美國(guó)STEM領(lǐng)域人才政策動(dòng)向及我國(guó)發(fā)展策略

范云峰，林曉鋒，李秋秋，劉明熹

（1.國(guó)家發(fā)展改革委創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中心，北京 100045；2.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

多年來(lái)，美國(guó)一直把科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域的教育作為保證人工智能、量子信息科學(xué)、網(wǎng)絡(luò)安全、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)步和領(lǐng)先的核心要素，先后制定并發(fā)布相關(guān)計(jì)劃，提出“擁有優(yōu)質(zhì)的STEM教育，是助力美國(guó)領(lǐng)航全球科技創(chuàng)新的動(dòng)力和在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)勢(shì)地位的保障”。2022年2月5日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)了《2022年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》，與特朗普時(shí)期大幅收緊人才引進(jìn)政策相比，該法案釋放出強(qiáng)烈的人才爭(zhēng)奪信號(hào)。通過(guò)法案可以看出，拜登政府為吸引全球STEM領(lǐng)域人才赴美、留美推出了一系列“突破性”新政，重拳出擊爭(zhēng)奪全球STEM人才，試圖進(jìn)一步強(qiáng)化美國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的人才儲(chǔ)備?？紤]到STEM人才對(duì)于促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、增強(qiáng)全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、應(yīng)對(duì)不斷變化的國(guó)家安全需求等具有舉足輕重的作用，本文梳理總結(jié)了美國(guó)近年來(lái)加強(qiáng)STEM人才培養(yǎng)引進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)做法和政策動(dòng)向，系統(tǒng)分析了當(dāng)前我國(guó)STEM人才體系建設(shè)與美國(guó)相比存在的3方面差距，并從培養(yǎng)、引進(jìn)、留住STEM人才等3方面提出了針對(duì)性的應(yīng)對(duì)建議。

1 美國(guó)高度重視STEM領(lǐng)域發(fā)展，全方位加強(qiáng)STEM人才培養(yǎng)引進(jìn)

強(qiáng)大的STEM領(lǐng)域一直是美國(guó)科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)進(jìn)步的源泉，幫助美國(guó)成為世界上最具競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家之一。隨著全球創(chuàng)新發(fā)展步伐不斷加快，各國(guó)對(duì)STEM人才的爭(zhēng)奪愈演愈烈。美國(guó)很早就將STEM教育提升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面，大力推動(dòng)政府與高校、企業(yè)、社會(huì)組織合作，形成了“全國(guó)一盤棋”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和特有的STEM教育生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí)，美國(guó)根據(jù)形勢(shì)不斷調(diào)整策略，如近期拜登政府發(fā)布的一系列人才新政更是吹響了STEM領(lǐng)域人才“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的號(hào)角。

1.1 美國(guó)將STEM教育視為贏得未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵，長(zhǎng)期致力于構(gòu)建全方位的STEM人才培養(yǎng)體系

自STEM教育概念提出以來(lái)，美國(guó)歷屆政府均高度重視，將其視為培養(yǎng)創(chuàng)新型人才、確保在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的基本教育國(guó)策。主要做法包括：①持續(xù)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，聯(lián)邦和各州立法機(jī)構(gòu)陸續(xù)出臺(tái)了一系列與STEM教育相關(guān)的政策法案，為STEM教育的開(kāi)展提供引導(dǎo)和支持服務(wù)。早在1996年，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)便發(fā)表了《塑造未來(lái)：科學(xué)、數(shù)學(xué)、工程和技術(shù)的本科生教育新期望》，提出要大力培養(yǎng)基礎(chǔ)教育師資隊(duì)伍，提高全民科學(xué)素養(yǎng)。2006年頒布的《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃》與《2010年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)再授權(quán)法》都將STEM教育視為推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新與提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要抓手。2007年，美國(guó)前總統(tǒng)布什簽署了《給未來(lái)技術(shù)、教育和科學(xué)領(lǐng)域杰出成就創(chuàng)造機(jī)會(huì)》法案，明確新世紀(jì)的教育改革要以加強(qiáng)學(xué)生STEM素養(yǎng)為根本目標(biāo)。2018年12月，美國(guó)又發(fā)布《為成功制定路線：美國(guó)STEM教育戰(zhàn)略》的五年行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步明確了未來(lái)一段時(shí)間STEM教育的發(fā)展方向和路徑。②不斷加大資金投入。近年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府針對(duì)STEM教育的專項(xiàng)撥款不斷增加。據(jù)美國(guó)財(cái)務(wù)預(yù)算官網(wǎng)數(shù)據(jù)，聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)如教育部、衛(wèi)生部、能源部、國(guó)防部、宇航局、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等，設(shè)置了師資培訓(xùn)、獎(jiǎng)學(xué)金、少數(shù)族裔和貧困子弟教育優(yōu)惠、社會(huì)實(shí)習(xí)等門類繁多的STEM教育項(xiàng)目與撥款。2007年4月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》，明確規(guī)定了STEM教育要有專項(xiàng)資助，并對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查，條件成熟的可以長(zhǎng)期投資支持。2017年9月，特朗普簽署了《總統(tǒng)STEM教育備忘錄》，確定聯(lián)邦政府每年須至少投入2億美元用于STEM教育。2020年，美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)共設(shè)立STEM教育項(xiàng)目174個(gè)，預(yù)算共計(jì)36.8億美元，分別比2019年增加了39.2%和14.9%。③推動(dòng)知識(shí)融合與全民意識(shí)普及。美國(guó)在推進(jìn)STEM教育的過(guò)程中，有針對(duì)性地加強(qiáng)教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社區(qū)的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，在促進(jìn)交流的基礎(chǔ)上把教育與勞動(dòng)力需求相結(jié)合，力爭(zhēng)為企業(yè)輸送更高素質(zhì)的復(fù)合型人才。2016年9月，美國(guó)研究所與教育部聯(lián)合發(fā)布《STEM2026：STEM教育創(chuàng)新愿景》，對(duì)實(shí)踐社區(qū)、活動(dòng)設(shè)計(jì)、教育經(jīng)驗(yàn)、學(xué)習(xí)空間、社會(huì)文化環(huán)境等提出了愿景規(guī)劃。同時(shí)，拓展職業(yè)技術(shù)教育，推廣STEM項(xiàng)目學(xué)徒制，通過(guò)交叉學(xué)科、知識(shí)融合吸引學(xué)生，鼓勵(lì)學(xué)生運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)解決問(wèn)題，提高學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。此外，還注重提升全民數(shù)字素養(yǎng)和網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)，普及科學(xué)、技術(shù)和平等意識(shí)，為未來(lái)STEM人才隊(duì)伍建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 拜登政府近日發(fā)布多項(xiàng)突破性人才新政，爭(zhēng)做全球STEM人才“吸鐵石”

據(jù)美國(guó)制造業(yè)協(xié)會(huì)的報(bào)告，到2025年，美國(guó)各行業(yè)將有350萬(wàn)個(gè)STEM職位亟待填補(bǔ)，但目前，美國(guó)僅有16%的學(xué)生申請(qǐng)STEM專業(yè)。而國(guó)際學(xué)生卻對(duì)STEM專業(yè)熱情高漲，哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院、普林斯頓等三大名校IT專業(yè)國(guó)際學(xué)生的比例分別高達(dá)53%、43%、60%。拜登政府注意到這一現(xiàn)象并及時(shí)采取措施，通過(guò)《2022年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》大幅降低對(duì)STEM人才的引進(jìn)門檻，具體舉措包括：①新將22個(gè)專業(yè)劃入STEM專業(yè)領(lǐng)域，包含生物能源、云計(jì)算、數(shù)據(jù)分析等，使更多學(xué)生可以享受到STEM專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)惠政策，變相擴(kuò)大了人才的引進(jìn)范圍。②縮短對(duì)STEM領(lǐng)域博士批準(zhǔn)NIW（國(guó)家利益豁免）綠卡的時(shí)間，使其可跳過(guò)煩瑣的勞工應(yīng)聘程序直接開(kāi)始工作。③降低美國(guó)杰出人才O-1A簽證門檻。對(duì)此目前法律上雖無(wú)明文變化，但移民局更新的文件將審核標(biāo)準(zhǔn)放寬不少。例如，符合條件的人才無(wú)須通過(guò)雇主出具證明，即可自己直接申請(qǐng)；又如，原先不算“獎(jiǎng)項(xiàng)”的優(yōu)秀博士論文獎(jiǎng)，現(xiàn)在或可成為符合條件等。④J-1簽證中STEM專業(yè)領(lǐng)域本科、碩士的實(shí)習(xí)期由18個(gè)月延長(zhǎng)到36個(gè)月。總體來(lái)看，本次出臺(tái)的人才新政突破性大、吸引力強(qiáng)、覆蓋面廣，充分顯示了美國(guó)全力贏得STEM人才全球“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的決心。

2 從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)STEM人才體系建設(shè)在3方面差距明顯

據(jù)喬治城大學(xué)2021年8月發(fā)布的報(bào)告，2016—2019年，我國(guó)STEM博士畢業(yè)生人數(shù)增幅達(dá)40%，數(shù)量上已超美國(guó)，預(yù)計(jì)到2025年，該領(lǐng)域博士將是美國(guó)的3倍左右。盡管我國(guó)在STEM人才培養(yǎng)數(shù)量上已占優(yōu)勢(shì)，但通過(guò)研究美國(guó)培養(yǎng)吸引STEM人才的手段措施發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)STEM人才隊(duì)伍建設(shè)仍面臨3方面突出問(wèn)題。

2.1 與美國(guó)相比，我國(guó)STEM人才培養(yǎng)體系不完善

首先，近年來(lái)我國(guó)高校學(xué)科建設(shè)“重應(yīng)用”“輕基礎(chǔ)”的現(xiàn)象雖有所改善，但仍未根本扭轉(zhuǎn)。由于就業(yè)的限制、專業(yè)的考量、分?jǐn)?shù)的導(dǎo)向等多種因素的影響，基礎(chǔ)學(xué)科并沒(méi)有成為很多學(xué)生的第一選擇。同時(shí)，社會(huì)強(qiáng)調(diào)高校應(yīng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與地方發(fā)展，導(dǎo)致應(yīng)用學(xué)科較為吃香，而不少基礎(chǔ)學(xué)科受到冷落。其次，我國(guó)高校相對(duì)“嚴(yán)進(jìn)寬出”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以保證畢業(yè)生質(zhì)量。據(jù)《2021年全美大學(xué)六年畢業(yè)報(bào)告》，2015—2021年美國(guó)本科生取得學(xué)位的比例為62.2%，而我國(guó)為97%，相差近35個(gè)百分點(diǎn)。斯坦福大學(xué)聯(lián)合多家機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)、印度、俄羅斯、美國(guó)的STEM本科生大學(xué)四年的成長(zhǎng)變化進(jìn)行跟蹤研究，結(jié)果顯示我國(guó)大學(xué)生在大一、大二的數(shù)理成績(jī)、創(chuàng)新能力等多項(xiàng)指標(biāo)異常突出，而畢業(yè)時(shí)卻“不進(jìn)反退”，這在一定程度上反映了我國(guó)高校畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有待優(yōu)化。最后，高技能人才培養(yǎng)體系有待完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)技術(shù)工人近1.7億人，其中高技能人才不到4 800萬(wàn)人。人社部發(fā)布的《2021年百城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)供求狀況分析報(bào)告》指出，40.7%的市場(chǎng)用人需求對(duì)技術(shù)等級(jí)或職稱有要求，高技能人才需求缺口較大，求人倍率（崗位空缺與求職人數(shù)比率）為3.11。全國(guó)人大代表翁國(guó)星在2022年兩會(huì)上提出，當(dāng)前“大國(guó)工匠”培養(yǎng)面臨許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，主要包括技能培訓(xùn)多元主體的作用發(fā)揮不足、技能評(píng)價(jià)改革銜接力度有待加強(qiáng)、技工院校發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、技能競(jìng)賽支持體系不完備、技能人才成長(zhǎng)激勵(lì)不足、技能平臺(tái)功能建設(shè)有待加強(qiáng)等。

2.2 與美國(guó)相比，我國(guó)STEM人才引進(jìn)制度不健全

一方面，我國(guó)在STEM人才引進(jìn)上呈現(xiàn)應(yīng)用學(xué)科“一邊倒”的態(tài)勢(shì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在引進(jìn)具備海外經(jīng)歷的人才時(shí)，各高校都偏向于引進(jìn)STEM應(yīng)用學(xué)科人才，主要原因是應(yīng)用學(xué)科人才能在短期內(nèi)給科研貢獻(xiàn)率、學(xué)科發(fā)展速度帶來(lái)較大突破。而長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，STEM基礎(chǔ)學(xué)科的薄弱必將導(dǎo)致其發(fā)展后勁不足。另一方面，我國(guó)在STEM人才引進(jìn)過(guò)程中更加注重“歸國(guó)”STEM人才，而相對(duì)忽略“來(lái)華”外籍人才。例如，考慮到溝通交流、文化差異、政治背景等因素，部分地方、單位往往對(duì)海外“歸國(guó)”人才更為關(guān)注，而對(duì)引進(jìn)國(guó)外STEM人才的動(dòng)力和興趣不足。在當(dāng)前STEM領(lǐng)域全球頂尖人才稀缺的背景下，這或?qū)?dǎo)致我國(guó)在與美國(guó)進(jìn)行STEM人才爭(zhēng)奪的過(guò)程中處于不利境地。

2.3 與美國(guó)相比，我國(guó)STEM人才服務(wù)保障能力不足

一方面，人才“外來(lái)香”現(xiàn)象仍然突出。研究表明，一些地方對(duì)現(xiàn)有本土人才不夠重視，過(guò)分關(guān)注海外人才的引進(jìn)而忽略本土人才的培養(yǎng)，特別是在政策制定上，對(duì)海外人才百般優(yōu)待，對(duì)本土人才缺乏足夠關(guān)心，導(dǎo)致本土人才被埋沒(méi)，造成人才資源浪費(fèi)。值得注意的是，近期清華大學(xué)兩位校友完成了基于FPGA的量子計(jì)算測(cè)控系統(tǒng)，兩人本碩博均在清華大學(xué)就讀，這再次證明我們要充分重視本土培養(yǎng)的人才，進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)“外來(lái)和尚好念經(jīng)”的錯(cuò)誤導(dǎo)向。另一方面，科研生態(tài)環(huán)境有待改善。部分科研人員反映大量時(shí)間精力都花費(fèi)在職稱評(píng)審、項(xiàng)目申報(bào)、“帽子”競(jìng)爭(zhēng)上，哪怕有“坐冷板凳”“十年磨一劍”的決心，但整體環(huán)境導(dǎo)致部分科研人員焦慮浮躁，無(wú)法潛心開(kāi)展研究工作。此外，雖然近年來(lái)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不斷加強(qiáng)，但在知識(shí)、專利密集型的STEM行業(yè)領(lǐng)域，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，對(duì)STEM人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性產(chǎn)生了不利影響。

3 中國(guó)STEM人才發(fā)展的思路及建議

通過(guò)美國(guó)培養(yǎng)引進(jìn)STEM領(lǐng)域人才的經(jīng)驗(yàn)做法可以看出，加強(qiáng)STEM領(lǐng)域人才隊(duì)伍建設(shè)，教育是基礎(chǔ)，制度是保障，發(fā)展是方向。新形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以教育養(yǎng)才、以政策引才、以事業(yè)留才，加快構(gòu)建STEM教育生態(tài)系統(tǒng)，完善人才引進(jìn)制度，激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，積極主動(dòng)參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)，助力加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地。

3.1 構(gòu)建符合我國(guó)發(fā)展方向的STEM教育生態(tài)系統(tǒng)

首先，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)STEM教育的頂層設(shè)計(jì)和政策制定，明確我國(guó)STEM教育的未來(lái)發(fā)展方向。暢通STEM人才培養(yǎng)使用的通道，將STEM教育納入人才選拔機(jī)制，推動(dòng)政府、高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)各界等有機(jī)聯(lián)動(dòng)，從政策、資源、環(huán)境、師資、資金等各方面提供支持。其次，鼓勵(lì)跨學(xué)科交叉和知識(shí)融合，打破現(xiàn)有教育體系中STEM領(lǐng)域各學(xué)科相對(duì)封閉的局面，暢通產(chǎn)業(yè)需求方向培養(yǎng)方的反饋路徑，注重培養(yǎng)跨界思維、促進(jìn)知識(shí)融通，培養(yǎng)具有創(chuàng)造力（Creativity）、批判思維（Critical thinking）、社交技能（Communi?cation skill）、協(xié)作能力（Collaboration）的“4C”人才。再次，深化教育制度改革，加快建立STEM拔尖人才早期發(fā)現(xiàn)與培養(yǎng)機(jī)制。提倡實(shí)行校企“雙導(dǎo)師制”，探索實(shí)行高校和企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)高素質(zhì)復(fù)合型STEM人才的有效機(jī)制，解決工程技術(shù)人才培養(yǎng)與生產(chǎn)實(shí)踐脫節(jié)的突出問(wèn)題，壯大高水平工程師和高技能人才隊(duì)伍。最后，在人才培養(yǎng)中要處理好“塔尖”和“塔基”的關(guān)系。注重STEM人才培養(yǎng)類型的多元化，優(yōu)化STEM人才隊(duì)伍的梯次結(jié)構(gòu)，形成各層次人才互為補(bǔ)充、融合發(fā)展的局面。

3.2 構(gòu)建更具競(jìng)爭(zhēng)力的STEM人才引進(jìn)制度體系

首先，搶抓機(jī)遇，聚焦關(guān)鍵急缺領(lǐng)域，加緊繪制全球STEM人才地圖，設(shè)計(jì)全球STEM人才引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)，明確對(duì)人才流動(dòng)發(fā)揮關(guān)鍵作用的因素，出臺(tái)有針對(duì)性、突破性的引才政策，鼓勵(lì)企業(yè)和獵頭機(jī)構(gòu)加大全球范圍內(nèi)的引才力度。其次，向全球釋放積極引才信號(hào)，適度放寬STEM領(lǐng)域人才技術(shù)移民政策，尤其針對(duì)國(guó)際優(yōu)秀頂尖STEM人才和國(guó)家急需的STEM人才，制定優(yōu)先引進(jìn)的審批標(biāo)準(zhǔn)和引進(jìn)后完善的配套措施。最后，不斷創(chuàng)新引才、用才方式。一方面要加大“引外而內(nèi)”的力度吸引全球STEM人才來(lái)華，另一方面要盡快彌補(bǔ)政策空白，鼓勵(lì)企業(yè)探索“引外而外”的方式，破除地域限制，設(shè)置海外分支機(jī)構(gòu)和研發(fā)中心，消除部分國(guó)外STEM人才“背井離鄉(xiāng)”的顧慮，使其全身心地為我所用。

3.3 構(gòu)建能激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情的STEM人才支持保障體系

首先，發(fā)揮好創(chuàng)新平臺(tái)在集聚創(chuàng)新資源、支撐自主創(chuàng)新、轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果等方面的作用，為STEM人才創(chuàng)造良好的事業(yè)發(fā)展環(huán)境，“筑巢引鳳”，加快提升對(duì)國(guó)內(nèi)外STEM領(lǐng)域高端人才的吸引力。其次，聚焦高端裝備制造、生物醫(yī)藥、新材料、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施支持STEM人才的教育、培訓(xùn)、技能和技能再培訓(xùn)計(jì)劃，讓不同類別、不同層次的人才都能找到適合自身特點(diǎn)和發(fā)展定位的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)舞臺(tái)。再次，暢通技能類人才職業(yè)發(fā)展的通道，完善“高層次人才分類目錄”，確保技能人才發(fā)展通道與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才、專業(yè)技術(shù)人才的職業(yè)發(fā)展通道并行設(shè)置，切實(shí)提高高技能人才的社會(huì)地位和薪酬待遇，激發(fā)其事業(yè)發(fā)展活力。最后，重視考量引進(jìn)效率和社會(huì)公平的關(guān)系，減少“外來(lái)香”現(xiàn)象，進(jìn)一步促進(jìn)本土STEM人才與海歸STEM人才相互融合，取消STEM人才招聘中單純的身份優(yōu)先條款，加強(qiáng)同行評(píng)議在STEM人才評(píng)價(jià)中的作用。