

新預(yù)算法也對我國地方政府的舉債活動作出了新的規(guī)定，要求只有國務(wù)院批轉(zhuǎn)的省級以上政府才能舉債，同時(shí)對各級政府融資規(guī)模和融資類型進(jìn)行嚴(yán)格限制。對于之前存在的相關(guān)政府債務(wù)，要求地方政府使用債券和其他形式逐步置換，通過這種方式控制和管理政府存在的債務(wù)。因此，新預(yù)算法能有效規(guī)范地方政府的債務(wù)行為，降低政府財(cái)政部門面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這種措施的落實(shí)能有效降低政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在原有的政府財(cái)政部門經(jīng)濟(jì)工作中，各級政府都能通過自身工作的特殊性進(jìn)行社會融資和資本納入。雖然大多數(shù)政府都能夠及時(shí)還清所欠債務(wù)，但也有部分政府財(cái)政部門在實(shí)際工作中出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)對政府的公信力和政府推行相關(guān)措施會造成極大的消極影響，新預(yù)算法的實(shí)施能有效降低這種現(xiàn)象出現(xiàn)的概率，幫助政府規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，這一措施對于農(nóng)村基層政府來說，能推動其創(chuàng)新管理措施和發(fā)展理念，幫助其深度發(fā)掘當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)潛能，進(jìn)而對提升農(nóng)村基層管理質(zhì)量起到促進(jìn)作用。

（三）預(yù)算管理改為四本預(yù)算五級政府預(yù)算管理體系

相較于傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系，新預(yù)算法擴(kuò)大了預(yù)算的編制范圍。現(xiàn)階段，新預(yù)算法落實(shí)背景下的主要項(xiàng)目包括公共預(yù)算、社會保險(xiǎn)、政府性項(xiàng)目以及國有資本經(jīng)營預(yù)算。這四個(gè)預(yù)算項(xiàng)目之間相互影響，同時(shí)具備獨(dú)立的效果，因此能夠?qū)ΜF(xiàn)行國民經(jīng)濟(jì)活動的正常開展起到積極的保護(hù)作用。

公共預(yù)算項(xiàng)目主要是將稅收作為主要的經(jīng)濟(jì)收入來源，其資金的主要用途是維持政府的基本活動，同時(shí)承擔(dān)著保護(hù)其他三個(gè)項(xiàng)目的任務(wù)。社會保險(xiǎn)的運(yùn)作目的就是保護(hù)我國公民的生命健康安全。至于政府性項(xiàng)目和國有資本經(jīng)營預(yù)算，往往不能互相挪用和補(bǔ)充，因?yàn)閲匈Y本經(jīng)營能直接影響國有經(jīng)濟(jì)活動的正常開展。在預(yù)算編制層級方面，新預(yù)算法根據(jù)行政級別明確了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級預(yù)算管理體系。既包括各級單位對下級單位的管理，也進(jìn)一步提升了預(yù)算編制的精細(xì)化程度，有效發(fā)揮了預(yù)算法在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。

三、基層財(cái)政部門財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）對預(yù)算管理工作不夠重視

部分基層財(cái)政部門對預(yù)算管理工作的重視度不高。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因有以下兩點(diǎn)。首先是傳統(tǒng)工作形式、工作習(xí)慣以及舊預(yù)算法的影響。基層財(cái)政部門內(nèi)部工作人員工作時(shí)間較長，新入職的工作人員較少，大多數(shù)都是擁有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的老員工。但老員工在實(shí)際工作中由于受到舊預(yù)算法的影響，不適應(yīng)新預(yù)算法，進(jìn)而對預(yù)算管理工作的重視不夠。其次是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)?；鶎迂?cái)政部門工作人員往往不能充分考慮工作的歷史因素和預(yù)算編制制定的未來前景，導(dǎo)致預(yù)算工作的指導(dǎo)性不強(qiáng)，不能起到提升政府或各級單位工作質(zhì)量的作用。

（二）預(yù)算管控力度不夠

預(yù)算管控力度不夠也是基層財(cái)政部門財(cái)務(wù)管理存在的問題。強(qiáng)化預(yù)算管理，須嚴(yán)格按照制定的預(yù)算編制分析各個(gè)環(huán)節(jié)資金運(yùn)營情況，這樣才能明確預(yù)算編制制定和落實(shí)過程中存在的問題，并且結(jié)合單位實(shí)際狀況和特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。但現(xiàn)階段在預(yù)算執(zhí)行方面，監(jiān)督部門的重視度較低，沒有嚴(yán)格對相關(guān)預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算管理相關(guān)制度進(jìn)行預(yù)算管控，預(yù)算管理人員本身的專業(yè)能力和素質(zhì)不能滿足深入研究新預(yù)算法等政策的要求。

四、新預(yù)算法視角下基層財(cái)政預(yù)算管理措施

（一）完善基層預(yù)算管理制度體系

完善基層預(yù)算管理制度體系能有效提升預(yù)算管理的質(zhì)量和水平，單純依靠預(yù)算管理制度不能保證新預(yù)算法的有效落實(shí)，建立與之配套的預(yù)算管理制度體系能有效規(guī)范相關(guān)工作，增強(qiáng)基層財(cái)政部門內(nèi)部工作人員的預(yù)算管理意識，提升預(yù)算管理工作質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)新預(yù)算法政策的全面落實(shí)。建立基層預(yù)算管理制度體系就是對基層財(cái)政部門相關(guān)工作以制度形式作出規(guī)范。建立基礎(chǔ)預(yù)算管理制度體系可以從以下幾個(gè)方面入手。

第一，結(jié)合新預(yù)算法建立全面預(yù)算管理制度，對于財(cái)政部門工作中出現(xiàn)的所有支出和收入，都應(yīng)該納入預(yù)算管理制度中，通過這種方式為建立全面預(yù)算管理制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，建立經(jīng)濟(jì)活動預(yù)算編制審批制度，杜絕未經(jīng)預(yù)算編制審批的經(jīng)濟(jì)活動。這樣能夠有效約束基層財(cái)政部門出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，降低違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)的概率，進(jìn)而提升預(yù)算資金的使用質(zhì)量和效率，對新預(yù)算法在基層財(cái)政部門工作中的有效落實(shí)發(fā)揮積極作用。

第三，建立內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)督制度。內(nèi)部控制制度能有效幫助基層財(cái)政部門提升內(nèi)控水平和能力，進(jìn)而為落實(shí)全面預(yù)算管理制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。內(nèi)控制度主要包括基層政府和各級單位的經(jīng)濟(jì)活動流程、公益性支出管理以及政府活動的全過程，這樣能有效發(fā)揮內(nèi)控制度的作用，規(guī)避政府經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)資金無效使用或者預(yù)算編制不滿足政府發(fā)展和進(jìn)步要求的現(xiàn)象。而監(jiān)督制度的建立能促進(jìn)相關(guān)財(cái)政預(yù)算工作的良好開展，避免出現(xiàn)工作質(zhì)量下降或者貪腐等現(xiàn)象。

第四，建立完善的工作小組制度。以工作小組形式對基層財(cái)政部門落實(shí)全面預(yù)算措施進(jìn)行規(guī)劃、布局、管理以及監(jiān)督，這樣能充分發(fā)揮小組內(nèi)部工作人員先進(jìn)性的優(yōu)勢，同時(shí)也能有效提升全面落實(shí)預(yù)算管理制度的質(zhì)量和水平。除此之外，還應(yīng)該構(gòu)建崗位責(zé)任制度，嚴(yán)格落實(shí)工作追責(zé)制度，對于工作中因自身疏漏導(dǎo)致全面預(yù)算制度落實(shí)不足的工作人員給予警告，對于自身工作漏洞導(dǎo)致基層財(cái)政單位出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失的工作人員，應(yīng)該結(jié)合損失程度作出相應(yīng)的懲罰。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理隊(duì)伍建設(shè)

無論是在新預(yù)算法落實(shí)背景下，還是在舊預(yù)算法實(shí)施環(huán)境中，將預(yù)算管理相關(guān)措施落在實(shí)處的工作人員才是預(yù)算管理工作的主體，因此應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算管理隊(duì)伍建設(shè)，通過這種方式推動全面預(yù)算管理工作的開展。加強(qiáng)預(yù)算管理隊(duì)伍建設(shè)，可以從提升工作人員的專業(yè)能力和素質(zhì)，以及幫助其樹立預(yù)算管理意識兩個(gè)角度入手。

首先是提升工作人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，這樣能顯著提升預(yù)算管理隊(duì)伍落實(shí)全面預(yù)算管理工作的質(zhì)量和效率，同時(shí)還能有效減輕傳統(tǒng)預(yù)算制度對現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)活動的影響?；鶎迂?cái)政部門可以和高校合作，為高校預(yù)算管理專業(yè)學(xué)生提供實(shí)習(xí)崗位，而高校的預(yù)算管理專業(yè)教師可以為基層財(cái)政部門工作人員開展預(yù)算管理措施、預(yù)算管理工作重難點(diǎn)以及預(yù)算管理過程中常見問題等相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)活動。

同時(shí)，在落實(shí)人員專業(yè)素質(zhì)和水平培訓(xùn)的過程中，財(cái)政部門管理層應(yīng)該制定完善的績效考核制度和激勵制度，對于能夠快速領(lǐng)悟新預(yù)算法和將全面預(yù)算管理措施落實(shí)在日常工作中并取得良好成果的工作人員，應(yīng)該給予其一定的物質(zhì)獎勵，通過這種方式有效激發(fā)工作人員接受專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)的積極性和主動性?；鶎迂?cái)政部門還應(yīng)該結(jié)合專業(yè)素質(zhì)和能力培養(yǎng)制定考核制度，如將培訓(xùn)內(nèi)容作為實(shí)際的考核內(nèi)容，對參與培訓(xùn)的工作人員進(jìn)行考核，通過考核的工作人員可以獲得一定的物質(zhì)獎勵。通過這兩種方法能有效提升工作人員的專業(yè)素質(zhì)和能力。

其次是幫助工作人員樹立預(yù)算管理意識。樹立預(yù)算管理意識要從日常工作入手，要幫助工作人員認(rèn)識到全面預(yù)算管理制度的重要性，在此基礎(chǔ)上將全面預(yù)算管理意識滲透在基層財(cái)政部門的日常工作中。

（三）加強(qiáng)全面預(yù)算控制

加強(qiáng)全面預(yù)算控制能有效推動全面預(yù)算制度在基層財(cái)政部門的落實(shí)，對提升財(cái)政部門的全面預(yù)算能力、預(yù)算資金使用水平具有極為重要的作用。加強(qiáng)全面預(yù)算控制可以從改進(jìn)監(jiān)督手段入手，這就需要內(nèi)部審計(jì)部門充分發(fā)揮審計(jì)作用。

在單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，審計(jì)部門和財(cái)政部門存在一定的從屬關(guān)系，正是這種關(guān)系限制了審計(jì)部門發(fā)揮審計(jì)作用。因此，基層財(cái)政部門可以結(jié)合自身的工作特點(diǎn)構(gòu)建基層審計(jì)小組，由專門的審計(jì)小組對相關(guān)工作進(jìn)行全面的監(jiān)督和審計(jì)。為切實(shí)推動新預(yù)算法中的全面預(yù)算管理制度落實(shí)，財(cái)政部門應(yīng)該保證審計(jì)小組直接向財(cái)政部門管理層負(fù)責(zé)。為避免審計(jì)小組內(nèi)部出現(xiàn)影響財(cái)政部門正常工作的情況，應(yīng)該對審計(jì)部門制定嚴(yán)格的追責(zé)制度，要求追責(zé)至個(gè)人和具體業(yè)務(wù)，通過這種方式減輕審計(jì)小組工作對財(cái)政部門正常工作造成的不良影響。審計(jì)小組落實(shí)工作的重點(diǎn)就是基層財(cái)政部門的預(yù)算資金流向、預(yù)算資金使用流程以及預(yù)算資金使用效率，還應(yīng)該重視財(cái)政部門內(nèi)部資金使用效果和流向。對于財(cái)政單位內(nèi)部預(yù)算資金使用效果不理想的經(jīng)濟(jì)活動，如果其不能滿足經(jīng)濟(jì)公益性，審計(jì)小組應(yīng)該將相關(guān)調(diào)查報(bào)告及時(shí)遞交到財(cái)政部門，通過這種方式降低預(yù)算資金的無效使用率。

（五）適應(yīng)新預(yù)算法的債務(wù)管理，拓寬融資渠道

基層財(cái)政部門要充分適應(yīng)新預(yù)算法的債務(wù)管理方式，拓寬融資渠道。對于基層政府來說，資金是發(fā)展的重要動力，但資金的過度使用往往會造成一定的資金損失。因此，新預(yù)算法控制了基層政府和各級單位的債務(wù)管理，基層財(cái)政部門應(yīng)該充分拓展融資渠道，避免政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，基層財(cái)政部門要想避免基層政府出現(xiàn)資源短缺和資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難的情況，應(yīng)該拓展融資渠道，找到更好的融資路徑，保證政府基礎(chǔ)性建設(shè)順利完成。

例如，基層財(cái)政部門應(yīng)該積極探究新預(yù)算法中對高息債務(wù)本金的置換，利用政府債券抵銷債務(wù)。農(nóng)村基層財(cái)政部門還可以充分利用經(jīng)濟(jì)活動的性質(zhì)積極探索融資渠道。例如，對于農(nóng)村支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的相關(guān)活動，基層政府可以與農(nóng)業(yè)科技公司合作，讓其支援當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技公司可以運(yùn)用相關(guān)技術(shù)、設(shè)備以及人員等促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，最終有效提升資金使用率。對于有經(jīng)濟(jì)前景的農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，基層政府也可以支持農(nóng)民使用我國農(nóng)業(yè)銀行或者信用社提供的低息貸款加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，通過這種方式減輕基層財(cái)政部門的債務(wù)壓力。

五、結(jié)語

新預(yù)算法的頒布、落實(shí)能有效提升農(nóng)村基層財(cái)政部門工作的質(zhì)量和效率，減少無效資金占用，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動和政府決策的科學(xué)性指導(dǎo)，進(jìn)而有效促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。因此，農(nóng)村基層財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)新預(yù)算法的相關(guān)制度，優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為我國現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。