新發(fā)展階段縣域社會治理能力現(xiàn)代化研究
——一個社會學(xué)的分析視角

楊發(fā)祥 王樂全，2

(1. 華東理工大學(xué) ， 上海 200237；2.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，上海 201418)

一、問題的提出

2013年黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總目標確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！笔糯髨蟾婷鞔_指出，在中國特色社會主義發(fā)展的新階段，要推進“社會治理重心下移”?！翱たh治，天下安”?？h域是洞察我國經(jīng)濟社會發(fā)展“脈動”的獨特“切口”。在歷史發(fā)展的長河中，縣域自古就是官僚觸角向基層延伸的接口。在城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型的敘事中，縣域經(jīng)濟可以輻射周邊農(nóng)村發(fā)展，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵指標。在行政體制架構(gòu)中，縣上承省市、下統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是行政體系的互動節(jié)點。作為國家治理的基本單元，縣域在國家治理體系中起著承上啟下的作用，向上承接自上而下的行政職能，向下直接與百姓接觸。因而，縣域治理是社會治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

縣域社會治理能力現(xiàn)代化，是認識和理解新發(fā)展階段中國社會治理現(xiàn)代化的一個重要視角。在全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，構(gòu)建新型縣域社會治理能力既有時間的緊迫性，又有現(xiàn)實的可行性。本文基于社會轉(zhuǎn)型理論基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)型社會學(xué)為視角，嘗試系統(tǒng)探討新發(fā)展階段縣域社會治理能力的理論框架、突破口與關(guān)鍵舉措、監(jiān)測評估指標與能力建設(shè)體系，科學(xué)評價縣域社會治理能力的理論價值與方法論意義，為市域社會治理現(xiàn)代化及全域治理范式轉(zhuǎn)型提供理論框架。

二、文獻回顧

縣域社會治理既是歷史與現(xiàn)實的統(tǒng)一，也是理論與實踐的統(tǒng)一?？h域是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)?？h域社會治理最大的特點，是既要“接天線”又要“接地氣”。對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實中央和省市的工作部署；對下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進發(fā)展、服務(wù)民生。從歷時性和共時性兩個維度厘清縣域社會治理能力的基本內(nèi)涵和概念體系，歸納我國縣域社會治理的時空變遷與一般特征、理論進路和實踐樣態(tài)，挖掘重構(gòu)縣域社會治理能力建設(shè)的本土思想資源，是探索邁向新發(fā)展階段縣域社會治理能力現(xiàn)代化的基本前提。

(一)縣域社會治理的傳統(tǒng)思想資源與當代轉(zhuǎn)向

社會治理理論強調(diào)治理主體多元化、治理過程民主化和治理方式多樣化，已經(jīng)形成了整體性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)同性治理和包容性治理等多種理論觀點。從社會治理的歷史變遷過程來看，人類社會經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理再到治理的發(fā)展歷程。統(tǒng)治型以“權(quán)威-依附-遵從”為特征，管理型以“契約-控制-服從”為特征，服務(wù)型則以“服務(wù)-信任-合作”為特征。[1]從歷時性角度看，中國有地方自治傳統(tǒng)，“皇權(quán)不下縣”為鄉(xiāng)村社會的自我管理留下了很大的空間，使得鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)約對于鄉(xiāng)村的治理成為可能，形成了幾千年超穩(wěn)定的社會秩序與社會結(jié)構(gòu)。[2]皇權(quán)政治、鄉(xiāng)紳政治和宗族政治是相通的。[3]一方面，德治、禮治秩序在中國古代治安治理及社會管理中具有根本作用。以德治為基礎(chǔ)，重視道德教化。鄉(xiāng)規(guī)民約就是熟人社會的教化形式[4]，禮治則起到秩序維持運作的作用。[5]另一方面，法律與道德相結(jié)合，在調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序中發(fā)揮了重要作用，[6]形成禮法共治的社會治理格局?？梢?，傳統(tǒng)中國基層社會治理的組織基礎(chǔ)是家族、村社、行幫等，規(guī)則基礎(chǔ)是各類家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)村約、行規(guī)行約等民間規(guī)約，文化基礎(chǔ)是儒家思想，而士紳自治則是中國古代封建國家治理鄉(xiāng)村的主要形式，它成功地將鄉(xiāng)村社會所固有的自治因素融入到郡縣傳統(tǒng)的權(quán)力體系中，[7]使縣域社會治理秩序成為一種可能。

近代以降，我國開啟了現(xiàn)代化國家政權(quán)建設(shè)的艱辛探索。從鄉(xiāng)紳到民間社團再到基層自治組織化，是國家從領(lǐng)域到深度對基層社會控制逐步加強的表征。新中國成立以后，紳權(quán)衰落，單位社會形成，治理主體集中化，形成了以黨組織為核心的一元治理模式。[8]改革開放以后，中國社會治理創(chuàng)新大致可分為三個發(fā)展階段：1978-1991年為初步探索階段；1992-2002年為穩(wěn)步推進階段；2003年至今為全面加強階段。[9]我國社會結(jié)構(gòu)逐步由國家一元化向“國家、市場、社會”三元過渡，[10]傳統(tǒng)意義上的社會管理逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代意義的社會治理。有學(xué)者基于“國家—社會”二元關(guān)系理論[11]，討論了縣域的“雙軌”治理模式。近年來，我國社會治理體系發(fā)生了全面深刻的變化，具體表現(xiàn)為治理主體多元化、治理層級扁平化、治理體系網(wǎng)絡(luò)化、治理過程公開化、治理行為法治化、治理方式科學(xué)化和治理技術(shù)現(xiàn)代化。[12]在中央和地方實踐探索的基礎(chǔ)上，中國社會治理創(chuàng)新的維度不斷豐富，形成了具有本土特色的社會治理模式。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，縣域社會治理已經(jīng)成為國家治理亟待解決的“短板”[13]，社會治理重心下移和基層社會治理共同體的構(gòu)建，推動了縣域社會治理的當代轉(zhuǎn)向。

(二)縣域社會治理能力建設(shè)研究

縣是國家構(gòu)建的微觀單位，是整個制度穩(wěn)定存在的基礎(chǔ)構(gòu)建與體制改革的突破口。從不同的理論視角看，縣域社會治理能力建設(shè)研究主要聚焦治理主體如何運用公共權(quán)力達致治理目標。首先，從制度主義這個研究郡縣的一個傳統(tǒng)視角[14]來看，縣域治理承擔(dān)了制度設(shè)計新使命，以探析縣域的職能設(shè)置、形成規(guī)律及縣域治理的歷史經(jīng)驗為基礎(chǔ)[15]，是國家縱向治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度嘗試。[16]“省直管縣”便是通過新型委代的制度設(shè)計，通過事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一、權(quán)力與責(zé)任相匹配、溝通與協(xié)調(diào)相結(jié)合，實現(xiàn)省縣之間的強制性協(xié)調(diào)、功能性互惠和技術(shù)化理性[17]，優(yōu)化縣級政府治理機制，提升縣域社會治理能力。其次，從資源動員的視角看，縣域社會治理能力建設(shè)應(yīng)沿著“職能定位-資源配置-權(quán)威結(jié)構(gòu)”的思路理順條塊關(guān)系，通過“融條于塊”式的機構(gòu)下沉改革，強化基層綜合管理能力。[18]目前，我國繁冗的行政層級滯后了行政效率，易導(dǎo)致政策失真，加大行政成本。[19]因此，通過提高政府公共服務(wù)的供給水平、精簡政府機構(gòu)設(shè)置、減少行政層級、擴大縣級自主權(quán)、理順條塊關(guān)系、加強制度保障等，成為縣域社會治理能力建設(shè)的方向。最后，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角，提出以完善縣域社會治理體系為內(nèi)容，提升治理能力。[20]縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要交匯點，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前沿陣地?？h域社會治理能力建設(shè)，應(yīng)著眼于從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度完善治理結(jié)構(gòu)，處理好治理體系與治理能力的關(guān)系。

(三)縣域社會治理能力的現(xiàn)代化研究

現(xiàn)代化是社會治理能力的發(fā)展方向和目標，而國家治理現(xiàn)代化需要政府、市場、社會及個人之間的協(xié)調(diào)協(xié)同、良性互動[21]：一是個人的歸個人，社會的歸社會，市場的歸市場，政府的歸政府；[22]二是不同領(lǐng)域的交互關(guān)系應(yīng)優(yōu)勢互補，不應(yīng)該越俎代庖；三是不同社會治理主體在某些重大問題和綜合性問題上應(yīng)當溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作，這是推進國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。[23]國家治理體系現(xiàn)代化還應(yīng)該包括治理理念、治理制度、治理組織、治理方式四個層次。[24]從價值取向的角度看，社會治理能力現(xiàn)代化的特征是理性化、制度化和法治化，主張社會治理主體的多元化，治理手段的網(wǎng)絡(luò)化。[25]在國家治理能力現(xiàn)代化的框架中，縣域治理能力現(xiàn)代化呼之欲出。

國家治理能力現(xiàn)代化是面向整個國家與社會的，具有較高的理論與指導(dǎo)意義，而縣域社會治理能力現(xiàn)代化則更應(yīng)面向?qū)嵺`層面?？h域社會治理需要從兩條路徑實行雙向運作：國家權(quán)力向縣域放權(quán)和擴大縣域公民的有序參與，前者涉及縣級人大財政權(quán)、縣級政府權(quán)力和分權(quán)法治化，后者涉及培育公民文化、發(fā)展社會組織、樹立現(xiàn)代化治理理念和擴大公民有序參與縣域社會治理。[26]由于縣域社會的承上啟下的功能，部分學(xué)者把縣域社會治理的對象與空間指向廣大農(nóng)村地區(qū)，將縣域社會治理現(xiàn)代化指向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興的過程。[27]縣域社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是國家治理能力與體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。提升縣域社會治理能力現(xiàn)代化的前置條件，是認清縣域社會治理本身存在的問題，包括體制機制弊病引起內(nèi)在動力不足、政治動員方式導(dǎo)致“泛政治化”、社會高矛盾導(dǎo)致縣域社會陷入停滯、官僚主義促使利益固化、新自由主義又激起縣域社會治理的西化和分化等。由此，縣域社會治理能力現(xiàn)代化的路徑，需要堅持正確方向、改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、強化縣級治理體系的整合機制、向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、推進縣域社會治理體系創(chuàng)新。[28]也有研究提出通過“一專三員”的治理模式來實現(xiàn)目標，即村社干部實現(xiàn)專職化、職業(yè)化和年薪制管理，同時發(fā)展環(huán)境監(jiān)督員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)觀察員、村社信息員，在縣域建立一個治理完備的信息與行動系統(tǒng)，提升治理能力現(xiàn)代化。[29]

(四)既有研究評介

國內(nèi)外關(guān)于縣域社會治理能力及其現(xiàn)代化的理論闡釋和實踐反思，為本文的展開提供了堅實的研究基礎(chǔ)，但也存在一些不足。首先，縣域社會治理能力的概念指向還比較模糊。在現(xiàn)有研究中，往往聚焦于國家治理能力的宏觀層面，對縣域社會治理核心內(nèi)容的指向并不明確，也缺乏統(tǒng)一的指標體系進行驗證與測量。其次，縣域社會治理的整體性研究缺失，呈現(xiàn)出碎片化特征。從宏觀角度來說，政學(xué)兩界對市域社會治理表現(xiàn)出較大的興趣，對縣域社會治理的研究缺乏整體性和系統(tǒng)性，也沒有開展區(qū)域間的比較研究。最后，縣域社會治理的本土理論特別是有影響力的經(jīng)典理論還比較少，從理論自覺的高度推動本土話語體系建構(gòu)尤為迫切。

筆者認為，縣域社會治理現(xiàn)代化研究需要進一步從以下三個方面實現(xiàn)突破：第一，明確何謂縣域社會治理能力現(xiàn)代化？從基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的維度，構(gòu)建縣域社會治理能力現(xiàn)代化的概念體系、理論架構(gòu)和關(guān)鍵議題，進一步明確縣域社會治理能力現(xiàn)代化對于國家治理的意義與功能。第二，針對新型縣域社會治理能力研究宏觀維度缺失和碎片化問題，應(yīng)提供一套針對性強并服務(wù)于全局的政策分析工具，嘗試開發(fā)一套有針對性的指標體系和評估檢測系統(tǒng)。第三，針對縣域社會治理能力現(xiàn)代化本土話語體系缺失問題，應(yīng)注重理論自覺和本土話語體系的構(gòu)建，以縣域為研究范疇和方法尺度，深度發(fā)掘本土思想資源，從本體論、認識論與方法論等維度，建構(gòu)縣域社會治理研究范式，探討縣域社會治理能力現(xiàn)代化的可行路徑，建構(gòu)一套對中國鮮活經(jīng)驗具有充分解釋力的中層社會學(xué)分析框架，這也是本文理論建構(gòu)的旨趣所在。

三、縣域社會治理能力現(xiàn)代化：理論建構(gòu)與實踐操作

(一)縣域社會治理能力現(xiàn)代化的理論架構(gòu)

隨著我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，中國特色社會主義進入新發(fā)展階段，從本體論、認識論、方法論維度看，新發(fā)展階段的新命題、新特征、新問題、新挑戰(zhàn)，是縣域社會治理能力現(xiàn)代化的重要命題。以轉(zhuǎn)型社會理論為基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)型社會學(xué)為視角，以縣域為基本單元，深入探究社會治理能力現(xiàn)代化的理論框架，是我國哲學(xué)社會科學(xué)的重大使命。

第一，理論基礎(chǔ)：轉(zhuǎn)型社會理論。社會轉(zhuǎn)型理論、國家治理理論和共享發(fā)展理論，是縣域社會治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化和全球化的全面加深，復(fù)雜社會、風(fēng)險社會、高流動社會和網(wǎng)絡(luò)社會全面來臨，國家治理方式全方位轉(zhuǎn)型。改革開放40多年來，中國的政治、經(jīng)濟、社會和文化經(jīng)歷了快速而復(fù)雜的變化，可稱之為波蘭尼意義上的“大轉(zhuǎn)型”和布洛維所謂的“第二次大轉(zhuǎn)型”。中國的社會轉(zhuǎn)型超越了常規(guī)的社會變遷，是從“鄉(xiāng)土中國”到“城市中國”再到新型“城鄉(xiāng)中國”，濃縮了人類歷史上幾乎所有的重大變革?？h域是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的“接點”部位，在中國社會治理體系中具有基礎(chǔ)地位。縣域社會治理由誰治理、治理什么、怎么治理？從轉(zhuǎn)型社會理論出發(fā)，縣域社會治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)立足整體和系統(tǒng)的分析框架，重點關(guān)注新發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型與發(fā)展現(xiàn)實，探索中國特色社會轉(zhuǎn)型的出路和社會治理的總體性特征，同時強調(diào)縣域界定與管轄手段，注重分類治理的能力，區(qū)分不同地域、不同發(fā)展水平區(qū)域之間治理方法的差別，探討社會子系統(tǒng)對構(gòu)建縣域社會治理能力的促進或遲滯作用，找尋破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)難題的解決之道，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。

第二，分析視角：轉(zhuǎn)型社會學(xué)。當今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，中國經(jīng)濟、社會、文化領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型高度重疊，且在高度壓縮的時空展開。中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重點和難點都在縣域。本文以轉(zhuǎn)型社會學(xué)為視角，以“結(jié)構(gòu)-過程”為分析工具，突破傳統(tǒng)政治社會學(xué)的單向線性思維，以關(guān)系主義為認識論和方法論為基礎(chǔ)，以縣域社會治理為整體觀照，構(gòu)建縣域社會治理能力現(xiàn)代化的理想類型?？h域社會治理是一個動態(tài)過程，其結(jié)構(gòu)要素可分為縣域社會治理主體、治理過程和治理目標三個層次，具體涉及黨建引領(lǐng)能力、政府履責(zé)能力、社會參與能力、村居自治能力、資源汲取能力、規(guī)范治理能力、應(yīng)急管理能力、大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力、公共安全能力、公共服務(wù)能力、社會保障能力和社會發(fā)展能力三大層面十二個核心要素。根據(jù)這些結(jié)構(gòu)要素的不同組合形態(tài)，賦予縣域社會治理能力建設(shè)不同的發(fā)展勢位和發(fā)展能級，是縣域社會治理能力建設(shè)的理想類型和建構(gòu)邏輯。如下圖：

縣域社會治理能力結(jié)構(gòu)要素

(二)時空差異與結(jié)構(gòu)性困境

縣域社會的發(fā)展在為我國經(jīng)濟高速增長作出貢獻的同時，公共服務(wù)非均等化、民眾需求多元化、社會治理能力滯后等成為當前縣域社會面臨的重要治理問題。從時空維度上看，縣域社會治理能力建設(shè)的時空差異與結(jié)構(gòu)性困境，是新發(fā)展階段推進縣域社會治理能力現(xiàn)代化的破題方向。

第一，縣域社會治理能力的區(qū)域類型和空間差序。從歷時性角度來看，探討縣域社會治理能力變遷的一般規(guī)律、演化路徑和發(fā)展趨勢，有助于厘清縣域社會治理能力建設(shè)的影響因素、關(guān)系模式和基本格局。按照人口流動來劃分，縣域社會治理能力的區(qū)域類型可分為人口流入型地區(qū)(重點聚焦長三角與珠三角及京津地區(qū))、人口流出型地區(qū)(重點聚焦中部地區(qū)、西南地區(qū)及東北地區(qū))、少數(shù)民族地區(qū)(重點聚焦西北邊疆地區(qū))三個大類(1)國家統(tǒng)計局對于流動人口一般分為流入人口和流出人口兩種劃分方法。曹錦清教授在國家社科基金重大項目“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局研究：聚焦人口流入型地區(qū)”中提出以人口流入型地區(qū)為重點，探索這一地區(qū)社會主體協(xié)同治理創(chuàng)新。此外，陸銘等認為，一定要分人口流入地和流出地的不同情況來走不同的縣域經(jīng)濟發(fā)展路徑，參見：《專訪陸銘：以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵在差異化發(fā)展》，澎湃新聞https：//www.thepaper.cn/news Deatail.forward_17989476，2022年5月9日。本文在此基礎(chǔ)上，鑒于少數(shù)民族地區(qū)特殊性，分為人口流入型地區(qū)、人口流出型地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)三類考察。。人口流入型地區(qū)在社會保障能力、社會安全能力和社會發(fā)展能力方面優(yōu)勢明顯，公共服務(wù)能力則以基本公共服務(wù)均等化為目標；在人口流出型地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，則聚焦基本公共服務(wù)、社會保障和社會安全建設(shè)。在區(qū)域類型比較的基礎(chǔ)上，再將縣域社會作為空間治理的基本單元?？h域治理層級包括縣-街(鎮(zhèn))-鄉(xiāng)—村之間的復(fù)雜關(guān)系，需要將縣域社會的生成與相對于城鎮(zhèn)中心區(qū)的位置為標準，勾勒一個縣域社區(qū)類型譜系，即城中村社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、新型村鎮(zhèn)社區(qū)、動遷導(dǎo)入型社區(qū)、新市民社區(qū)等。在社區(qū)類型比較的基礎(chǔ)上，深入探討縣域社會治理能力建設(shè)的多層級、多維度的復(fù)雜空間特征。

第二，縣域社會治理能力現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性困境。社會治理的主要任務(wù)是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、處理社會事務(wù)、規(guī)范社會生活、實現(xiàn)社會安定有序，其核心和關(guān)鍵是保障和改善民生。由于縣域資源稟賦和要素組合的不同，新發(fā)展階段縣域社會治理能力建設(shè)有四大結(jié)構(gòu)性困境：首先，從總體趨勢上看，縣域社會治理能力總體上呈現(xiàn)能力不足或能力失衡，潛在能力和實際能力之間還有較大差距，地區(qū)之間呈現(xiàn)明顯的發(fā)展梯度。其次，從縣域社會治理主體來看，黨建引領(lǐng)能力和政府履責(zé)能力占據(jù)強勢地位，社會參與能力與村居自治能力有待提升。人口流入型地區(qū)縣域在政府履責(zé)能力和社會參與能力特別是社會組織參與能力方面優(yōu)于人口流出型地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，在價值引領(lǐng)能力和村居自治能力方面，各地區(qū)經(jīng)驗不一。再次，從縣域社會治理過程來看，資源汲取能力占據(jù)核心地位，規(guī)范治理能力、應(yīng)急管理能力和大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力表現(xiàn)不一。人口流入型地區(qū)縣域在資源汲取能力方面明顯優(yōu)于人口流出型地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，在規(guī)范治理能力和應(yīng)急管理能力方面更具有明顯優(yōu)勢，但在大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力方面，部分人口流出型地區(qū)縣域可能會實現(xiàn)彎道超車。最后，從縣域社會治理目標來看，公共服務(wù)能力成為一個基本標尺，社會安全能力和社會保障能力逐步成為一個底線標準，而社會發(fā)展能力則表現(xiàn)各異。人口流入型地區(qū)在社會保障能力、社會安全能力和社會發(fā)展能力方面優(yōu)勢明顯，人口流出型地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，需更加注重基本公共服務(wù)、社會保障和社會安全。公共服務(wù)能力則以基本公共服務(wù)均等化為目標，如何破解地區(qū)之間的結(jié)構(gòu)性差異，直接關(guān)系到縣域社會治理能力結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建。

(三)重點領(lǐng)域與突破口

開展新發(fā)展階段縣域社會治理能力建設(shè)的區(qū)域比較，在探索總體性和普遍性規(guī)律的基礎(chǔ)上，提煉縣域社會治理的組織模式、治理機制、方式方法、資源整合模式，找尋縣域社會治理能力現(xiàn)代化的重點領(lǐng)域與突破口。

第一，縣域社會治理能力現(xiàn)代化的總體考量?！叭绾渭訌娦滦涂h域社會治理能力建設(shè)”，需要不斷加強對“加強什么”和“為什么要加強”的認識。在厘清縣域社會治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化關(guān)系的基礎(chǔ)上，從價值、體系、功能、隊伍、機制、技術(shù)等維度，理順縣域社會治理能力現(xiàn)代化的重點領(lǐng)域?；谥袊h域社會的區(qū)域化特征非常明顯，有必要根據(jù)人口流入型地區(qū)、人口流出型地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，開展縣域社會治理能力現(xiàn)代化的類型學(xué)研究，從區(qū)域多元起點和改革重點著手，構(gòu)建科學(xué)合理的指標體系，開展動態(tài)監(jiān)測評估，并根據(jù)區(qū)域的發(fā)展階段、實現(xiàn)程度與實現(xiàn)進度，因域施策、分類調(diào)控，探索新發(fā)展階段縣域社會治理能力現(xiàn)代化的體制機制、政策創(chuàng)新、戰(zhàn)略布局與實現(xiàn)機制。

第二，鞏固脫貧成果與縣域社會充分發(fā)展。當前，我國發(fā)展不平衡不充分的問題仍然非常突出，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務(wù)十分艱巨。貧困縣摘帽后，要繼續(xù)推動已脫貧人口的穩(wěn)定脫貧，做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管“四個不摘”。對存在返貧風(fēng)險的地方，要加快建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，多措并舉鞏固脫貧攻堅成果；對已經(jīng)實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的地方，要推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標本兼治的體制機制。[30]可見，尤其在西部地區(qū)及民族地區(qū)，鞏固脫貧攻堅成果，實現(xiàn)縣域社會的充分發(fā)展，是縣域社會治理能力建設(shè)的重點。

第三，鄉(xiāng)村振興與縣域社會協(xié)調(diào)發(fā)展。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，也是縣域社會治理能力現(xiàn)代化的重要標尺。鄉(xiāng)村振興是新發(fā)展階段加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的根本舉措，是消除城鄉(xiāng)二元分割、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的重要保障。在不同區(qū)域，鄉(xiāng)村振興的側(cè)重點不同，應(yīng)根據(jù)不同縣域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和文化環(huán)境，探索鄉(xiāng)村振興與縣域社會協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的實踐模式，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與縣域社會治理之間的相互建構(gòu)與良性互動。

第四，城市群帶動與縣域社會融合發(fā)展。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要“把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展”。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，要“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群”“培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群”“建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制”。在新發(fā)展階段，城市群發(fā)展肩負著新的歷史使命，在貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局中，城市群帶動對推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，具有不可替代的作用。

第五，美好生活與縣域社會共享發(fā)展。“美好生活”是在滿足“自在性”日常生活基礎(chǔ)上的日益增長的“自為性”生活，體現(xiàn)“生活的全面性”和“人的全面發(fā)展”，旨在解決全面建成小康社會和鄉(xiāng)村振興過程中城鄉(xiāng)居民的社會福祉和幸福體驗問題。[31]縣域社會治理能力現(xiàn)代化，最終指向一種以人民為中心的充滿活力、安定有序、生活美好的縣域社會治理生態(tài)。在我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的當下，實現(xiàn)美好生活和縣域社會共享發(fā)展，是新發(fā)展階段縣域社會治理能力現(xiàn)代化的理想圖景。

(四)指標體系構(gòu)建

縣域治理能力現(xiàn)代化的科學(xué)測量與動態(tài)監(jiān)測，需要立足多學(xué)科的理論體系，就指標準則、指標篩選、權(quán)重分配、指標測算、參數(shù)調(diào)整及指標優(yōu)化等若干問題，構(gòu)建可操作、可測量、系統(tǒng)化的評價指標體系。

第一，指標體系設(shè)計原則。堅持以人民為中心的發(fā)展觀，緊扣新發(fā)展階段縣域社會治理的職能定位，堅持定性指標與定量指標相結(jié)合、客觀指標與主觀指標相結(jié)合、正向指標與逆向指標相結(jié)合，按照系統(tǒng)性、可操作性、有效性、可比性、動態(tài)性、獨立性等基本原則，精心遴選評價指標。

第二，指標體系的理論構(gòu)建。立足“社會活力、安全有序、美好生活”等縣域社會治理能力建設(shè)的目標，在問卷調(diào)查、深度訪談和專家意見征詢的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外已有的評價指標，從縣域社會治理主體(或主體結(jié)構(gòu))、治理過程、治理目標三個層面出發(fā)，重點聚焦黨建引領(lǐng)、政府履責(zé)、社會參與、村(居)自治、資源汲取、規(guī)范管理、應(yīng)急管理、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、社會安全、公共服務(wù)、社會保障、社會發(fā)展等能力結(jié)構(gòu)要素，相應(yīng)設(shè)置12個評價維度(或領(lǐng)域)，既有結(jié)構(gòu)性指標，也有過程性和結(jié)果性指標。指標體系由評價目標(目標層)、評價因素(領(lǐng)域?qū)?、評價指標(指標層)等組成，涵蓋建構(gòu)美好社會秩序和促進美好生活的基本價值和發(fā)展指向。

第三，指標體系的實證篩選。主要涉及隸屬度分析、相關(guān)分析和鑒別力分析等。隸屬度分析借鑒模糊數(shù)學(xué)分析思想，通過訪談或問卷向縣域社會治理領(lǐng)域的專家咨詢意見，計算指標的隸屬度；相關(guān)性分析通過指標之間的相關(guān)分析，刪除一些隸屬度偏度與其他指標高度相關(guān)的指標；鑒別力分析指的是評價指標區(qū)分評價對象特征差異的能力，以消除指標可能出現(xiàn)一致高分或低分的情況?？h域社會治理能力現(xiàn)代化指標體系的構(gòu)建，除了圍繞縣域城市、集鎮(zhèn)、村落三類人居形態(tài)和縣級、鄉(xiāng)級、村級三個治理層級外，還要根據(jù)以城帶鄉(xiāng)的治理結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展指數(shù)，監(jiān)測區(qū)域之間的不同治理階段和不同治理結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)程度及實現(xiàn)程度排序。

第四，指標體系應(yīng)用與評價。實施科學(xué)化、系統(tǒng)化的能力評價，重視選擇評估方法、收集和處理數(shù)據(jù)信息、應(yīng)用評估結(jié)果等。能力評價的信息和數(shù)據(jù)，主要來自政府統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報、調(diào)研資料等。在信息收集過程中，立足“化解社會矛盾、維護安定和諧、保障民生福祉、共建共治共享、社會充滿活力、實現(xiàn)縣域社會治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”的評價目的，緊緊圍繞能力結(jié)構(gòu)要素的評價維度，對信息加以篩選、核實和整合。根據(jù)“縣域社會治理能力數(shù)據(jù)庫”，動態(tài)測評和定位在人口流入型地區(qū)、人口流出型地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等不同區(qū)域的縣域社會治理能力。

第五，基于評價結(jié)果的能力影響機制?？h域社會在“經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域位置、人文環(huán)境、人口密度、人口流動”等典型特征上的差異，是深入理解縣域社會治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。利用能力評價的數(shù)據(jù)信息和監(jiān)測結(jié)果，從政治、管理、社會等維度，分析縣域社會治理能力現(xiàn)代化的影響因素。同時，采用質(zhì)性分析方法，從政府、市場、社會等維度，分析影響縣域社會治理能力建設(shè)的作用機制，構(gòu)建縣域社會治理能力現(xiàn)代化的影響機制模型。

(五)戰(zhàn)略策略與實現(xiàn)路徑

“基層不牢，地動山搖”。縣域社會治理能力現(xiàn)代化，不僅關(guān)涉縣域本身的和諧穩(wěn)定，還會通過一定的“傳導(dǎo)效應(yīng)”影響整個國家治理體系和治理能力建設(shè)。推進縣域社會治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)在深入分析縣域社會治理能力薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，探索縣域社會治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略策略和實現(xiàn)路徑。

第一，縣域社會治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實格局?？h域人口眾多、地域廣闊、成分復(fù)雜，不僅城鄉(xiāng)混合，而且工農(nóng)兼具?？h域在國家權(quán)力體系中所處的獨特位置，使其處于國家治理的“緩沖帶”。在新發(fā)展階段，縣域社會治理能力建設(shè)呈現(xiàn)出更為多元化和復(fù)雜性的現(xiàn)實格局。一方面，基于縣級政府的職能從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，社會治理主體多元化。隨著社會日益分化，群眾的社會訴求多樣化，縣級政府的公共服務(wù)、公共管理、公共安全的職能強化，社會治理的內(nèi)容增加，對治理能力的要求日益提高。另一方面，縣域的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)上收，社會治理的重心下移，事權(quán)與財權(quán)失衡，加大了縣域社會治理的難度。在整個產(chǎn)業(yè)分工體系中，縣域處于相對邊緣的位置。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，縣域原本落后的產(chǎn)能將被淘汰，可能削弱縣域的經(jīng)濟基礎(chǔ)。隨著社會治理重心日益向基層下沉，縣域社會治理的挑戰(zhàn)逐步增多。

第二，根據(jù)縣域社會發(fā)展區(qū)域性特征，縣域社會治理能力現(xiàn)代化的突破口，應(yīng)在不同地區(qū)有所側(cè)重。在人口流入型地區(qū)，人口流動與社會整合是社會治理的重要考量，要將重點放在強化社會融合能力，提高應(yīng)急管理能力，促進公共服務(wù)均等化能力等方面；在人口流出型地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展和民生需求是社會治理的重要指向，要將重點放在提升民生保障能力、社會參與能力和村居自治能力方面；在少數(shù)民族地區(qū)，民族融合和社會穩(wěn)定是影響社會治理的重要因素，則應(yīng)將重點聚焦在提升公共產(chǎn)品的供給能力、社會秩序的穩(wěn)定能力，以及不同民族的融合能力等方面。

第三，縣域社會治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略?；谥卫斫Y(jié)構(gòu)、治理過程以及治理目標，縣域社會治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略包括結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略、過程協(xié)同戰(zhàn)略和目標整合戰(zhàn)略等。(1)結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略。縣域社會治理能力建設(shè)，必須在強化黨建引領(lǐng)能力和政府主導(dǎo)能力的同時，改變政府唱“獨角戲”的局面，將企事業(yè)單位、社會組織、村居等其他主體都納入縣域社會治理體系，形成制度化的聯(lián)結(jié)紐帶，確保縣域社會治理的目標不偏離。(2)過程協(xié)同戰(zhàn)略。縣域社會治理能力建設(shè)，要切實轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府向社會組織購買服務(wù)，構(gòu)建良好的政社關(guān)系，充分發(fā)揮社會組織在社會事務(wù)參與、公共物品供給等方面的優(yōu)勢，同時，構(gòu)建村居自治平臺，發(fā)揮群眾性自治組織在縣域社會治理過程中的積極作用，多渠道收集社情民意，積極回應(yīng)民眾的多元訴求，健全和完善社會矛盾糾紛調(diào)處機制，最終形成協(xié)同效應(yīng)。(3)目標整合戰(zhàn)略?？h域社會治理能力建設(shè)的終極目標，是實現(xiàn)縣域社會的良好秩序，滿足廣大人民的美好生活需求，從根本上解決縣域范圍內(nèi)的不充分和不均衡的發(fā)展問題，達成縣域社會的“善治”。

第四，縣域社會治理能力現(xiàn)代化的推進路徑。(1)縣域社會治理專業(yè)化，合理劃定政府與社會的邊界，嚴格落實政府責(zé)任，從理念轉(zhuǎn)變、理論學(xué)習(xí)、能力提升等層面，不斷提高縣域領(lǐng)導(dǎo)干部社會治理的專業(yè)化水平。(2)縣域社會治理社會化，需要突破社會治理主體單一、社會力量發(fā)育不足等結(jié)構(gòu)性困境，充分調(diào)動縣域城鄉(xiāng)居民和志愿者參與社會治理的熱情，強化群團、協(xié)會、行會等社會組織的自我服務(wù)、自我管理能力，推動社區(qū)共治和村(居)民自治，形成多元共治的縣域社會治理格局。(3)縣域社會治理法治化，加強黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，堅持運用法治思維和法治方式，深入推進依法行政、公正司法和公民守法，促進縣域社會的公平正義。(4)縣域社會治理智能化，準確把握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和人工智能對社會治理的深度影響，提高社會治理的預(yù)見性，建設(shè)社會治理的大數(shù)據(jù)平臺，利用線上的各種“微平臺”，實現(xiàn)縣域社會治理線上線下深度融合。(5)縣域社會治理精細化，縣域社會治理在流程設(shè)計、需求發(fā)現(xiàn)、機制構(gòu)建等方面，要更加注重民眾的意見，從細節(jié)處著手，不斷提高社會治理的總體水平。

四、治體革新與縣域社會治理能力現(xiàn)代化的未來指向

國家治理既是一個社會系統(tǒng)，又是一個治理行動系統(tǒng)。在一個高流動的復(fù)雜社會中加強縣域社會治理能力建設(shè)，既是人類社會的共同向往，更是社會主義社會的基本目標。中國縣域形同“微型國家”，擁有完整的國家治理功能和社會生態(tài)系統(tǒng)，縣域政府的運行擁有較大自主性和獨立性?？h域之內(nèi)，城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村基本均衡分布，生產(chǎn)系統(tǒng)、商業(yè)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)等一應(yīng)俱全。在中國，縣域面積占了80%以上，縣域人口占了70%以上。(2)參見：孫文華《以縣域經(jīng)濟新發(fā)展帶動鄉(xiāng)村振興》，中國商務(wù)新聞網(wǎng)https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1689924806478877439&wfr=spider&for=pc，2021年1月26日。沒有縣域的穩(wěn)定，難有整個國家的穩(wěn)定；沒有縣域的發(fā)展，難有國家整體的提升。

在目前國內(nèi)社會學(xué)研究中，縣域社會是不能缺席的。縣域社會是中國獨特的社會體系，具有連接基層社會與整體社會的功能?？h域社會可以作為方法，為觀察中國社會結(jié)構(gòu)和運行機制提供獨特的視角。[32]新發(fā)展階段縣域社會治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要的戰(zhàn)略構(gòu)成，是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重大戰(zhàn)略任務(wù)，關(guān)系到兩個百年奮斗目標的實現(xiàn)，迫切需要通過理論創(chuàng)新、政策創(chuàng)新及路徑創(chuàng)新，這就需要立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗，尊重地方首創(chuàng)精神，探索縣域社會治理能力建設(shè)的理論依據(jù)，探索一個以人民為中心的充滿活力、安定有序、生活美好的縣域社會治理生態(tài)，構(gòu)建以一元多方協(xié)同治理為指向的縣域社會治理新秩序，建構(gòu)基于本土話語體系和概念框架的宏觀理論與中層理論，從而把中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為縣域社會治理效能，提升縣域經(jīng)濟社會發(fā)展水平，這是實現(xiàn)治體革新與縣域社會治理能力現(xiàn)代化的可能路徑。