鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策文本分析
——基于政策工具視角的Nvivo分析

高海珍 邢成舉

(西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100)

一、引言

我國已邁入促進(jìn)全體人民共同富裕的新時(shí)期，進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，有助于持續(xù)推進(jìn)人民群眾生活改善。為此，中央政府聚焦“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的目標(biāo)，發(fā)布了一系列政策文件以鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，推動(dòng)其與鄉(xiāng)村振興有效銜接。2022年中央一號文件的發(fā)布為過渡期鄉(xiāng)村如何發(fā)展提供了基本的依循。作為政策行動(dòng)的總體責(zé)任者，中央政府負(fù)責(zé)政策行動(dòng)規(guī)劃和組織，其頒布的政策文件具有權(quán)威性和指導(dǎo)性。[1]因此，研究中央部委發(fā)布的脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興相銜接的政策文件，可以加深對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過渡的把握，有助于理解實(shí)現(xiàn)共同富裕的總體部署。

2020年，脫貧攻堅(jiān)的順利完成，標(biāo)志著我國邁入了實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程。人們普遍認(rèn)識到從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興這一復(fù)雜的轉(zhuǎn)化過渡期，要通過一系列的政策設(shè)計(jì)、鞏固拓展的實(shí)踐和有效銜接的創(chuàng)新試點(diǎn)，以凝練經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ酵苿?dòng)穩(wěn)定過渡。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者主要從三個(gè)方面對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接展開研究：一是基于脫貧攻堅(jiān)成果問題本身的研究，即鞏固什么[2]，拓展什么[3]，如何鞏固[4]，如何拓展[5]的研究；二是針對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型[6]、現(xiàn)實(shí)難題與應(yīng)對策略[7]、社會(huì)基礎(chǔ)[8]、推進(jìn)路徑[9]等有關(guān)“有效銜接”問題的研究；三是基于鄉(xiāng)村振興背景下脫貧成果的鞏固拓展中新社會(huì)問題的研究，如低收入人口的相對貧困治理[10]，人才振興[11]、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[12]、鄉(xiāng)村治理共同體[13]和城鄉(xiāng)融合發(fā)展[14]等?；诖?，學(xué)者們形成為較為豐富的研究成果，但現(xiàn)有研究依然存在不足，對“鞏固”研究有余而“拓展”研究不足，尤其是“十四五”時(shí)期拓展的政策整體銜接方向把握不足。現(xiàn)有從政策工具視角研究“鄉(xiāng)村振興”問題居多，但對脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策文本研究幾乎空白。因此，本文基于政策工具視角，運(yùn)用Nvivo11plus軟件對我國中央部委發(fā)布的鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析，探討過渡期政策工具的使用類型、數(shù)量差異及布局結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上提出鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策工具的優(yōu)化路徑，提煉政策啟示，以豐富政策工具在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的應(yīng)用，拓展相關(guān)主題研究。

二、政策工具選擇與分析框架

政策工具作為達(dá)成政策目標(biāo)的手段，是政府管理公共事務(wù)的重要途徑，也是克服政策執(zhí)行難度和應(yīng)對政策失靈的主要方式。縱觀政策工具發(fā)展史，學(xué)者羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德[15]、施耐德和英格拉姆[16]以及豪利特和拉米什[17]的政策工具分類方法，為各國政府在制定、決策、執(zhí)行和評估等全生命周期政策提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和行動(dòng)指南。

(一)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策工具選擇

1.X維度。基于我國鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的相關(guān)政策文本，結(jié)合羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德的政策工具分類方法，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型，形成研究的X維度。其中，供給型工具指對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，有效銜接鄉(xiāng)村振興起直接推動(dòng)作用的政策，體現(xiàn)政府職能責(zé)任和主導(dǎo)地位。需求型工具指對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，有效銜接鄉(xiāng)村振興起到拉動(dòng)作用的政策，體現(xiàn)為減少阻擾性因素和降低不利影響的政策。環(huán)境型工具指對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接起到外部間接促進(jìn)作用的政策。具體政策工具操作化如表1所示。

表1 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策工具維度分類及操作化

資料來源：作者綜合羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德基本政策工具分類、國內(nèi)政策工具文獻(xiàn)、政策文件解讀等相關(guān)文獻(xiàn)資料編制。

2.Y維度。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的最終指向是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，邁向共同富裕。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，脫貧地區(qū)的工作重點(diǎn)將由確?！皟刹怀钊Ｕ稀鞭D(zhuǎn)向推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的全面推進(jìn)?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中明確指出，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，是“五位一體”總體布局在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。此外，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，銜接過渡期的多方面舉措必須有力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)現(xiàn)。換言之，為實(shí)現(xiàn)過渡期政策目標(biāo)，必須從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等五個(gè)方面推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展。由此得出，五大振興既是過渡期重要政策舉措，也是過渡期鄉(xiāng)村振興的階段性目標(biāo)，形成研究的Y維度。

表2 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的Y維度分類及操作化

資料來源：作者根據(jù)政策文件、會(huì)議報(bào)告、權(quán)威政策文件解讀等相關(guān)文獻(xiàn)資料編制。

3.鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策文本分析框架。根據(jù)Rothwell和Zegveld的政策工具分類方法，結(jié)合鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的目標(biāo)，按照鄉(xiāng)村振興提出總要求，形成了中央部委鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接政策文本的政策工具(X軸)—政策目標(biāo)(Y軸)二維分析框架圖(見圖1)。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)政策文本的選取及數(shù)據(jù)來源

本文政策文本來源于國務(wù)院、國家鄉(xiāng)村振興局網(wǎng)站、《鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接文件匯編目錄》等官方檔案。政策文本篩選標(biāo)準(zhǔn)如下：一是國家層面，發(fā)文單位為國務(wù)院及各部委；二是發(fā)布時(shí)間為2020—2021年，政策文本以鞏固拓展脫貧成果與鄉(xiāng)村振興相銜接為主題，以通知、意見、辦法等為主，最終篩選出34個(gè)政策文本(見表3)。

圖1 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接政策文本二維分析框架

表3 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接文件數(shù)據(jù)庫

(二)研究方法

本文采用內(nèi)容分析法結(jié)合 Nvivo 工具對政策文本進(jìn)行計(jì)量分析。內(nèi)容分析法可以對政策文本內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和量化描述，Nvivo 軟件可以有效協(xié)助研究者完成文字資料的收集、整理、分析工作。首先，根據(jù)整理和篩選出的政策文本建立數(shù)據(jù)庫；其次，對政策文本內(nèi)容單元進(jìn)行編碼和可靠性檢驗(yàn)，通過文本搜索和詞頻統(tǒng)計(jì)功能加以頻數(shù)統(tǒng)計(jì)和比較分析；最后，運(yùn)用內(nèi)容分析法探索政策文本特征。

(三)政策文本編碼

借助Nvivo11plus按照“政策文本編號—政策工具—具體政策工具”三級編碼方式進(jìn)行編碼，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可量化的文本分析單元。首先，對文本分析單元進(jìn)行逐字逐句開放式編碼，得出不同的節(jié)點(diǎn)；其次，依據(jù)節(jié)點(diǎn)對應(yīng)的政策工具類型對每條編碼進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)。其中，“01”“02” “03”代表政策文本編號，“A、B、C…”分別代表政策工具類型；“a、b、c…”表示具體政策子工具。例如“01-A-c”所包含的信息為： 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》中供給型政策工具中基礎(chǔ)設(shè)施子工具，政策內(nèi)容為“加快脫貧地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品和食品倉儲(chǔ)保鮮、冷鏈物流設(shè)施建設(shè)……”。

為確保研究有效性和可靠性，編碼采用首輪編碼—相互交換—結(jié)果比較三階段探討修正，對存疑文本采用備忘錄形式經(jīng)專家咨詢后再編碼的形式，得出了較為一致的結(jié)論。根據(jù)編碼者判斷的信度評估，一致性系數(shù)為0.8972。效度評估經(jīng)過文本編碼抽查法和專家評估法，認(rèn)同度為0.9167，表明研究具有較強(qiáng)的效度。

四、政策文本分析結(jié)果

(一)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興相銜接政策的詞頻分析

高頻主題詞之間呈現(xiàn)明顯的關(guān)聯(lián)性。詞頻出現(xiàn)頻率為500次以上的有鄉(xiāng)村、脫貧、振興、幫扶、發(fā)展；頻次為400—500之間的主題詞有服務(wù)、保障、鞏固；頻次為300—400之間的主題詞有落實(shí)、成果、部門、機(jī)制、攻堅(jiān)、農(nóng)業(yè)、考核、產(chǎn)業(yè)、管理、資金等；頻次為200—300之間的主題詞有評價(jià)、就業(yè)、安置、救助、醫(yī)療、扶貧、協(xié)作、評估等?？梢缘贸?，第一，鄉(xiāng)村為過渡期政策實(shí)施的重點(diǎn)對象和主陣地；除幫扶外，發(fā)展成為過渡期鄉(xiāng)村振興的主旋律。第二，過渡期政策任務(wù)中，鞏固中側(cè)重政策落實(shí)與成果考核評估，拓展中側(cè)重農(nóng)業(yè)等一二三產(chǎn)業(yè)的資金投入；銜接中注重機(jī)制銜接與部門管理。第三，過渡期異地搬遷安置、醫(yī)療救助、就業(yè)等問題依然不可忽視，深化東西部協(xié)作幫扶機(jī)制可以鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖2 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策文本主題詞分析

(二)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策的X維度分析

一方面，不同政策工具類型使用分布差異明顯。環(huán)境型工具使用最高，參考點(diǎn)為1184個(gè)，占比53.1%；供給型工具參考點(diǎn)為565個(gè)，占比25.3%，需求型工具參考點(diǎn)為482個(gè)，占比21.6%。另一方面，就各政策工具而言，環(huán)境型工具中，策略性措施參考點(diǎn)261個(gè)，占比11.7%；產(chǎn)業(yè)融合參考點(diǎn)為162個(gè)，占比7.3%，資產(chǎn)管理與監(jiān)督監(jiān)測最少，占比不足2%。說明環(huán)境型工具中產(chǎn)業(yè)融合和策略性措施是重點(diǎn)，資產(chǎn)管理與監(jiān)督監(jiān)測重視程度依然不夠，這符合當(dāng)前過渡期鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的現(xiàn)實(shí)，也表明在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，項(xiàng)目資產(chǎn)的管理與監(jiān)督是亟待重視的問題之一。供給型工具中，基礎(chǔ)設(shè)施、人才支持和就業(yè)創(chuàng)業(yè)位居前三，分別占比9.4%、5.0%和4.7%，說明鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策的制定具有明顯的偏向性，重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重人才投入，重脫貧人口就業(yè)再就業(yè)，符合當(dāng)前銜接期“四不摘”穩(wěn)定性政策要求。需求型工具中，示范品牌建設(shè)占比6.5%，公共服務(wù)占比5.7%，宣傳推廣占比3.3%，表明當(dāng)前政策重點(diǎn)任務(wù)依然是鞏固脫貧成果，催生示范效應(yīng)。然而政府購買與反饋表達(dá)所占比不超過1%，說明政策工具中該類型使用較少。

(三)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策的Y維度分析

過渡期鞏固脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上，邁向全面鄉(xiāng)村振興政策目標(biāo)分布并不均衡。具體而言，指向鞏固脫貧攻堅(jiān)成果政策目標(biāo)參考點(diǎn)除外，產(chǎn)業(yè)振興參考點(diǎn)736個(gè)，人才振興參考點(diǎn)302個(gè)，文化振興參考點(diǎn)394個(gè)，生態(tài)振興參考點(diǎn)380個(gè)，組織振興參考點(diǎn)419個(gè)，共計(jì)2231個(gè)參考點(diǎn)。其中，產(chǎn)業(yè)振興占比最大，為33.0%，組織振興次之，占比18.8%，兩者占比超過二分之一。文化振興和生態(tài)振興占比相當(dāng)，約為17%左右，人才振興占比最少，僅為13.5%。這表明過渡期政策重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展和組織振興，這與脫貧后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和鄉(xiāng)村治理能力的薄弱性有一定關(guān)系。[8]同時(shí)，人才振興是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要驅(qū)動(dòng)力，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵性問題，應(yīng)當(dāng)加大人才振興的重視力度。

(四)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策的二維交叉分析

為了探究鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策文本出臺(tái)的內(nèi)部規(guī)律，對政策工具和政策目標(biāo)進(jìn)行二維交叉分析。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)計(jì)政策文本對應(yīng)的各政策工具及其涉及的政策目標(biāo)，若個(gè)別政策文本涉及到兩個(gè)或多個(gè)以上的基本要素，則進(jìn)行重復(fù)編碼。經(jīng)統(tǒng)計(jì)核查后，得到二維交叉表(表4)。

表4 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興相銜接政策文本二維分析

據(jù)表4所示，從總體上看，無論何種舉措，均涉及24項(xiàng)及以上政策子工具，可見政府出臺(tái)政策文本絕大部分涉及到應(yīng)有內(nèi)容，但分布較為不均衡。首先，供給型政策工具方面，除技術(shù)支持和資金支持子工具外，基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興，面向節(jié)點(diǎn)數(shù)共計(jì)171個(gè)，占該子工具總數(shù)的81.4%；金融支持和平臺(tái)建設(shè)重點(diǎn)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)振興，分別占67.4%和54.2%；就業(yè)創(chuàng)業(yè)和人才支持重點(diǎn)服務(wù)于人才振興，分別占比73.1%和57.7%，就業(yè)創(chuàng)業(yè)子工具分布更加不均衡。其次，需求型政策工具方面，子工具面向呈現(xiàn)一定的集聚效應(yīng)：反饋渠道子工具集中于面向組織振興；示范品牌、社會(huì)參與、市場參與等子工具面向產(chǎn)業(yè)振興，其節(jié)點(diǎn)數(shù)約為其他四大振興節(jié)點(diǎn)數(shù)之和；公共服務(wù)子工具面向文化振興，其節(jié)點(diǎn)數(shù)為其他四大振興節(jié)點(diǎn)數(shù)之和的2.5倍。最后，環(huán)境型政策工具方面，不同子工具面向分布差異較大：策略性措施工具面向分布較為均衡，節(jié)點(diǎn)數(shù)為261個(gè)，占節(jié)點(diǎn)數(shù)11.7%；產(chǎn)業(yè)支持子工具重點(diǎn)面向產(chǎn)業(yè)振興，占該工具總數(shù)的88.3%；組織引領(lǐng)和項(xiàng)目管理子工具重點(diǎn)面向組織振興，對其他方面幾乎無涉及；考核評估與法治規(guī)制子工具分布較為一致，重點(diǎn)面向產(chǎn)業(yè)振興和組織振興。

五、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

1. 不同政策工具間分布差異明顯，且呈現(xiàn)明顯的路徑依賴?！拔宕笳衽d”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容和主要抓手?！拔宕笳衽d”相互聯(lián)系、相互作用，不可割裂，更不能顧此失彼，是一個(gè)緊密聯(lián)系的有機(jī)整體，必須注重協(xié)同性與關(guān)聯(lián)性，確保整體部署與協(xié)調(diào)推進(jìn)。統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)振興占比為33.0%，文化振興、生態(tài)振興、組織振興占比相當(dāng)，約為17%以上，而人才振興僅為13.5%。在政策實(shí)施慣性影響下，如此明顯的數(shù)量差異會(huì)演化為政策工具的分配與發(fā)展差異，即重產(chǎn)業(yè)輕人才，進(jìn)而影響鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)定有效銜接。此外，政策工具內(nèi)部搭配也出現(xiàn)明顯的分布差異。就產(chǎn)業(yè)振興要素而言，產(chǎn)業(yè)支持、策略措施、示范品牌、基礎(chǔ)建設(shè)等四方面占比達(dá)48.2%，盡管上述四方面為產(chǎn)業(yè)振興的重點(diǎn)要素，但短期內(nèi)過度重視會(huì)促使各種力量集中大量資源傾向脫貧地區(qū)，進(jìn)而演變?yōu)?“輸血式”發(fā)展，違背了過渡期銜接政策原則。在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，一些地區(qū)傾向于選擇“短平快”短期快速增收效益類項(xiàng)目[18]，但由于忽視其他環(huán)節(jié)如項(xiàng)目資產(chǎn)的有效管理[19]和農(nóng)民利益的反饋表達(dá)，導(dǎo)致看似投入了大量資源的產(chǎn)業(yè)在增強(qiáng)脫貧穩(wěn)定性和可持續(xù)性上大打折扣。

2. 政策工具結(jié)構(gòu)性不平衡，易引發(fā)資源溢出和擠迫效應(yīng)。整體而言，三種類型政策工具使用呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)性不平衡問題，同時(shí)政策子工具分布也不合理。具體表現(xiàn)為，環(huán)境型政策工具使用占主導(dǎo)，供給型政策工具使用較少，而需求型政策工具使用不足。從政策子工具分布來看，環(huán)境型政策工具更傾向于產(chǎn)業(yè)支持、策略性措施和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化空間的有限與過度扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾，在一定程度上會(huì)造成農(nóng)業(yè)的過度競爭甚至“泡沫”出現(xiàn)，形成資源的溢出效應(yīng)；使用不足的需求型政策明顯傾向于示范品牌和公共服務(wù)，忽視了市場參與和社會(huì)參與，反饋表達(dá)方面嚴(yán)重不足。較之其他兩大類工具，供給型政策內(nèi)部子工具分布更加不均衡，明顯更加重視基礎(chǔ)設(shè)施方面，僅此一項(xiàng)占總數(shù)的37.2%，對資金支持和平臺(tái)建設(shè)方面重視度不夠。當(dāng)前鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策過度強(qiáng)調(diào)環(huán)境型政策的作用，尤其是策略性措施的過度強(qiáng)調(diào)，極易導(dǎo)致政策目標(biāo)的偏差甚至政策失靈，從而對供給型政策工具的推動(dòng)作用和需求型政策的拉動(dòng)作用形成了擠迫效應(yīng)，加劇了結(jié)構(gòu)性不平衡。

3. 部分政策工具銜接出現(xiàn)斷裂，政策協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性不足。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)型要求各政策間必須銜接緊密、協(xié)調(diào)有序、漸進(jìn)過渡，而保障不同要素分配的相對穩(wěn)定性，對過渡期鄉(xiāng)村發(fā)展有重要意義。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興分析由26項(xiàng)政策子工具指標(biāo)構(gòu)成，不同指標(biāo)間嵌套影響，共同作用，形成了分析的基本體系。然而，平臺(tái)建設(shè)、反饋表達(dá)、項(xiàng)目管理、組織引領(lǐng)等指標(biāo)在不同政策要素中出現(xiàn)了頻次為0的現(xiàn)象，被政策制定者和實(shí)施者忽視，也意味著政策銜接出現(xiàn)斷裂。此外，作為鄉(xiāng)村振興的重要社會(huì)力量之一，僅5個(gè)政策文本(06，12，18，20，34)中提及社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，重視度嚴(yán)重不足。過渡期政策工具分布格局不穩(wěn)定，易導(dǎo)致政策銜接時(shí)出現(xiàn)縫隙、對接時(shí)產(chǎn)生斷裂、執(zhí)行時(shí)約束殘缺，從而影響政策合力的形成和效果的落實(shí)。

(二)政策建議

1. 調(diào)整政策工具與政策目標(biāo)的擬合度，夯實(shí)提升政策合力。政策工具的使用偏好及其與政策目標(biāo)的分配擬合影響政策體系的穩(wěn)定有序運(yùn)行。過渡期政策工具使用偏好在政策目標(biāo)維度均存在不同程度的失衡現(xiàn)象，應(yīng)積極調(diào)整不同維度的政策工具分配結(jié)構(gòu)與政策目標(biāo)的擬合度?！拔宕笳衽d”目標(biāo)中政策工具均表現(xiàn)出明顯的路徑依賴，忽視了其他政策工具的使用，從而降低了政策合力。因此，必須重視過渡期政策工具的選擇，以政策目標(biāo)為導(dǎo)向，差異化地選擇與政策目標(biāo)相適應(yīng)的具體政策工具。此外，必須加強(qiáng)其他政策子工具的使用頻率，如產(chǎn)業(yè)振興要素，一方面可以發(fā)展高質(zhì)量的綠色農(nóng)業(yè)，通過打造、宣傳“產(chǎn)業(yè)品牌”方式推動(dòng)一幫一帶，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延長和融合升級。另一方面，面對大量資源供給，政府必須履行服務(wù)職能，在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用基礎(chǔ)上，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等社會(huì)力量、農(nóng)民個(gè)體的主動(dòng)參與和承接，通過組織引領(lǐng)與搭建平臺(tái)等方式，整合資源優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)，避免分配不公導(dǎo)致的“資源懸崖”，提升資源使用效能。

2. 優(yōu)化三大政策工具的結(jié)構(gòu)布局，健全政策工具應(yīng)用體系。過渡期政策的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展離不開政策工具的合理布局。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要從整體的角度出發(fā)，綜合考慮不同政策工具在不同策略目標(biāo)中的應(yīng)用，促使政策工具效用得到最大化發(fā)揮。一方面提升需求型政策工具的使用，如通過創(chuàng)新政府購買、吸引社會(huì)、市場等主體參與等方式繼續(xù)推動(dòng)公共服務(wù)下鄉(xiāng)，通過示范引導(dǎo)、宣傳推廣等方式培育農(nóng)民的主體意識，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮需求類政策的拉動(dòng)作用。另一方面，優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升資金支持、金融支持和平臺(tái)建設(shè)等工具的使用頻率，積極引進(jìn)數(shù)字化產(chǎn)業(yè)技術(shù)驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興，培育具備數(shù)字化、智慧化的新型農(nóng)業(yè)技術(shù)人才，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興布局謀路。此外，應(yīng)盡快健全完善政策工具應(yīng)用體系，充分發(fā)揮環(huán)境型政策工具的引導(dǎo)作用和供給型政策工具的推動(dòng)作用，培育完善需求型政策工具的拉動(dòng)作用，優(yōu)化三者之間的布局機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策要素間的協(xié)同整合。

3. 補(bǔ)齊政策工具使用內(nèi)部短板，增強(qiáng)政策彈性和穩(wěn)定性。過渡期政策要素分配應(yīng)隨著過渡期政策目標(biāo)導(dǎo)向不斷進(jìn)行調(diào)整。把握中央政府過渡期政策注意力變化，將政策工具分配置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下進(jìn)行，通過階段性發(fā)展任務(wù)分配，有助于精準(zhǔn)把握未來政策制定方向，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化設(shè)計(jì)。過渡期在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則，保證政策的穩(wěn)定性可持續(xù)性。第一，補(bǔ)齊政策工具使用內(nèi)部短板，繼續(xù)加大資金支持、平臺(tái)建設(shè)、反饋表達(dá)、政府購買等工具使用力度，建立健全長效補(bǔ)貼機(jī)制，搭建資源統(tǒng)籌平臺(tái)，暢通反饋利益表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源有序穩(wěn)定銜接。此外，必須高度重視扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)的后續(xù)監(jiān)管，尤其是產(chǎn)權(quán)歸屬、責(zé)任利益等方面，做好扶貧資產(chǎn)的清查核算工作，明確產(chǎn)權(quán)歸屬和利益分配。第二，加強(qiáng)人才支持、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等工具使用，通過政策扶持、孵化培育、激勵(lì)引導(dǎo)等機(jī)制對“培育”鄉(xiāng)村內(nèi)部人才，“吸引”外部人才的回歸等靈活方式，搭建人才交流、協(xié)作的平臺(tái)以破解人才難題。第三，過渡期政策目標(biāo)和注意力由宏觀社會(huì)政策逐漸轉(zhuǎn)向微觀社會(huì)服務(wù)，社會(huì)治理中心的下移，基層社區(qū)治理職能的轉(zhuǎn)移，亟需專業(yè)農(nóng)村社會(huì)工作人才的參與，通過專業(yè)服務(wù)、治理技術(shù)與政策倡導(dǎo)等賦權(quán)農(nóng)民主體性，解決農(nóng)民的“生活政治”問題。