財政預(yù)算管理一體化對政府會計影響分析

鄒雯雯 榮成市財政績效評價中心

引言

現(xiàn)行的《預(yù)算法》《會計法》等法規(guī)為推進(jìn)建設(shè)符合中國特色社會主義的管理體制和管理能力提供了基礎(chǔ)理論支持與技術(shù)保障，尤其在財政預(yù)算管理工作一體化體系逐步健全的發(fā)展環(huán)境下，政府會計應(yīng)正確認(rèn)識到原有財務(wù)管理方法的單一性，主動應(yīng)對一體化進(jìn)程帶來的工作影響，從支付、預(yù)算資金等多角度調(diào)整會計工作內(nèi)容與形式，以此提高政府會計管理水平。

一、財政預(yù)算管理一體化相關(guān)概述

（一）財政預(yù)算管理一體化定義

所謂財政預(yù)算管理一體化，主要是指以信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為核心與主要載體的，能夠有效提高項目儲備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作自動化、標(biāo)準(zhǔn)化水平的規(guī)范條例，一方面能夠動態(tài)反映預(yù)算管理全流程，另一方面還能夠確保各級預(yù)算管理工作的規(guī)范性和高效性。就目前來看，該一體化規(guī)范是全面深化預(yù)算制度改革的重要突破口，是改善預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)的有效措施。

（二）財政預(yù)算管理一體化實施意義

隨著涵蓋財政主要業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的不斷完善，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施得到強(qiáng)化，滿足了當(dāng)前財政管理與改革需求。但是政府會計管理仍存在一定不足，具體體現(xiàn)在信息技術(shù)層面和預(yù)算管理層面。對于信息技術(shù)方面的不足，主要是地方政府部門的預(yù)算管理系統(tǒng)尚未實現(xiàn)縱向全面貫通，仍具有條塊化、碎片化特點，技術(shù)與核心要素不規(guī)范統(tǒng)一；在預(yù)算管理方面，其不足之處體現(xiàn)在四方面，分別為：（1）預(yù)算管理綜合性、統(tǒng)籌性不足，一體化規(guī)范下的收支預(yù)算管理不夠嚴(yán)格，在相關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)不到位的情況下，部分財政性資金作用發(fā)揮有限。（2）預(yù)算管理規(guī)范性亟須提升。尤其是上下級預(yù)算存在脫節(jié)現(xiàn)象，政府、部門、單位預(yù)算未實現(xiàn)有效銜接，預(yù)算管理規(guī)范體系不夠健全。（3）預(yù)算管理透明度仍需提升。一些預(yù)算內(nèi)容細(xì)化的不夠具體，針對各級次、領(lǐng)域的預(yù)算管理情況了解滯后。（4）有關(guān)支出執(zhí)行的預(yù)算約束力不夠強(qiáng)，預(yù)算調(diào)劑程序規(guī)范性不夠理想，預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金也無法實現(xiàn)自動計算、回收，約束機(jī)制有待完善。

但是通過落實預(yù)算管理一體化，根據(jù)其規(guī)范內(nèi)容對會計管理及其相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)進(jìn)行進(jìn)一步梳理，能夠有效改善上述不足，并實現(xiàn)以下目標(biāo)：

第一，增強(qiáng)業(yè)務(wù)規(guī)范性。財政預(yù)算管理一體化由財政部印發(fā)，其中涉及相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，所以一體化工作下的會計管理能夠在明確的預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程、控制規(guī)則上展開，這對后續(xù)相關(guān)基礎(chǔ)信息采集、業(yè)務(wù)流程梳理等工作提供支持；第二，完善系統(tǒng)建設(shè)。包括系統(tǒng)環(huán)境搭建、搭建方案編制、業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)工作，能夠有效推進(jìn)轉(zhuǎn)型建設(shè)的落實；第三，促進(jìn)制度修訂、完善。財政預(yù)算管理一體化規(guī)范下的管理制度將會進(jìn)一步得到完善，主要以省財政廳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)范為基礎(chǔ)，修訂現(xiàn)行支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行等內(nèi)容；第四，規(guī)范預(yù)算管理。依托于“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制增強(qiáng)財政管理制度規(guī)范性，實現(xiàn)以“以技術(shù)控業(yè)務(wù)”等。通過財政預(yù)算管理一體化規(guī)范，能夠確保統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的全面落實，規(guī)范財務(wù)管理，實現(xiàn)各項財務(wù)工作橫向配合、縱向?qū)?，提升政府會計管理現(xiàn)代化水平。

二、基于財政預(yù)算管理一體化分析政府會計受到的影響及應(yīng)對方式

（一）支付方式方面的影響

財政預(yù)算管理一體化規(guī)范中明確取消了財務(wù)部門直接撥付和經(jīng)財政部門授權(quán)撥付的區(qū)分，以往傳統(tǒng)的支付方式對撥付渠道進(jìn)行了劃分，一方面是直接撥付，另一方面是經(jīng)財政部門授權(quán)撥付，但是在一體化規(guī)范落實下，支付方式轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛸Y金支出者統(tǒng)一實行國庫資金集中收付的部門的直接付款或僅對部分資金支出進(jìn)行財務(wù)審計。所以，相較于從其概念的付款辦法，整合國庫集中支付方式統(tǒng)一了資金付款流程，不僅需要運用一體化軟件系統(tǒng)，還需要提前向有關(guān)部門進(jìn)行申請。財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)充分發(fā)揮自動化功能對項目進(jìn)行校驗，校驗標(biāo)準(zhǔn)由政府財務(wù)部門與主管部門提前制定，只有在校驗合格后方可將此文件送到代銷商業(yè)銀行。與此同時，為控制撥款行為，尤其是從零余額賬戶撥款至實有賬戶等行為，規(guī)范要求系統(tǒng)具備支付預(yù)警系統(tǒng)制度，提前根據(jù)單位情況與需求設(shè)定合適的金額，一旦撥款數(shù)目超出設(shè)定值，則立即提示預(yù)警，并要求單位對款項做出詳細(xì)說明，通過后方可撥款支付。

整合國庫集中支付方式對政府會計最大的影響是，不必在付款時區(qū)別財政部門直接付款和經(jīng)財政部門授權(quán)付款，相應(yīng)的會計明細(xì)科目和零余額額度到賬服務(wù)也可能被撤銷，在該情況下，會計核算工作中可在支付時一并計入總賬。政府會計實際工作中，財政部門往往無法確定撥款項目支付方式，支付方式的確定離不開支付行為的出現(xiàn)，若仍保持以往的會計核算明細(xì)科目，那么核算工作將無法充分發(fā)揮作用，不利于政府會計工作的展開和水平的提升。

（二）預(yù)算資金項目化管理

財政預(yù)算管理一體化規(guī)范中明確闡釋了國家預(yù)算項目根據(jù)計劃的支出特性和作用，其中，國家預(yù)算項目分為三類，具體如下：

由于規(guī)范的推進(jìn)與會計管理革新均需要調(diào)整時間，所以財政預(yù)算管理一體化中預(yù)算資金項目化管理的落實對政府會計最大的影響是，原本的基礎(chǔ)費用類別核算會計明細(xì)科目被撤銷，費用不再有專項和基礎(chǔ)類型之分，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槿藛T類、運轉(zhuǎn)類和特定目標(biāo)類。人員類和運轉(zhuǎn)類項目中的公共經(jīng)費項目與對應(yīng)部門預(yù)算的基本開支相對應(yīng)，約束目標(biāo)類等其他運行類項目開支則與專項開支相對應(yīng)。相較于傳統(tǒng)費用分類，明確的三類劃分能夠進(jìn)一步揭示、發(fā)揮預(yù)算資金在政府運行過程中發(fā)揮的作用，而且規(guī)范中對三個類別的界限劃分也更為清晰、具體，在某種程度上，有效對各類費用加強(qiáng)了約束，避免政府運行過程中在公用經(jīng)費中列支人員費用，或是從項目支出中列支運轉(zhuǎn)性支出等問題。

（三）預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回管理

財政預(yù)算管理一體化技術(shù)規(guī)范針對當(dāng)前預(yù)算管理控制方法等全面提出了全新的工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，信息技術(shù)與體系標(biāo)準(zhǔn)貫穿管理工作始終，各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的落實遵循系統(tǒng)性思維，其中，有關(guān)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金回收管理得到調(diào)整與優(yōu)化。在財政預(yù)算管理一體化技術(shù)管理規(guī)范中明確提出，對于確定處于跨年度性投資歸還范圍的企業(yè)單位，開展預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金處理工作時，可以讓單位內(nèi)的財務(wù)主管部門，以投資歸還告知書和回單開展相對應(yīng)的財務(wù)處理。

在具體工作中，若是政府建設(shè)項目中存在尚未完成的跨年度資金投入返回，則規(guī)范鼓勵此類資金按照原本用途繼續(xù)推進(jìn)，但是在此過程中需要追加相應(yīng)的可執(zhí)行指標(biāo)；若是政府建設(shè)項目中已有完成，且收到存量投資跨年度資金投入返回，那么此類資金則要被納入至結(jié)余基金管理，辦理流程按照現(xiàn)行結(jié)余法規(guī)開展。該收回管理辦法對政府會計帶來的主要影響是，政府財政部門在回收跨年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資助時，無論是沖銷零余額賬戶信用款額度，還是沖銷財政撥款結(jié)余和結(jié)余科目核算，都由歸還額度科目核算。

（四）國庫集中收付結(jié)余權(quán)責(zé)發(fā)生制列支

在財政預(yù)算管理一體化的工作環(huán)境下，規(guī)范預(yù)算管理工作信息基礎(chǔ)的準(zhǔn)確性和全面性，確保政府年終財政預(yù)算支出運行、結(jié)余情況的真實反映，明確對財政部門進(jìn)行層次上的細(xì)化，并對各層級落實差異化要求。對于縣區(qū)及以上財政部門而言，相關(guān)工作的展開要建立在當(dāng)?shù)卣?zé)任支付的實現(xiàn)機(jī)制核算財政支出事項基礎(chǔ)上，結(jié)合總預(yù)算會計學(xué)原則相關(guān)規(guī)定開展列項支付管理工作，其間不得按照權(quán)責(zé)產(chǎn)生制度對地方金庫集中式支付結(jié)余進(jìn)行處理；針對省級地方財政部門，在落實基于權(quán)利產(chǎn)生制列支和金庫集中式支付結(jié)余時，要嚴(yán)格按照現(xiàn)行規(guī)定的控制要求與使用范圍開展合理處理工作。具體而言，政府單位國庫集中收付結(jié)余列支原則發(fā)生變化，統(tǒng)一性增強(qiáng)，由財政部門以收付實現(xiàn)制度為基礎(chǔ)統(tǒng)一對財政支出事項進(jìn)行核算，同時財政部門還應(yīng)全面收回原預(yù)算單位國庫的集中收付結(jié)余，不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行列支。

這對政府會計造成的影響主要體現(xiàn)在以下工作內(nèi)容之中：（1）當(dāng)政府收到來自國家財政的貸款額度時，在開展貸記和借記工作時，前者記為零余額賬戶用款額度，后者則記為相關(guān)財務(wù)補(bǔ)償收入金額等類其他科目核算；（2）若是計劃從零余額賬戶中進(jìn)行支取并將其應(yīng)用于貸款額度時，在開展貸記和借記工作時，前者記為有關(guān)費用類其他科目核算，后者記為零余額賬戶用款額度；（3）若是年末政府具有尚未用完的指標(biāo)，那么政府會計人員應(yīng)以國家財政規(guī)定的扎賬日期對總預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一回收，借記財政補(bǔ)助收入，或是結(jié)余等其他科目核算，在開展貸記工作時，應(yīng)記為零余額賬戶用款額度，或是應(yīng)返回貸款額度。簡單來說，政府會計在開展資金收回等相關(guān)工作時，需要由財政部門統(tǒng)一收回然后進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余工作，政府會計不可開展撥付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、應(yīng)返回貸款額度等業(yè)務(wù)。若是在政府運行過程中發(fā)現(xiàn)下一年仍涉及此項資金，則要將此項資金納入至下一年的部門預(yù)算中，相關(guān)指標(biāo)文件和規(guī)定相同。

（五）強(qiáng)化預(yù)算單位資產(chǎn)管理

在現(xiàn)代化財務(wù)管理下，財政預(yù)算管理一體化規(guī)范的推進(jìn)使固定資產(chǎn)類別、代碼管理制度愈發(fā)完善，尤其是固定資產(chǎn)分類，相較于以往傳統(tǒng)的分類方式，一體化規(guī)范下的政府固定資產(chǎn)分類十分明晰，且與采購商品項目之間具有緊密聯(lián)系，所以要做好與財政部門采購商品項目的銜接工作。在該情況下，政府財務(wù)管理、政府采購項目管理，依托于體系的共享與共用，能夠有效減少單位預(yù)算編制工作量和財政預(yù)算審查量，保證工作質(zhì)量的同時提升工作效率。除此之外，規(guī)范中還制定了企業(yè)考評信息規(guī)范管理制度，政府相關(guān)信息更為全面且具備動態(tài)化特征，比如資產(chǎn)配置信息、價格變動等。

這對政府會計帶來的影響是，登記管理工作內(nèi)容豐富，除固定資產(chǎn)以外，還需要開展長期資產(chǎn)考評登記相關(guān)工作。現(xiàn)有的資產(chǎn)系統(tǒng)功能作用較為單一，僅能夠?qū)潭ㄙY產(chǎn)考評、基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)進(jìn)行管理維護(hù)，不具備考評管理內(nèi)容，這導(dǎo)致年終國有資產(chǎn)報告效用較差、資產(chǎn)僅有賬面價值、相關(guān)信息缺失，比如具體名稱、折舊年限等。因此，為提升政府資產(chǎn)透明程度，圍繞資產(chǎn)開展全面的考評、折舊管理是必要的。

（六）限制實有資金賬戶轉(zhuǎn)款

國庫單一賬戶系統(tǒng)、財政收付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、銀行間實時清算體系是國庫資金集中收付的基礎(chǔ)，政府在對相關(guān)款項進(jìn)行支出時，需要由單位提出申請，經(jīng)有關(guān)部門校驗、核實后方可進(jìn)行賬款撥付，往往是由國庫單一賬戶系統(tǒng)進(jìn)行直接撥付。但是在某些情況下，單位不能直接從本單位零余額賬戶系統(tǒng)向本單位以及本機(jī)關(guān)其他預(yù)算單位的實有資本賬戶劃轉(zhuǎn)資金。具體情況包括：（1）在服務(wù)項目購買相關(guān)要求下，或是以相關(guān)協(xié)議規(guī)定為基礎(chǔ)對服務(wù)項目費用進(jìn)行承擔(dān)時，在該情況下，單位不能直接進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)；（2）嚴(yán)格控制薪酬代扣事宜，尤其在確定需要劃轉(zhuǎn)的職工支出、住房改造費用、稅費等方面，需要嚴(yán)格按照相關(guān)部門財務(wù)制度規(guī)范落實薪酬代扣事宜；（3）若是一些政府單位還未使用零余額賬戶時，不能直接進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)；（4）經(jīng)過國家財政審批后的歸墊資助和其他資助。

這一調(diào)整與轉(zhuǎn)變對政府會計造成的影響是，政府不可從零余額賬戶向?qū)嵱匈~戶進(jìn)行撥款，賬戶的財政資金余額也受到嚴(yán)格限制，多數(shù)情況下，除了特殊資金外，結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的一律收回同級財政。

（七）決算報告自動化生成

自從預(yù)算管理一體化建立和推進(jìn)以來，由于該規(guī)范和要求以信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，依托于信息資源共享與交互，形成了從項目儲備到報告全過程的管理鏈條和管理閉環(huán)，涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等諸多內(nèi)容。該一體化工作的落實，各類財政報告生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣踊?，進(jìn)一步提高了預(yù)算執(zhí)行、政府財務(wù)狀況等信息的透明度，確保會計相關(guān)工作更為真實地反映政府內(nèi)部財務(wù)信息。與此同時，通過信息技術(shù)與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的融合，財政報告審核管理手段日益豐富，以往較為常見的報告遺漏現(xiàn)象得到有效改善，財政報告編報質(zhì)量提高。

結(jié)語

綜上所述，預(yù)算管理一體化規(guī)范的落實進(jìn)一步深化政府會計信息化建設(shè)，手工錄入工作量大幅度減少，且在結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、預(yù)算項目化管理等方面落實更為現(xiàn)代化的要求與調(diào)整，有效優(yōu)化政府會計管理流程，提高整體工作效率。