農(nóng)村老年人福利供給的治理問題和角色定位
——基于福利多元主義視角

勞旻旻

(廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000)

一、問題的提出

國務(wù)院人口普查領(lǐng)導小組辦公室根據(jù)2010年第六次全國人口普查得到的數(shù)據(jù)測算出我國人口的平均預期壽命高達74.83歲，相比2000年提高了3.43歲。這一數(shù)據(jù)不僅反映了我國公民的健康水平指標，而且映射了我國人口壽命呈延長趨勢。有學者預測，我國到2050年將進入全球老齡化水平最高的國家行列，那時我國65歲及以上的老年人比例將高達27.4%。

老年人口和老年福利需求存在正相關(guān)關(guān)系，老年人口的增長必然擴大老年福利需求總體增長。老年人為保障晚年生活的基本需求甚至更高層次的生活需求，逐漸表現(xiàn)為對福利更強烈的依賴。如果老年人福利事業(yè)的發(fā)展步伐跟不上人口老齡化的步伐，那么即使養(yǎng)老金水平再高，老年人的生活質(zhì)量也無法得到保證。由于地理位置、歷史、文化觀念等因素，我國老年人口更多是分布于經(jīng)濟發(fā)展水平欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)；再加上農(nóng)村老年人口基數(shù)龐大，因而改善農(nóng)村老年福利狀況是一個長期的、艱難的、復雜的過程。黨的十九大會議上強調(diào)要“建成覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系必須要堅持兜底線、織密網(wǎng)、建機制的總體要求”來開展相關(guān)工作。整體而言，一方面我國每年在農(nóng)村老年福利供給方面呈增長趨勢；另一方面農(nóng)村老年福利供需矛盾依舊突出，他們的滿足感、幸福感乃至獲得感較低。

二、農(nóng)村老年人福利供給的治理問題

(一)供給和需求的失衡

1.農(nóng)村老年福利需求與供給嚴重失衡

需求層次理論是構(gòu)成社會福利理論的重要子系統(tǒng)，也是理解人類行為和活動的理論基礎(chǔ)。奧爾德弗在該理論基礎(chǔ)上提出人本主義需求理論(ERG理論)，實際上是對需求理論進行了歸納和總結(jié)。他認為人類的需要包括生存、關(guān)系和成長三大核心需要。不論是需求層次理論還是ERG理論，都體現(xiàn)了人類的需求具有多樣性、無限性。我國農(nóng)村老年人口基數(shù)大，且人口老齡化和高齡化逐年加劇，因而農(nóng)村老年福利需求增長速度加快。再者，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度的約束給城市和農(nóng)村的福利體制帶來了影響，不論是從福利內(nèi)容還是福利供給方面去看，城市老年福利要優(yōu)先于農(nóng)村老年福利，因此造成農(nóng)村老年福利需求總量龐大，而供給量不足的局面。

2.政策制定者的供給偏好與農(nóng)村老年福利的現(xiàn)實需求不匹配

當前，我國農(nóng)村老年社會福利的設(shè)計和給付實質(zhì)上構(gòu)建的是一種“福利供給主體需要” 而非“老年人需求”的發(fā)展模式，之所以這樣說，主要是因為當前的老年人福利服務(wù)尚未從老年人的現(xiàn)實需求出發(fā)，而僅僅停留在福利供給主體偏好的角度上，即從福利設(shè)計到福利服務(wù)的全過程基本是以供給主體偏好來設(shè)計的。當人們進入老年，身體的各項機能都會發(fā)生明顯的變化，體質(zhì)虛弱的老年人容易生病，不論是居家養(yǎng)老還是社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老都未能從根本上滿足老年人的看病需求。那些自認為身體狀況良好的老年人覺得不需要上門提供相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，體弱多病的老年人覺得去養(yǎng)老院居住較好，主要原因有以下兩個:一是可以享受到相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)；二是同齡人的陪伴可以在一定程度上減輕失落感、孤獨感。因此，農(nóng)村老年福利供給的設(shè)計方案和實施都應(yīng)切實考慮當時當?shù)貤l件的真實性和特殊性，還要從老年人的客觀需要這個角度出發(fā)，而不是停留在“理論需要” “福利供給主體偏好”等層面上。

(二)制度供給尚不完善

1.城鄉(xiāng)福利供給差距明顯

不管時代如何變遷與發(fā)展，家庭始終是福利供給主體的最基礎(chǔ)單元，特別是在我國農(nóng)村地區(qū)，家庭是非常重要的福利提供單位。一直以來，深受城鄉(xiāng)二元制度的影響，城市和農(nóng)村的社會福利制度設(shè)計上有較大的差異，城市老年福利的發(fā)展明顯優(yōu)于農(nóng)村老年福利的發(fā)展。城市化的發(fā)展帶動了城市老年福利的發(fā)展，如養(yǎng)老模式多樣化、養(yǎng)老金標準提高、老年救助性供給水平高等。而農(nóng)村老年福利不僅表現(xiàn)在養(yǎng)老模式單一、經(jīng)濟來源不穩(wěn)定，還體現(xiàn)在普惠性老年福利供給水平較低和救助性老年福利有待夯實。

2.供給主體單一化

一直以來，政府是農(nóng)村老年福利的主要供給方，即使有其他非公共部門加入，但持續(xù)時間不長。政府和家庭是農(nóng)村老年福利的兩大供給主體，這種較為單一化的供給主體不僅使得農(nóng)村老年人享受到的福利產(chǎn)品和服務(wù)都十分有限，而且會使得供給主體工作效率低下。個人的力量總是有限的，有些事情需要多方力量的參與才能如期保質(zhì)保量地完成。發(fā)展農(nóng)村老年福利事業(yè)亦是同樣的道理，不能僅僅依賴政府為主、家庭為輔的供給模式，而應(yīng)當強調(diào)多方組織的共同協(xié)作參與。

3.立法監(jiān)督不足

“十四五”計劃如約而至，我國政府要進一步加快農(nóng)村老年福利事業(yè)的發(fā)展，逐步擴大福利的覆蓋面和普及面，制定與完善福利相關(guān)的法律法規(guī)。當前，有關(guān)專門的農(nóng)村老年福利的立法層次還較低，僅能維護部分弱勢群體的福利權(quán)益和利益。當前，我國有關(guān)老年人福利的立法僅從大范圍去制定并實施相關(guān)條款，并未對老年人群體進行細分且出臺相關(guān)法律政策。個性化、差異化的福利需求決定了我國構(gòu)建完善的、可持續(xù)的農(nóng)村老年社會福利體系的艱難程度。在我國，共產(chǎn)黨員作為中國特色社會主義事業(yè)的中堅力量要發(fā)揮好、履行好自身職能，積極動員各方力量參與并投入社會福利事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展中。就法律層面而言，政府要對立法機關(guān)進行監(jiān)督，切實維護廣大人民的利益，尤其是殘疾人、老年人等弱勢群體。

三、福利多元主義視角下老年福利供給主體的角色定位

學者聞雯和馬躍認為“福利多元主義”一詞由“福利”和“多元主義” 兩個詞語組合而成，福利不僅僅是社會政策的價值取向，更是對一國或地區(qū)全體成員的需求是否得到滿足以及滿意程度的評判條件之一。要實現(xiàn)“福利” 的目標離不開“多元主義” 這一政策工具和手段；福利供給主體的多元化并不僅僅是多元主義的核心要義，不同供給主體之間的相互分工與協(xié)作也應(yīng)當列入多元主義的核心要義范圍。

(一)積極發(fā)揮政府職能，加強農(nóng)村老年福利制度的頂層設(shè)計

1.履責到位體現(xiàn)在理論和實踐共同發(fā)力

馬克思主義最基本的原則是理論與實踐的統(tǒng)一。政府作為農(nóng)村老年福利供給的主體，其責任不僅僅停留在政策或方針的制定層面上，還應(yīng)貫徹落實好其承擔的主要責任。政府部門要從以下三個方面切實履行職責:統(tǒng)籌規(guī)劃、籌集資金和提供服務(wù)。首先是在統(tǒng)籌規(guī)劃方面，政府要出臺專門的農(nóng)村老年福利供給相關(guān)的法律法規(guī)并加以落實。在制定這些法律文件或者規(guī)章制度之前，政府部門應(yīng)當組織好相關(guān)部門聯(lián)合展開調(diào)查，深入了解農(nóng)村老年人在社會福利方面的服務(wù)需求和意愿，避免出現(xiàn)按“福利供給主體主觀需要” 制定政策的失誤。其次，資金是建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村老年福利事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府主管部門可以出臺優(yōu)惠政策以此來鼓勵第三方組織或機構(gòu)積極參與并投入農(nóng)村老年福利事業(yè)當中來，從而實現(xiàn)農(nóng)村老年福利供給主體朝著“多元化”模式發(fā)展，且擴大福利的供給量。最后，就是要切實根據(jù)農(nóng)村老年人的需求來提供相應(yīng)的福利服務(wù)或幫助，從而使得政府給予老年人“老有所樂” 的承諾得以兌現(xiàn)。

2.擴大老年福利供給量

擴大農(nóng)村老年福利供給的覆蓋面和普及面，首先要做的就是推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。著名的德國經(jīng)濟學家艾哈德認為社會經(jīng)濟和社會福利有著較為密切的聯(lián)系，要使得社會福利取得良好的發(fā)展必須首先促進社會經(jīng)濟不斷向前進步。其次，東中西部地區(qū)和城鄉(xiāng)老年福利的供給水平要保持相對均衡的發(fā)展水平，切不可差距太大。農(nóng)村老年福利的供給總量和老年需求總量要維持相對平衡狀態(tài)，這樣才能提高農(nóng)村老年人的滿意程度，維護社會的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)實施優(yōu)惠政策以吸引更多非公共部門的參與和協(xié)作

主體之一是非公共部門在適應(yīng)和參與農(nóng)村老年人福利供給的過程中，要學會和政府部門合作。當前最普遍的農(nóng)村老年福利供給模式為PPP模式，它是指政府與非公共部門通過合作的方式為農(nóng)村老年人提供福利產(chǎn)品和服務(wù)，這不僅能減輕政府的壓力，也有助于非公共部門在獲取自身利益的同時為社會創(chuàng)造價值。首先，在籌集資金方面，對那些政府資助的項目要積極爭取參與，而對那些非政府資助的項目要爭取政府提供幫助或加以引導。其次，在運作模式上要注重“準行政化”。所謂“準行政化”是強調(diào)組織在不利于自身生存和發(fā)展的環(huán)境下所做出的隨機性、適應(yīng)性的反應(yīng)，它有別于傳統(tǒng)的“行政化”運營和管理模式。在當前的老齡化視角下，非公共組織參與并投入老年社會福利事業(yè)中必然要學會與政府合作，相互配合才能發(fā)揮最大的效用。

(三)促進經(jīng)濟發(fā)展，提高老年人的消費能力

英國著名經(jīng)濟學家亞當·斯密認為，促進社會福利的發(fā)展離不開個人私欲活動的滿足，并以此為研究的邏輯起點推演出市場有“自由放任”的顯著特點。表面上看，政府是農(nóng)村老年福利供給主體的“主導者” ，但其并不能完全干涉?zhèn)€人的追求活動。即使政府為農(nóng)村老年人提供了全方位、多層次的福利服務(wù)，也不能完全滿足每一個個體的需求和愿望。因而需要市場這只“看不見的手”來發(fā)揮作用。市場上存在許多的老年社會福利機構(gòu)，按照機構(gòu)的目的或宗旨可劃分為營利性和非營利性兩大類型，不同性質(zhì)和特點的老年人福利機構(gòu)各有優(yōu)勢。首先，不同性質(zhì)的福利機構(gòu)應(yīng)承擔起不同的責任，對非營利組織的管理如前文所述；而對營利性機構(gòu)政府應(yīng)采取補貼政策、稅收減免政策等。此外，為鼓勵營利性福利機構(gòu)建設(shè)一定規(guī)模的有關(guān)老年人養(yǎng)老和服務(wù)的設(shè)施，還應(yīng)給予床位補貼、土地使用優(yōu)惠政策等。其次，政府要大力發(fā)展經(jīng)濟，努力提高農(nóng)村老年人的收入水平。當人們的收入提高時，其消費能力也會相應(yīng)提升；促進市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅對提高農(nóng)村居民收入水平具有積極作用，也有助于農(nóng)村老年人福利服務(wù)購買力的提高。需要明確指出的是，在我國當前面臨龐大的老齡人口數(shù)量的背景下，實現(xiàn)所有的老年社會福利服務(wù)和設(shè)施全部免費是較為困難的，因而對于部分的老年福利服務(wù)和設(shè)施采取有償享受或獲得是較為公平公正的抉擇，這不僅能有效減輕政府的財政壓力，減少“搭便車” 的行為，也有利于維護社會秩序。

(四)有效發(fā)揮家庭福利供給的基礎(chǔ)性功能

俗話說:“落葉歸根” ，即人最先出生于家庭，最終也還是要回歸家庭。究其原因，主要是家庭不僅是人類的避風港，同樣也是人與人之間關(guān)系的紐帶，在物質(zhì)和精神層面為個人提供幫助和慰藉。我國的?老年人權(quán)益保障法?在2015年進行再次修訂，該法案相關(guān)條款提到“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當給予尊重和關(guān)心、照料” ，從這可看出政府對農(nóng)村老年福利供給主體中的家庭單位給予了角色定位。

1.實施獎勵政策，激勵家庭發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)功能

對于那些提供養(yǎng)老服務(wù)的家庭或個人應(yīng)當給予獎勵，物質(zhì)獎勵和精神獎勵相結(jié)合。采取這種激勵措施可以參考西方國家或者中國香港地區(qū)已有的較為成熟的經(jīng)驗。如在瑞典或者英國這樣的高福利國家，政府對那些為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的家庭或個人實施補貼政策或稅收減免政策，以此達到激勵的效果。令人可喜的是，我國的南京市已進入試點階段，對那些家庭成員愿意照顧老人的都會給予相應(yīng)的補貼。這種激勵政策不僅能夠滿足部分老年人居家養(yǎng)老的需求，同時也降低了經(jīng)濟成本。

2.開展專業(yè)化的培訓

在政府的引導下成立專業(yè)性的培訓機構(gòu)，始終以培養(yǎng)專業(yè)化的管理人員和服務(wù)人才為宗旨，樹立為老年人提供專業(yè)性福利服務(wù)的核心目標。農(nóng)村老年人福利是養(yǎng)老保險的延伸和擴展，其主要包含養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、教育和娛樂休閑活動等內(nèi)容。農(nóng)村老年福利涵蓋的內(nèi)容范圍廣，因而其不應(yīng)僅僅強調(diào)供給主體的多元化，還應(yīng)當強調(diào)提供福利的專業(yè)化、制度化。

四、結(jié)語

老年是自然界中每一個個體不可避免的生命階段，盡可能地滿足老年人的各種需求和服務(wù)是構(gòu)建和發(fā)展農(nóng)村老年人福利的初衷。中國在發(fā)展老年福利事業(yè)中，不僅要看到城市老年福利發(fā)展的難題，更要重視農(nóng)村老年福利面臨的困境。我國農(nóng)村老年人口不僅基數(shù)大，且老齡化、高齡化趨勢持續(xù)加劇，對于農(nóng)村老年福利供給的現(xiàn)狀和不足，各方供給主體要聯(lián)合發(fā)力，即政府、市場、非公共部門和家庭(個人)需要共同參與，各司其職、相互合作，共同為達到農(nóng)村老年供給和需求的相對平衡而不懈努力。福利社會是我國建設(shè)和發(fā)展社會保障的偉大愿景，對提高人民生活水平方面具有不可估量的重要作用，另外對社會的矛盾有緩和化解的良性作用，從而促進生產(chǎn)力的發(fā)展與提高。最為關(guān)鍵的是福利社會在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時兼顧了公平與效率，它不僅能把“蛋糕” 做大，且能分配好這塊“大蛋糕”。