拜登政府科技創(chuàng)新政策動向：戰(zhàn)略意圖、行動邏輯及對華潛在風(fēng)險

陳 強，王倩倩

（同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200092）

隨著科技實力的提升，中國產(chǎn)業(yè)鏈正實現(xiàn)從低端到中端的躍升，并且在部分領(lǐng)域開始挑戰(zhàn)高端環(huán)節(jié)。而美國主導(dǎo)的全球產(chǎn)業(yè)鏈格局正在發(fā)生改變，新的國際發(fā)展格局及價值鏈利益分配體系正在形成，這威脅到了美國的全球利益。尤其在當(dāng)下科技實力“東升西降”的背景下，“以市場換技術(shù)”的互惠式科技合作方式被美國中斷，零和式科技競爭博弈成為美國的新戰(zhàn)略。一直以來，美國在科技創(chuàng)新方面有著絕對的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，科技創(chuàng)新也是美國主導(dǎo)世界秩序的重要抓手。歷屆美國政府出臺的一系列科技創(chuàng)新政策為美國科技創(chuàng)新發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)術(shù)路徑，中國須及時把握美國科技發(fā)展動態(tài)與政策走向以擺脫被動局面。

2018年以來，特朗普（Donald Trump）政府本著“美國優(yōu)先”的執(zhí)政理念，從稅收、研發(fā)投入、教育、移民、科技保護等方面出臺了一系列科技創(chuàng)新政策，并單方面對中國挑起貿(mào)易戰(zhàn)，其行為本質(zhì)是霸權(quán)國對崛起國的遏制與打壓。而從拜登（Joseph Robinette Biden）執(zhí)政至今出臺的科技創(chuàng)新政策來看，其基本延續(xù)了特朗普政府時期對中國實施的貿(mào)易打壓、加征關(guān)稅及科技封鎖等核心政策，但在一定程度上也與特朗普政府存在差異。拜登政府科技創(chuàng)新政策的變動給中美關(guān)系帶來了許多不確定性，中美進入構(gòu)建新型雙邊關(guān)系框架的探索階段。雖然已有學(xué)者關(guān)注到了拜登政府對華政策的“戰(zhàn)略定位”和“戰(zhàn)略競爭”，但未就拜登政府科技創(chuàng)新政策的對華戰(zhàn)略意圖及行動邏輯進行深入分析。本文通過研究美國科技創(chuàng)新政策，辨析拜登政府的主要動向，分析其戰(zhàn)略意圖及行動邏輯，以深入把握國際政治經(jīng)濟格局演變、中美關(guān)系發(fā)展的影響因素，從而識別對華潛在風(fēng)險，這對中國戰(zhàn)略謀劃、長遠布局及精準施策具有重要意義。

1 拜登政府科技創(chuàng)新政策的主要動向

目前，國際戰(zhàn)略競爭的重心是高科技創(chuàng)新能力以及新科技革命帶來的新權(quán)力。強大的前沿科技創(chuàng)新能力和國際規(guī)則體系塑造能力是贏得這次競爭的關(guān)鍵所在。內(nèi)部矛盾的加劇、社會制度弊端的顯現(xiàn)、世界格局的重組、國際權(quán)力中心的東移等使美國迫切需要再度依靠科技創(chuàng)新能力，進一步鞏固其世界霸主地位。2021年1月20日，拜登正式就任美國第46任總統(tǒng)，并頒布了多項科技創(chuàng)新政策。從內(nèi)容來看，美國科技創(chuàng)新政策的主要動向可歸納為夯實美國科技基礎(chǔ)、推進美國“再工業(yè)化”、封鎖科技出口渠道、建立同盟體系等4個方面。

1.1 夯實基礎(chǔ)：加大研發(fā)投入強度，確保科技全球領(lǐng)先地位

特朗普在其任期內(nèi)的4個財年預(yù)算中，均建議削減聯(lián)邦的研發(fā)預(yù)算。譬如，美國2021財年的研發(fā)預(yù)算較2020財年的研發(fā)實際支出下降了9%，尤其是基礎(chǔ)研究的投入遭到大幅削減，包括美國國家科學(xué)基金會（National Science Founda?tion）、美國國立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health）等機構(gòu)的經(jīng)費也被壓縮。

與特朗普政府以“阻礙對手發(fā)展”為首要任務(wù)的政策邏輯不同，拜登政府的政策邏輯是“優(yōu)先提升美國競爭力”，將夯實美國科技基礎(chǔ)放到第一位。拜登政府注重美國科技創(chuàng)新能力的體系化提升，認為“通過遏制中國發(fā)展的手段來應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)并不可行，加大美國科技研發(fā)投入強度、確保美國科技的全球領(lǐng)先地位更為重要”。拜登政府將加大研發(fā)投入的著力點聚焦在基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵新興技術(shù)上，代表性政策有《美國就業(yè)計劃》（The American Jobs Plan）和《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》（United States Innovation and Com?petition Act of 2021）。

第一，《美國就業(yè)計劃》。2021年3月31日，拜登政府推出了該計劃。如圖1所示，美國將投資1 800億美元用于研發(fā)（R&D）和未來技術(shù)，3 000億美元用于重塑和振興美國制造商和小型企業(yè)，1 000億美元用于勞動力發(fā)展。該計劃旨在通過加大科技研發(fā)投入，發(fā)展強大的科研創(chuàng)新能力、營造適宜的成果轉(zhuǎn)化環(huán)境以及大力提升對人才等科技創(chuàng)新要素的吸引力。

圖1 投資R&D、振興制造業(yè)的資源分配情況

第二，《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》。美國科學(xué)家范內(nèi)瓦?布什（Vannevar Bush）撰寫的科技政策報告《科學(xué)：無盡的前沿》（Science，The Endless Frontier）是美國科技領(lǐng)先的基石。為長期保持美國的科技領(lǐng)先優(yōu)勢，2021年5月12日，美國參議院通過了《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act），支持美國國家科學(xué)基金會在重點關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的研究和技術(shù)發(fā)展。2021年6月8日，美國參議院又通過了《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》，該法案是在《無盡前沿法案》基礎(chǔ)上的擴充版，其囊括了多項法案，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貿(mào)易政策、外交國防、教育醫(yī)療等各個方面，被視為對華法案集合體，總耗資高達2 500億美元。這項法案是美國科技產(chǎn)業(yè)政策頻繁變革的縮影，旨在扭轉(zhuǎn)自特朗普執(zhí)政以來美國在科技領(lǐng)域發(fā)展緩慢的態(tài)勢，加快美國科技創(chuàng)新投入的指數(shù)性躍升速度，其中針對中國的多項描述明確了美國將在全球供應(yīng)鏈和科學(xué)技術(shù)方面的對華競爭中采取強硬態(tài)度。

相較于特朗普政府，拜登政府高度重視基礎(chǔ)研發(fā)投入，注重半導(dǎo)體、先進通信技術(shù)、先進能源技術(shù)和生物技術(shù)等領(lǐng)域的發(fā)展，期望通過實施“新的突破性技術(shù)研發(fā)計劃”提高美國的核心競爭力。

1.2 再工業(yè)化：重振美國制造業(yè)生產(chǎn)，保障關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)本土化

美國作為世界經(jīng)濟霸主，在經(jīng)歷了“去工業(yè)化”和制造業(yè)轉(zhuǎn)移之后，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)空心化等問題，這對美國產(chǎn)業(yè)鏈安全造成了威脅。為應(yīng)對此問題，2008年以來，美國大力推進“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，特朗普在競選時也強調(diào)“要重振美國制造業(yè)，搶占國際產(chǎn)業(yè)競爭制高點，重塑美國在全球制造業(yè)領(lǐng)域的競爭力”。

和特朗普政府一樣，拜登政府同樣關(guān)心美國產(chǎn)業(yè)空心化問題。為進一步確保將全球關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)牢牢掌握在美國企業(yè)手中，拜登政府出臺了多項相關(guān)政策。2021年1月25日，拜登簽署了《關(guān)于確保未來由美國工人在美國制造的行政令》（Ensur?ing the Future is Made in All of America by All of America's Workers）。該行政令計劃創(chuàng)造大量新的制造業(yè)工作崗位；投資R&D活動和突破性技術(shù)，包括電動汽車、輕量化材料、第五代移動通信技術(shù)（5G）和人工智能等；重塑和振興美國制造商；推行對美國工人有利的稅收和貿(mào)易策略；同時要求美國政府購買美國本土的商品與服務(wù)等。此外，拜登政府認識到當(dāng)前中美產(chǎn)業(yè)鏈的分工也可能對美國安全產(chǎn)生影響。2021年2月24日，拜登簽署了《美國供應(yīng)鏈行政令》（Executive Order on America's Supply Chains），要求重新評估本國供應(yīng)鏈的安全性并審查其潛在風(fēng)險。2021年3月3日，拜登政府又發(fā)布了《過渡時期國家安全戰(zhàn)略指南》（Interim National Security Strategic Guidance），仍特別強調(diào)要保障關(guān)鍵供應(yīng)鏈的安全。2021年6月8日，美國白宮網(wǎng)站發(fā)布了耗時100天的供應(yīng)鏈綜合評估報告，總結(jié)出美國的半導(dǎo)體制造和先進封裝、大容量電池（如電動汽車的電池）、關(guān)鍵礦物和材料以及藥物和活性藥物成分等4種關(guān)鍵產(chǎn)品的供應(yīng)鏈存在漏洞。這份評估報告有助于美國制定保障本土供應(yīng)鏈安全的長期戰(zhàn)略，從而降低對中國產(chǎn)業(yè)鏈的依賴。

拜登政府囿于“小院高墻”思路，選擇了“一般產(chǎn)業(yè)全球化+關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)本地化”的發(fā)展模式，在與國家安全直接相關(guān)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈方面不遺余力地推動與中國科技“脫鉤”。其最終目的是重振美國制造業(yè)生產(chǎn)，激發(fā)國內(nèi)大市場潛能，同時把關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈留在美國，避免依賴中國或其他任何國家。

1.3 科技封鎖：管制對華技術(shù)出口，限制中國在美高科技投資

2018年，特朗普政府通過了《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Re?view Modernization Act）和《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act）。其中，《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》重點審查外資在美國的投資，將涉及美國關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)收集的重大在美投資項目以及半導(dǎo)體、人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全、虛擬現(xiàn)實等新興技術(shù)行業(yè)納入國家安全審查范圍，保護美國的尖端科技；《出口管制改革法案》則重點管控美國對外出口的產(chǎn)品和技術(shù)，加大對競爭對手的限制與封鎖，尤其是識別潛在的可能威脅美國國家安全但尚未被當(dāng)下的出口管制法律法規(guī)所規(guī)定的技術(shù)，核心目的在于明確新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的范圍并對其實施出口管制，實時調(diào)整對中國的技術(shù)出口管制。這兩個法案推動美國外國投資委員會（The Commit?tee on Foreign Investment in the United States）和出口管制完成了改革，通過對在美投資及技術(shù)出口的雙重審查，構(gòu)筑了針對中國科技的高壁壘，從立法層面限制中國的科技發(fā)展。

拜登政府認為，科技領(lǐng)域是中美戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此保持了《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》和《出口管制改革法案》的政策連續(xù)性及后續(xù)行動的連貫性，全力遏制中國的高科技發(fā)展。此外，美國政府將把中國實體列入“實體清單”的方式作為保護美國科技和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的重要政策工具，精準打擊中國在各高科技細分領(lǐng)域的發(fā)展。例如，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security）宣布將7個中國超級計算機實體添加到《出口管理條例》（Export Administra?tion Regulations）所列的“實體清單”中；拜登政府在禁止美國人投資的中國企業(yè)“黑名單”上新增了59家企業(yè)；拜登政府發(fā)布《保護美國人敏感數(shù)據(jù)免受外國對手攻擊》（Protecting Americans'Sensi?tive Data from Foreign Adversaries）的行政命令，在取代特朗普政府針對個別公司的政策舉措后，轉(zhuǎn)而采用標(biāo)準審查的方式應(yīng)對所有潛在對手國家的應(yīng)用程序及其可能帶來的風(fēng)險。同時，拜登政府繼承了特朗普政府時期以人權(quán)、軍民兩用等借口發(fā)起的打壓中國科技企業(yè)的政策，壓縮中國在美國乃至國際上的高科技產(chǎn)品市場。

1.4 建立聯(lián)盟：構(gòu)建價值觀同盟體系，制定孤立中國的科技戰(zhàn)略

特朗普政府的外交政策理念是“美國優(yōu)先”。因此，自特朗普執(zhí)政以來，美國連續(xù)退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement）、《巴黎協(xié)定》（The Paris Agreement）、《伊核協(xié)議》（The Iranian Nuclear Deal）、《開放天空條約》（Treaty on Open Skies）、聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific and Cul?tural Organization）、聯(lián)合國人權(quán)理事會（United Na?tions Human Rights Council）、世界衛(wèi)生組織（World Health Organization）等國際協(xié)議或組織。與此同時，為減少美國貿(mào)易赤字，特朗普政府發(fā)動了貿(mào)易戰(zhàn)，將中國、歐盟作為主要打擊和施壓對象。這些行為不僅破壞了國際制度，使美國的國際話語權(quán)減弱，還對由歐洲主導(dǎo)或積極參與的多邊機制造成了損害，最終引發(fā)美歐關(guān)系的惡化。

而拜登在競選期間提出要“提升外交水平”，并推崇“價值觀外交”，將外交政策理念從“美國優(yōu)先”轉(zhuǎn)為“加強與盟國的合作”，希望借助盟友的力量來鞏固美國的科技創(chuàng)新地位與供應(yīng)鏈基礎(chǔ)，發(fā)揮盟友在美國科技創(chuàng)新政策實施中的推動作用。2021年5月5日，七國集團（G7）外長會議發(fā)表聯(lián)合聲明，宣稱中國“利用經(jīng)濟影響力欺凌別國”，提出G7需要共同努力，以阻止中國的“脅迫性經(jīng)濟政策”。2021年6月13日，G7峰會聯(lián)合公報宣布“重建更美好世界”（Build Back Bet?ter World）伙伴關(guān)系，意圖對沖中國的“一帶一路”倡議，并在“人權(quán)問題”上抹黑中國，煽動西方國家“團結(jié)一致”，共同推動多邊貿(mào)易體系改革，在規(guī)則領(lǐng)域聯(lián)合向中國施壓。貿(mào)易和投資是技術(shù)外溢的重要渠道，美國及歐盟成立聯(lián)合貿(mào)易和技術(shù)委員會（Trade and Technology Council），為歐美就全球貿(mào)易、經(jīng)濟及技術(shù)等方面的問題提供協(xié)商平臺，以領(lǐng)導(dǎo)基于共同價值觀的全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型。同時，為阻礙中國深度參與全球科技治理的步伐，美國聯(lián)合盟友阻斷關(guān)鍵技術(shù)向中國的流動，試圖讓中國的科技創(chuàng)新發(fā)展無法融入全球科技體系。

綜上所述，拜登政府科技創(chuàng)新政策具有大資金統(tǒng)籌、大力度推進的特征，具體表現(xiàn)為美國政府不斷調(diào)整科技創(chuàng)新政策，引導(dǎo)大量資金流向科技創(chuàng)新領(lǐng)域，全方位、多渠道地布局未來科技發(fā)展軌道，在關(guān)鍵核心技術(shù)和具有軍事應(yīng)用價值的科技等領(lǐng)域?qū)χ袊M行封鎖，聯(lián)合盟友大力度打壓外國科技競爭對手等，試圖重塑世界科技格局，將來自中國的威脅降到最低。

2 拜登政府科技創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略意圖

1991年，蘇聯(lián)解體打破了世界兩極格局，從根本上保證了美國外部環(huán)境的安全，令美國在國際上擁有了絕對霸權(quán)優(yōu)勢。當(dāng)時的美國高度自信，并未將“不平衡發(fā)展的中國”置于其戰(zhàn)略核心地位，并決定對中國采取“同化”和“全面接觸”戰(zhàn)略。但隨著中國經(jīng)濟實力的迅速提升，美國政府開始重新評估中美實力，且認為中國的綜合實力已對美國構(gòu)成威脅。2020年，中國成為新冠肺炎疫情大流行背景下全球唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的主要經(jīng)濟體，與美國2020年GDP總量（約為20.93萬億美元）的差距僅為6萬億美元，占美國GDP總量的比重首次突破70%。此后，美國對中國的評價逐漸趨于負面，對華戰(zhàn)略也日益消極，尤其是在特朗普政府時期，美國出臺了多項具體政策試圖多領(lǐng)域削弱中國。受霸權(quán)主義影響的特朗普政府認為，美國之前對中國的接觸戰(zhàn)略非常錯誤，對華戰(zhàn)略的重心轉(zhuǎn)為削弱中國，原有的雙邊關(guān)系結(jié)束，開始從政治圍堵、經(jīng)濟孤立、科技打壓等方面遏制中國實力的增長。其中，政治上，構(gòu)筑圍堵中國的聯(lián)盟集團，將對華“政治戰(zhàn)”的重心放到進攻意識形態(tài)上；經(jīng)濟上，推動與中國的“脫鉤”和制造業(yè)回流，公布對華進口產(chǎn)品的加稅清單，以降低對中國供應(yīng)鏈的依賴；科技上，為避免美國高端科技流失，阻斷中美科技交流，加強對新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的控制，限制中國企業(yè)在美進行高新技術(shù)投資。特朗普政府對中國“威脅”的高估、夸大、扭曲造成了其對中國的誤判，并制定了錯誤的對華戰(zhàn)略。

由拜登政府科技創(chuàng)新政策的主要動向可知，兩屆美國政府的科技創(chuàng)新政策存在差異，對華戰(zhàn)略意圖也有所不同。在分析拜登政府科技創(chuàng)新政策的對華戰(zhàn)略意圖之前，首先需要探究拜登執(zhí)政以來對華強硬政策基調(diào)的形成原因。如圖2所示，從內(nèi)部來看，表面原因是受特朗普政府對中國政策遺風(fēng)的影響及其延續(xù)。但從深層次來看，首先，批評中國已成為美國國內(nèi)的“政治正確”，為贏得兩黨及民眾的支持，轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)持續(xù)增長的政治壓力，彌合極化和分裂的美國社會，拜登政府只能選擇強硬的對華姿態(tài)；其次，利用“中國威脅論”將中國樹立為自身與盟友的共同敵人，將與中國的競爭扭曲為“民主對抗專制”，拜登政府可以此鞏固美國在聯(lián)盟中的領(lǐng)導(dǎo)地位。從外部來看，在高端工業(yè)、貿(mào)易以及科技方面，中美兩國差距的快速縮小使美國感受到了威脅；在文化與制度方面，中國軟實力的迅速提升，社會主義制度優(yōu)越性的凸顯，引發(fā)了西方恐慌。因此，拜登政府雖然宣稱要踐行“多邊主義”，但僅局限在意識形態(tài)相同的國家。這種以意識形態(tài)割裂世界，將錯綜復(fù)雜的國際關(guān)系簡單分成兩大陣營，用非黑即白的狹隘視角刻意制造分裂與對抗的行為實則是單邊主義。

圖2 拜登政府對華強硬政策基調(diào)形成的原因

從美國對華強硬的政策基調(diào)來看，拜登政府科技創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略意圖體現(xiàn)在兩方面。

第一，拜登政府善用政策組合拳，在尋求科技新優(yōu)勢的同時遏制中國的崛起。在對待中國的態(tài)度上，拜登政府與特朗普政府基本保持一致，均將中國崛起視為對美國的挑戰(zhàn)，其延續(xù)了特朗普政府的一部分政策和措施，將中美經(jīng)濟關(guān)系作為遏制中國發(fā)展的主要抓手。但相較于特朗普政府，拜登政府更有謀略、政策柔性更強（見圖3）。后者主張“部分脫鉤”，采用組合拳的方式，分點進行對抗，即在涉及國家核心競爭力的科技創(chuàng)新領(lǐng)域與中國競爭，在涉及兩國共同利益的其他領(lǐng)域進行合作。為防止中國超越和尋求美國在國際上的科技新優(yōu)勢，拜登政府以科技、人才、金融、軍事等硬實力為支撐，將中美競爭的關(guān)鍵點從經(jīng)貿(mào)調(diào)整到科技，完成從量到質(zhì)的視角轉(zhuǎn)換；同時，以同盟、規(guī)則、制度、價值觀等軟實力為抓手，利用意識形態(tài)和價值觀拉攏盟友，通過由美國牽頭制定的國際規(guī)則和制度孤立、打壓中國，意圖對中國實施“和平演變”策略。但美國打壓中國，不僅損害了美國自身的利益，也助推了其他新興市場國家的崛起。因此，綜合考慮成本與風(fēng)險，美國不會選擇與中國“全面脫鉤”，而是在關(guān)鍵高科技領(lǐng)域與中國“部分脫鉤”，力圖將中國限制在產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)鏈的低端環(huán)節(jié)。拜登政府將美國科技發(fā)展的重點領(lǐng)域劃定為供應(yīng)鏈安全、氣候科學(xué)與清潔能源、互聯(lián)網(wǎng)與電信、生命科學(xué)與醫(yī)療及制造能力等5個方面，期望通過科技創(chuàng)新提升經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力，以創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長極。

圖3 特朗普政府與拜登政府科技創(chuàng)新政策的變與不變

第二，拜登政府科技創(chuàng)新政策的最終目的是維護美國的霸主地位，確保國家安全。特朗普政府對中國的戰(zhàn)略定位是“戰(zhàn)略競爭對手”“修正主義國家”；而拜登政府對中國的戰(zhàn)略定位是“唯一擁有經(jīng)濟、外交、軍事和技術(shù)實力對穩(wěn)定開放的世界體系構(gòu)成重大挑戰(zhàn)的國家”“最嚴峻的戰(zhàn)略競爭對手”。盡管兩者的相關(guān)表述有所改變，但與特朗普政府相比，拜登政府對中國的戰(zhàn)略定位，特別是戰(zhàn)略意圖并無實質(zhì)性改變。拜登政府甚至希望把特朗普政府對中國的對抗政策作為籌碼，將對華政策的調(diào)整當(dāng)成對華交易和施壓的手段，其根本目的在于長期保持美國在同盟體系中的霸主地位、在國際組織等多邊框架中的領(lǐng)導(dǎo)地位、在國際規(guī)則和價值鏈中的主導(dǎo)地位。

從長遠來看，科技“脫鉤”策略并不能阻止中國利用國內(nèi)市場發(fā)展科技，反而有利于加快中國關(guān)鍵技術(shù)國產(chǎn)化戰(zhàn)略的進程。全球化時代，中國的發(fā)展與全球經(jīng)濟息息相關(guān)，美國孤立、削弱中國的逆流行為，既不符合其他國家的利益，又損害了自身利益。

3 拜登政府科技創(chuàng)新政策的行動邏輯

遏制中國科技發(fā)展、打斷俄羅斯復(fù)興進程、干擾歐洲一體化發(fā)展、控制新興市場國家等，成為美國防止失去全球科技絕對壟斷地位的重要外交任務(wù)。科技問題與國家安全、外交地位、經(jīng)濟競爭、國際話語權(quán)、國際關(guān)系、貨幣地位等息息相關(guān)。因此，拜登政府頒布了多項科技創(chuàng)新政策，聯(lián)合盟友對中國展開經(jīng)濟、科技、金融等方面的全方位打壓。拜登政府在國際大環(huán)境下打壓中國科技發(fā)展的總體策略是與歐洲建立聯(lián)盟體系，在科技領(lǐng)域圍困中國，綜合利用多邊外交、同盟外交、價值觀外交和美國主導(dǎo)的國際規(guī)則外交等方式削弱中國的國際影響力，嘗試通過規(guī)則將中國排除在關(guān)鍵科技發(fā)展的技術(shù)軌道之外。

第一，拜登政府為維護美國在科技、外交、貨幣等方面的霸主地位，致力于破壞中國穩(wěn)定的外部發(fā)展環(huán)境。科技地位的降低會影響美國在國際事務(wù)中的話語權(quán)、全球供應(yīng)鏈中的分配權(quán)、國際關(guān)系中的主動權(quán)，進而影響其在全球經(jīng)濟中的地位。因此，為鞏固自身科技地位，美國致力于破壞中國科技創(chuàng)新發(fā)展的外部環(huán)境。首先，美國通過不遵守現(xiàn)有國際規(guī)則和重新制定更有利于美國的世界經(jīng)濟規(guī)則等手段，造成國際貿(mào)易失序、國際市場震蕩等問題，進一步惡化中國新一輪對外開放的外部環(huán)境。其次，利用價值觀外交、投資限制、技術(shù)封鎖等手段，試圖使中國陷入技術(shù)供給危機，降低中國動搖美國科技地位的可能性。最后，憑借美元的世界霸主地位，拜登政府通過調(diào)整貨幣政策的方式吸引資本回流，并利用美國國內(nèi)法律對國外企業(yè)進行“長臂管轄”，進而對中國部分企業(yè)實施金融制裁。拜登政府通過這種行為將美國自身的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給中國，使中國面臨系統(tǒng)性金融動蕩的風(fēng)險。

第二，拜登政府注重基于規(guī)則的聯(lián)盟體系構(gòu)建，通過“技術(shù)聯(lián)盟”穩(wěn)固美國的科技壟斷地位。技術(shù)壟斷是發(fā)達國家獲取高額利潤的重要手段，其他國家在新興科技領(lǐng)域的領(lǐng)先會打破美國技術(shù)壟斷的格局，動搖由美國主導(dǎo)的底層技術(shù)國際標(biāo)準、管理模式以及治理理念，這會對美國在價值觀與政治制度方面的全球影響力產(chǎn)生挑戰(zhàn)。例如，華為5G技術(shù)的領(lǐng)先不僅壓縮了美國高科技產(chǎn)業(yè)的生存空間，更動搖了美國在高科技領(lǐng)域國際標(biāo)準制定的主導(dǎo)地位，故美國不惜動用政府力量也要對華為等中國高科技企業(yè)實施嚴厲打擊。而聯(lián)盟體系正是美國打壓中國科技的重要載體和工具?！?021戰(zhàn)略競爭法案》授權(quán)美國政府成立技術(shù)伙伴部門，負責(zé)與歐盟、亞太盟友、印太盟友等國家建立技術(shù)合作關(guān)系，共同研發(fā)、應(yīng)用、治理新興技術(shù)，并建立相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準。美國通過在5G、半導(dǎo)體和人工智能等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域與盟友展開合作，能夠確保供應(yīng)鏈的多元化與安全性；多邊控制高科技的出口與轉(zhuǎn)讓，可以共同爭奪國際標(biāo)準組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，從而奪取全球技術(shù)標(biāo)準規(guī)則的制定權(quán)。拜登政府的聯(lián)盟策略致使中國新興技術(shù)的發(fā)展要承受更大的國際壓力，導(dǎo)致中國面臨難以深度參與全球科技創(chuàng)新治理的挑戰(zhàn)。

第三，拜登政府注重與中國“脫鉤”的分寸與尺度，以競爭性共存為方向?qū)で笾忻狸P(guān)系的新平衡。中國的崛起是拜登政府出臺科技創(chuàng)新政策的現(xiàn)實背景，甚至是制定政策和立法的主要驅(qū)動因素。拜登政府以競爭性共存為方向，建立對中國的戰(zhàn)略防范，防止中國在軍事、經(jīng)濟、科技、金融等領(lǐng)域趕超美國，尋求中美關(guān)系的新平衡。在對華關(guān)系定位上，拜登政府提出把經(jīng)營對華關(guān)系作為“21世紀最大的地緣政治考驗”，更加突出中國挑戰(zhàn)的首要性和唯一性。在方式和手段的選擇上，拜登政府既延續(xù)了特朗普政府的對華鷹派立場，又將特朗普政府的單邊孤立主義轉(zhuǎn)為多邊結(jié)盟戰(zhàn)略，以同盟戰(zhàn)略、多邊體系、價值觀外交為“三大支柱”，在價值觀、科技主導(dǎo)權(quán)、多邊經(jīng)貿(mào)等問題上與中國競爭。一方面，拜登政府重新調(diào)整了與國際經(jīng)濟體系的關(guān)系，聯(lián)合意識形態(tài)相近的國家建立排他性的經(jīng)濟一體化組織（如聯(lián)合貿(mào)易和技術(shù)委員會），制定打壓中國的“國際規(guī)則”，推進尖端科技“脫鉤”、實體經(jīng)濟回流美國等；另一方面，設(shè)置排華機制，用包含政治制度門檻的條款把中國排除在外。

第四，拜登政府開始向中國釋放積極信號，在戰(zhàn)術(shù)層面進行階段性調(diào)整，但戰(zhàn)略層面的認知不變。雖然拜登政府延續(xù)了特朗普政府時期的絕大多數(shù)對華政策，包括維持關(guān)稅、科技“脫鉤”、擴大制裁等，但中美之間也開始發(fā)出積極信號，雙方高層官員溝通頻繁。中美天津會談、蘇黎世會談以及雙方元首的直接通話等，對后續(xù)中美關(guān)系的調(diào)整發(fā)揮了重要的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。“孟晚舟回國”事件也在一定程度上體現(xiàn)出拜登政府對華政策在戰(zhàn)術(shù)層面上的階段性調(diào)整。這種調(diào)整是中美前一階段激烈博弈的產(chǎn)物，同時也受美國內(nèi)憂外患的環(huán)境影響。首先，面臨2022年中期選舉的拜登政府為獲取選民支持，必須將國內(nèi)發(fā)展作為首要任務(wù)。首先，美國受疫情沖擊后經(jīng)濟的恢復(fù)、國內(nèi)政策的實施推動等，使其無力全身心與中國展開競爭。其次，中國與日本、韓國、歐盟擁有良好的科技交流基礎(chǔ)，彼此存在巨大的共同利益，美國的盟友也不支持其與中國開展“新冷戰(zhàn)”。再次，中國與日本、韓國在節(jié)能環(huán)保、人工智能、機器人、物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域均存在較大的合作空間。最后，作為全球第一、第二大經(jīng)濟體，中美合作的共同利益廣泛且深遠。但美國在釋放和談信號的同時，又做出率領(lǐng)航空母艦在敏感海域不斷試探、成立美國中央情報局（Central Intelli?gence Agency）“中國任務(wù)中心”等動作，其目的可能是通過試探中國的底線，為中美洽談合作爭取籌碼。這說明，雖然拜登政府就對華政策進行了戰(zhàn)術(shù)性調(diào)整，但在戰(zhàn)略層面上對中國的基本認知和判斷不會改變?？傮w而言，中美關(guān)系雖不會立即升溫，但如果雙方持續(xù)釋放積極信號，長期來看，中美關(guān)系會日趨平穩(wěn)，雙方可以全力在競爭中管控風(fēng)險，在分歧中尋求合作。

拜登政府認識到了與中國的競爭具有長期性的特點，會付出巨大的成本并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，因而與中國“脫鉤”的分寸與尺度十分重要，需要統(tǒng)籌內(nèi)外、把控競爭的激烈程度，以期在成本有限的情況下，于錯綜復(fù)雜的中美關(guān)系中謀取利益最大化。如圖4所示，拜登政府組合使用了對抗、競爭、合作3種工具。于內(nèi)，推出發(fā)展新興技術(shù)的戰(zhàn)略和政策，加快提升自身實力和國際影響力，既穩(wěn)固了自身的全球地位，也能服務(wù)于和中國的競爭；于外，實施對華科技“脫鉤”、推動制度競爭、聯(lián)合盟友削弱中國，同時又在氣候等領(lǐng)域與中國接觸合作，維持“爭而不破”的狀態(tài)。

4 拜登政府科技創(chuàng)新政策的對華潛在風(fēng)險

圖4 拜登政府科技創(chuàng)新政策的行動邏輯

當(dāng)前階段，無論是科技創(chuàng)新的廣度還是深度，美國依然保持著全局性和關(guān)鍵性優(yōu)勢。中國雖然在某些細分技術(shù)領(lǐng)域取得了重大突破，但在眾多領(lǐng)域仍存在研究空白或“卡脖子”問題，尤其在集成電路、操作軟件、人工智能芯片和算法、航空航天等領(lǐng)域，中國受科技“脫鉤”的影響更大。2022年3月12日，向量圖形編輯軟件公司Figma斷供中國企業(yè)大疆，表明美國正在對中國高科技企業(yè)實施軟硬件雙重制裁。因此，實現(xiàn)國產(chǎn)技術(shù)的自主可控迫在眉睫。而拜登政府科技創(chuàng)新政策的出臺進一步對我國科技發(fā)展造成了影響。在明晰拜登政府科技創(chuàng)新政策對華戰(zhàn)略意圖和行動邏輯的基礎(chǔ)上，本節(jié)將分析其可能給我國帶來的潛在風(fēng)險。總體來看，拜登執(zhí)政后簽署的多項科技創(chuàng)新政策對中國的不利影響主要表現(xiàn)為壓縮中美合作空間、阻斷對華高科技供給、搶奪中國人才資源、阻礙中國國際科技交流與合作、剝奪中國國際標(biāo)準制定話語權(quán)等。

第一，中美合作空間被壓縮，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈遭到破壞的風(fēng)險。拜登執(zhí)政后泛化國家安全議題，通過立法實現(xiàn)了美國對中國打壓行為的合法化和長期化。而中美關(guān)系的降溫會影響彼此之間的認知評價，造成雙方誤讀和誤判行為的發(fā)生。2020年，新冠肺炎疫情的爆發(fā)加劇了中美之間的分歧與爭議，中美合作空間不斷縮小，中國面臨的國際環(huán)境日趨惡化。隨著國際地緣政治的變化和疫情的發(fā)展，美國試圖重構(gòu)國際產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。在此背景下，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈均出現(xiàn)了一定程度的撕裂或脫鉤，逆全球化態(tài)勢增強，中國產(chǎn)品的國際市場占有率有所下降。

第二，設(shè)置美國高技術(shù)“護城河”，將中國排除在全球高科技生態(tài)圈之外的風(fēng)險。在對待中國高科技發(fā)展方面，拜登政府沿襲了特朗普政府的做法，通過出口管制、投資準入、采購限制、專利訴訟等多種手段對中國高科技發(fā)展實施立體式封鎖，擠壓中國的高端產(chǎn)業(yè)市場。此外，美國對中國大力發(fā)展的5G、人工智能等高新技術(shù)進行精準打壓，限制中國引進、消化、吸收新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)，削弱中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。而兩國科技鏈條的分離可能導(dǎo)致全球科技體系的分化，進而阻礙科技全球化及人類命運共同體的發(fā)展。當(dāng)前，為牢牢掌握科技主導(dǎo)權(quán)，美國不斷進行科技變道，將研發(fā)投入重點轉(zhuǎn)向人工智能、量子技術(shù)、基因工程等下一輪科技革命的相關(guān)領(lǐng)域。這種提前布局時下尚不成熟領(lǐng)域的研發(fā)投入方式，使得美國能夠始終站在科技前沿，再度擴大了其領(lǐng)先優(yōu)勢。

第三，虹吸全球科技人才，削弱中國科技人力資源總體實力的風(fēng)險。美國通過鞏固和強化在科技、教育等領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，增強了自身對全球科技人才的吸引力。拜登政府持續(xù)加大研發(fā)投入力度，不斷強化其在科技創(chuàng)新和高等教育領(lǐng)域的絕對領(lǐng)先地位，憑借雄厚的教育資源、充沛的科研經(jīng)費、強大的科技成果轉(zhuǎn)化能力，吸引包括中國在內(nèi)的世界各國優(yōu)秀人才赴美學(xué)習(xí)和工作。同時，美國還運用政治和法律手段，阻斷科技人才的回流通道，使得中國在優(yōu)秀人才培養(yǎng)方面陷入“培養(yǎng)—流失—再培養(yǎng)—再流失”的被動局面。

第四，中國國際科技交流與合作的外部環(huán)境進一步惡化的風(fēng)險。拜登政府通過多邊機制聯(lián)合盟友，綜合運用政治、法律、經(jīng)濟、貿(mào)易、輿論、文化等手段，使得中國國際科技交流與合作的外部環(huán)境逐步惡化，壓縮中國科技發(fā)展的市場空間；同時，以疫情防控為由，中斷正常的科研合作、人員往來、信息溝通和資源共享，阻滯中國科技創(chuàng)新領(lǐng)域開放合作策略的實施。而“美歐聯(lián)盟”“印太戰(zhàn)略”等多邊外交政策也試圖對沖中國的“一帶一路”倡議。此外，拜登政府的價值觀外交已初現(xiàn)成效，一部分國家在與中國合作時的戒備心理有所提升。

第五，中國參與國際標(biāo)準制定的話語權(quán)被進一步剝奪的風(fēng)險?；陬I(lǐng)先的科技實力和產(chǎn)業(yè)競爭力，美國近幾十年來主導(dǎo)了大多數(shù)領(lǐng)域國際標(biāo)準的制定，尤其在半導(dǎo)體芯片、人工智能等領(lǐng)域占有絕對的話語權(quán)。而中國隨著在某些技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“領(lǐng)跑”，也開始在5G通信技術(shù)等標(biāo)準制定方面掌握話語權(quán)。因此，為剝奪中國參與國際標(biāo)準制定的話語權(quán)，拜登政府推崇“民主國家共同體”，構(gòu)建“民主技術(shù)聯(lián)盟”，以意識形態(tài)限制中國的參與，計劃長期性、根本性地與中國競爭國際標(biāo)準的制定權(quán)。拜登政府重新加入特朗普政府退出的國際組織與協(xié)議，在某種意義上也是為了更好地維護美國的國際話語權(quán)。

注釋：

①“小院高墻”由美國智庫“新美國”（New America）的高級研究員薩姆·薩克斯（Samm Sacks）于2018年10月首先提出，他認為美國政府須在與國家安全直接相關(guān)的核心技術(shù)領(lǐng)域（即“小院”）加強封鎖力度并制定適當(dāng)?shù)倪吔纾础案邏Α保?，“小院”之外的其他高科技領(lǐng)域則可對華開放，這體現(xiàn)了對中國的精準打擊。參見https：//www.163.com/dy/article/G575H9ET0534ROND.html.

②七國集團（Group of Seven）是主要的工業(yè)國家會晤和討論政策的論壇，成員國包括美國、英國、法國、德國、日本、意大利和加拿大等7個發(fā)達國家。參見https：//www.in?vestopedia.com/terms/g/g7.asp.

③ 數(shù)據(jù)來源：The World Bank，https：//databank.world?bank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD/1ff4a498/Popular-Indicators.