鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村環(huán)境治理問(wèn)題及路徑優(yōu)化的案例探析

王舒樂(lè)

(海南大學(xué) 公共管理學(xué)院，海南 ?？?570100)

0 引言

2021年中央一號(hào)文件提出，“十四五”時(shí)期我國(guó)尚需加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，實(shí)施鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，構(gòu)建美麗村莊。2022年發(fā)布的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興是三農(nóng)工作的重心，鄉(xiāng)村治理是其重點(diǎn)工作之一。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興工作和鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的主體，是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)[1]，發(fā)揮農(nóng)民自主性，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境改善和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。

目前國(guó)內(nèi)許多學(xué)者圍繞“農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境整治”的要求對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行了多方面探討，取得了豐富的研究成果。已有研究主要關(guān)注如下4個(gè)方面：①農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的功能。②農(nóng)民參與鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的困境。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)參與滯后是指農(nóng)民在環(huán)境污染威脅自身利益時(shí)才選擇監(jiān)督、抗?fàn)幍葏⑴c行為[2]。參與“漠視”則表現(xiàn)在農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的意愿不強(qiáng)、治理能力和動(dòng)員能力不足[3]。另一種是農(nóng)民參與流于形式僅參與卻無(wú)共同合作[4]。③農(nóng)民參與鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理困境的成因。學(xué)者從主體參與[5]和制度設(shè)計(jì)[6]與非制度角度[7]將成因分為內(nèi)部成因和外部成因。外因是受政府過(guò)度主導(dǎo)和動(dòng)員不足[8]、社會(huì)資本融資難[9]和勞動(dòng)力因素[10]、權(quán)益保障制度缺位[11]和快速城鎮(zhèn)化影響[12]，導(dǎo)致農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的能力薄弱。內(nèi)因則是受“搭便車”思想[13]影響，使得農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理時(shí)更多考慮自身直接利益得失，參與積極性不高。④促進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的具體路徑。根據(jù)參與困境的成因也可將治理路徑分為外部路徑和內(nèi)部路徑。外部路徑是通過(guò)政策支持[14]和制度約束[15]來(lái)提高農(nóng)戶環(huán)境治理的支付意愿，如通過(guò)支持開展鄉(xiāng)村旅游來(lái)提升農(nóng)民收益，由農(nóng)民主動(dòng)治理環(huán)境，降低治理成本。內(nèi)部路徑是從農(nóng)民內(nèi)生角度入手，利用鄉(xiāng)村社會(huì)形成的鄉(xiāng)村非正式制度[16]，如習(xí)慣習(xí)俗、生態(tài)意識(shí)和生態(tài)文化和村規(guī)民約[17]等非正式制度來(lái)建立生活共同體觀念，提升農(nóng)民對(duì)村莊權(quán)威的認(rèn)同度，從而提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的參與度[18]。

綜上所述，目前學(xué)界關(guān)于農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境整治的理論研究較多，案例研究少。基于此，本文結(jié)合案例和自主治理理論，分析農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理中存在的問(wèn)題，提出合適的鄉(xiāng)村環(huán)境治理方式，從而更好推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。

1 案例分析

1.1 案例引入

X村地處H省Z鎮(zhèn)西南部，交通便利。該村村民居住分散，年輕勞動(dòng)力大規(guī)模外出務(wù)工，村里老人、婦女和孩子居多，于2019年實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，處在鞏固脫貧成果的階段。既要防返貧，又要實(shí)現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”的目標(biāo)。

據(jù)介紹，由于地形原因和歷史規(guī)劃問(wèn)題，當(dāng)年土地規(guī)劃不整齊，空間利用不合理，私搭亂建許多棚子和豬欄，有的甚至蔓延至村路邊，影響村容村貌。因此村委會(huì)決定聘用保潔員負(fù)責(zé)環(huán)境衛(wèi)生清理工作。但所聘請(qǐng)的保潔員隊(duì)伍疏于管理，保潔員工作態(tài)度消極、偷工減料、消極怠工的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，此外還有村民不愿參與整治村內(nèi)衛(wèi)生，衛(wèi)生意識(shí)差，處理垃圾基本采取隨意傾倒、簡(jiǎn)易填埋、臨時(shí)堆放、露天焚燒等方式，既影響了村容村貌，又造成環(huán)境污染。沒(méi)有太多工程資金投入建設(shè)環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)上述問(wèn)題都無(wú)法做出有效處理，因此環(huán)境整治任務(wù)繁重且艱難。

對(duì)于此現(xiàn)象，本文認(rèn)為，村內(nèi)環(huán)境整潔屬于集體利益，可以產(chǎn)生環(huán)境經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的附加值，是出于對(duì)美好生活向往和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的整體性考量，但是村民并不認(rèn)為村內(nèi)的公共衛(wèi)生是需要整理的衛(wèi)生對(duì)象，出現(xiàn)“村委埋頭干、村民不想干”的現(xiàn)象。為何會(huì)出現(xiàn)村民對(duì)村內(nèi)環(huán)境治理參與不足？如何有效破解村民環(huán)境治理參與中的缺位難題？本文擬分析厘清疑問(wèn)。

1.2 自主治理的理論意義

在新時(shí)代下，廣大農(nóng)民對(duì)生活品質(zhì)的要求也逐漸提高，這是激發(fā)廣大農(nóng)民共同積極參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。自主治理注重從農(nóng)民和村莊角度出發(fā)來(lái)構(gòu)建合理有效的環(huán)境治理方式。自主治理相較于政府主導(dǎo)型治理、多元主體合作治理，有其優(yōu)勢(shì)所在。政府主導(dǎo)型治理中，并未挖掘掘政府開展農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)際行為特征，缺乏靈活性，也缺乏對(duì)多元治理主體參與的回應(yīng)，很難避免政府在農(nóng)村環(huán)境治理場(chǎng)域的失靈[19]。多元主體合作治理是政府、社會(huì)組織和農(nóng)民共同治理，但是實(shí)踐起來(lái)仍然有市場(chǎng)主體介入農(nóng)村環(huán)境治理動(dòng)力不足和行政主導(dǎo)色彩強(qiáng)烈，導(dǎo)致農(nóng)民環(huán)保參與明顯不足的問(wèn)題[20]。而自主治理可以避免農(nóng)民搭便車行為，有助于降低鄉(xiāng)村環(huán)境治理成本。當(dāng)前引入自主治理能夠讓農(nóng)民主動(dòng)參與環(huán)境治理，提高組織認(rèn)同度，借助生活共同體的觀念來(lái)監(jiān)督、解決鄉(xiāng)村環(huán)境治理中存在的問(wèn)題。讓農(nóng)民發(fā)揮主體性作用，更好地激發(fā)出農(nóng)民參與村莊環(huán)境治理的積極性。鄉(xiāng)村人居環(huán)境存在村莊內(nèi)的各個(gè)方面，由農(nóng)民和村莊自主治理可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題，并進(jìn)行相應(yīng)治理。自主治理推動(dòng)農(nóng)民開展鄉(xiāng)村環(huán)境治理和保護(hù)，及時(shí)糾偏環(huán)境治理行為，并且形成正確的價(jià)值觀念和風(fēng)俗習(xí)慣，提升村民參與生態(tài)環(huán)境治理的獲得感和幸福感。

2 分析框架

本文將借鑒已有研究的觀點(diǎn)，從系統(tǒng)和整體性思維出發(fā)，基于村莊和農(nóng)民并加入扶貧干部來(lái)構(gòu)建整合性分析框架來(lái)分析治理困境。

2.1 村莊治理困境

當(dāng)前農(nóng)村變遷最明顯的特征是人口流動(dòng)性大和撤村并居帶來(lái)的村莊規(guī)模擴(kuò)大，這一特征帶來(lái)最明顯和直接的影響就是勞動(dòng)力的外流和對(duì)村委會(huì)治理能力的挑戰(zhàn)。首先青壯年和勞動(dòng)精英的大量流失，使村內(nèi)人力資本不足，農(nóng)村空心化嚴(yán)重，人才治理懸浮使得參與環(huán)境治理的效率低下。其次村莊規(guī)模擴(kuò)大意味著對(duì)村委的供給和治理能力提出了更高要求。最后，由于人口流失和戶籍狀態(tài)的改變帶來(lái)民與村之間的利益聯(lián)結(jié)和歸屬感變化，農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)的意愿日益降低。

2.2 農(nóng)民參與困境

首先，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理內(nèi)容的了解程度較低，對(duì)治理方式和要求不夠熟悉，致使農(nóng)民參與鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的態(tài)度不積極。其次，村內(nèi)勞動(dòng)力的流失會(huì)使得農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理出現(xiàn)差序結(jié)構(gòu)，人才懸浮無(wú)法為鄉(xiāng)村環(huán)境治理起到帶動(dòng)作用，影響了村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的協(xié)調(diào)和連接。另外，由于鄉(xiāng)村環(huán)境的公共屬性，農(nóng)民認(rèn)為無(wú)論參與與否都不會(huì)影響其利益，利益懸浮導(dǎo)致出現(xiàn)“搭便車”行為。最后，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理會(huì)考慮成本收益問(wèn)題，農(nóng)民參與的知識(shí)懸浮和利益聯(lián)結(jié)不足帶來(lái)了鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐的困境。

2.3 鄉(xiāng)村振興組的治理困境

一方面鄉(xiāng)村振興組不僅要鞏固脫貧成果，防止返貧，同時(shí)還要完成參與、監(jiān)督鄉(xiāng)村環(huán)境的治理任務(wù)，會(huì)出現(xiàn)為了應(yīng)付上級(jí)政府規(guī)定的任務(wù)，以求得完成壓力型體制下的任務(wù)邏輯和“對(duì)上負(fù)責(zé)”的實(shí)踐邏輯[21]，難以動(dòng)員農(nóng)民和村委一同參與治理鄉(xiāng)村環(huán)境。另一方面，鄉(xiāng)村振興組并無(wú)村內(nèi)的社會(huì)性權(quán)威，因此治理權(quán)威缺乏。

為此，本文分別從村莊、農(nóng)民和鄉(xiāng)村振興組3個(gè)層面來(lái)分析鄉(xiāng)村環(huán)境治理。

3 農(nóng)民自主參與治理鄉(xiāng)村環(huán)境的整合性分析

3.1 農(nóng)民自治鄉(xiāng)村環(huán)境治理的表現(xiàn)

結(jié)合本文分析，農(nóng)民參與環(huán)境治理行為分為兩個(gè)階段：該村從鄉(xiāng)村環(huán)境整治開始，由村委出資聘請(qǐng)保潔員等方面的投入，但收效不佳。而在現(xiàn)階段，加入了農(nóng)民自主參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理后，環(huán)境治理效果顯著，從建立獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)民主動(dòng)相互監(jiān)督，并由村委設(shè)立農(nóng)戶考評(píng)小組，每季度考核評(píng)選衛(wèi)生家庭并頒發(fā)流動(dòng)紅旗和獎(jiǎng)金，將農(nóng)戶的參與感提升到大家齊心協(xié)力，一同守護(hù)家鄉(xiāng)凈土。

3.2 農(nóng)民自治鄉(xiāng)村環(huán)境治理的邏輯分析

3.2.1 村莊治理方式的轉(zhuǎn)變

根據(jù)案例可知，由于農(nóng)民進(jìn)城帶來(lái)了治理的空心化和勞動(dòng)力缺失，某種層面上也削弱了治理領(lǐng)導(dǎo)力。

(1)“1+N”模式。村委組織了17人的保潔團(tuán)隊(duì)，創(chuàng)新推行“1+N”模式，建立以村委會(huì)為主導(dǎo)、鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)監(jiān)管、村民小組帶頭、保潔員全覆蓋的“四級(jí)”防控網(wǎng)絡(luò)工作機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)人居環(huán)境綜合整治工作。

分別以期望值與最低要求值為參考點(diǎn)，確定決策人員的主觀感知價(jià)值與然后借助決策人員權(quán)重，確定群體主觀感知價(jià)值(ppvmn)4×4與(npvmn)4×4，如表7所示。由(npvmn)4×4可知，應(yīng)急方案ep4在指標(biāo)c1的群體主觀感知價(jià)值為負(fù)值，即該方案的時(shí)效性并不能滿足應(yīng)對(duì)該突發(fā)事件的基本要求，應(yīng)將其剔除，對(duì)應(yīng)急方案{ep1,ep2,ep3}進(jìn)一步擇優(yōu)。

(2)約束機(jī)制和利益導(dǎo)向。村委配套建立了獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于不積極參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理人員，將在村委會(huì)和鄉(xiāng)村振興組共同商議后，扣除補(bǔ)貼，這樣確保了有問(wèn)題能夠及時(shí)處理，也讓保潔員能夠按時(shí)到崗、出工出力，保障村環(huán)境衛(wèi)生整潔。

(3)激發(fā)主體意識(shí)。村委會(huì)主動(dòng)搭建協(xié)商平臺(tái)，農(nóng)民可以在平等基礎(chǔ)上商討治理中的重難點(diǎn)問(wèn)題和措施，激勵(lì)村民在規(guī)則框架內(nèi)自主參與環(huán)境治理。

(4)重視婦女地位。外出務(wù)工勞動(dòng)力多為男性青壯年，留守農(nóng)村女性在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活中的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，當(dāng)?shù)卮逦⒅靥嵘r(nóng)村女性參與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理的地位，發(fā)揮女性在農(nóng)村協(xié)商治理的主體地位。

3.2.2 農(nóng)民個(gè)體行動(dòng)的轉(zhuǎn)變

(1)鄉(xiāng)土認(rèn)同。需要?jiǎng)訂T留守群體參與農(nóng)村環(huán)境治理，增強(qiáng)群體歸屬感和地方依戀感，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理利益共同體的形成。X村村委立足實(shí)際情況，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，收取每月十元的清潔費(fèi)，用于聘請(qǐng)村內(nèi)保潔員的補(bǔ)助。對(duì)于治理到位的個(gè)人通過(guò)評(píng)比后發(fā)放獎(jiǎng)金，強(qiáng)調(diào)其作為環(huán)境利益相關(guān)者而主動(dòng)參與并監(jiān)督鄉(xiāng)村環(huán)境治理的全過(guò)程。

(2)共識(shí)認(rèn)同。村落共識(shí)是村民生活行為的約束機(jī)制。重塑村莊內(nèi)的共識(shí)，需要重塑治理鄉(xiāng)村環(huán)境的共識(shí)，構(gòu)建非制度層面的農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性，提升農(nóng)民自治水平。

3.2.3 鄉(xiāng)村振興組治理的轉(zhuǎn)變

(1)明確角色定位。農(nóng)村環(huán)境治理面臨村級(jí)權(quán)威不足問(wèn)題，以及花費(fèi)成本過(guò)高等問(wèn)題。對(duì)此，鄉(xiāng)村振興組應(yīng)當(dāng)明確自身的角色，是監(jiān)督和引導(dǎo)，而不是主導(dǎo)和控制。鄉(xiāng)村振興組應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。將公共資源的分配和使用與每個(gè)農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)起來(lái)，將環(huán)境治理變?yōu)?“農(nóng)民的事”，激發(fā)農(nóng)民的積極性。

(2)賦權(quán)與協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村振興組需發(fā)揮賦權(quán)和協(xié)調(diào)的作用，由農(nóng)民按照民主協(xié)商程序制定和執(zhí)行治理規(guī)則，由農(nóng)民決定治理成本的均攤和公共利益的分配等。農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興組的的動(dòng)員和組織下進(jìn)行收益分配和協(xié)調(diào)工作，能夠有效化解公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中因占用土地、拆除建筑物以及其他利益等引發(fā)的矛盾糾紛。

鼓勵(lì)村民積極參與村莊環(huán)境治理，提升村民自覺(jué)維護(hù)村莊生態(tài)環(huán)境的意識(shí)(農(nóng)民參與對(duì)環(huán)境治理轉(zhuǎn)向分析如表1)。

表1 農(nóng)民參與對(duì)環(huán)境治理轉(zhuǎn)向分析

4 鄉(xiāng)村治理優(yōu)化策略

通過(guò)案例分析可以發(fā)現(xiàn)，一方面，鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要通過(guò)激發(fā)農(nóng)民這一自治主體，將鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治從政策性事務(wù)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民內(nèi)生性事務(wù)。對(duì)于鄉(xiāng)村振興組這一基礎(chǔ)行政主體，以新定位共筑一個(gè)互相支撐的治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理以低成本、高成效的方式得到解決。另一方面，尋求家庭主體和婦女主體與自治主體間的身份轉(zhuǎn)換，是將家庭主體轉(zhuǎn)換為自治主體的重要途徑。

具體而言，有效推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐需要著眼于以下幾個(gè)方面。

(1)農(nóng)民自治需要政策公共性和村莊內(nèi)生治理動(dòng)力的共同推動(dòng)。讓村民積極參與，村民在持續(xù)性參與中，不僅體現(xiàn)了治理的民主價(jià)值，同時(shí)促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境改善，最終塑造了良好的村容村貌。

(2)創(chuàng)新治理方式，提升主體意識(shí)。農(nóng)民對(duì)本地情況更了解，參與治理時(shí)可以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。建立責(zé)任共識(shí)就需要建立一個(gè)有效的治理方式，明確界定不同利益主體作用的邊界，以及參與、協(xié)作的途徑，借助農(nóng)民濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，使得農(nóng)民積極主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理。

(3)培育和發(fā)掘本地精英。首先，重視女性地位和作用。其次，以鄉(xiāng)村振興為抓手，注重治村能人的培育，建立和健全農(nóng)村人才培養(yǎng)機(jī)制，提高農(nóng)民環(huán)境治理建設(shè)與監(jiān)督的參與度。

(4)重塑村干部責(zé)任意識(shí)和明確鄉(xiāng)村振興組的角色定位。村干部需要持續(xù)和村民溝通，通過(guò)宣傳教育、文化活動(dòng)激勵(lì)等方式，使村民認(rèn)同鄉(xiāng)村環(huán)境治理的價(jià)值，領(lǐng)會(huì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要意義。