工程建設(shè)行業(yè)安全管理雙重預(yù)防機制構(gòu)建研究

宋輝 宋詩文

（1.中鐵建云南投資有限公司，云南 昆明 650000；2.中國鐵建昆侖投資集團有限公司，四川 成都 610040）

0 引言

2021 年，修訂后的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》正式寫入雙重預(yù)防機制，其中第四條、第二十一條、第四十一條等相關(guān)法條就構(gòu)建雙重預(yù)防機制給出了具體規(guī)定；建立雙重預(yù)防機制成為企業(yè)的“法定義務(wù)”。

現(xiàn)階段，政府監(jiān)管層面與企業(yè)管理層面均在積極探索雙重預(yù)防機制的構(gòu)建和實施工作，但在企業(yè)安全管理中，仍然普遍存在對雙重預(yù)防機制認識不清、感到困惑等問題[1-4]；在此背景下，本文從工程建設(shè)企業(yè)角度出發(fā)，結(jié)合自身企業(yè)實踐進行分析，供其他企業(yè)參考。

1 雙重預(yù)防機制概述

1.1 雙重預(yù)防機制介紹

“雙重預(yù)防”機制旨在全面將風(fēng)險管控工作落實到位，第一步為控制風(fēng)險管控措施中的隱患，第二步對風(fēng)險管控措施進行系統(tǒng)檢查并對隱患進行治理，以防事故出現(xiàn)。

工程建設(shè)行業(yè)中安全風(fēng)險分級管控指對工程實施過程中各系統(tǒng)、各環(huán)節(jié)存在的安全風(fēng)險點進行辨識、評估，確定風(fēng)險等級，采取相應(yīng)管控措施，實施動態(tài)管理的活動。

隱患排查治理是指采取技術(shù)與管理措施，及時排查、統(tǒng)計、分析、整改并消除隱患的閉環(huán)管理活動。

1.2 風(fēng)險的相關(guān)理解

風(fēng)險的描述是風(fēng)險辨識評估中遇到的一個基礎(chǔ)性問題，由于對風(fēng)險理解的模糊，導(dǎo)致企業(yè)在雙重預(yù)防機制建設(shè)過程中隨意描述風(fēng)險，給雙重預(yù)防機制建設(shè)帶來很多困擾[5-6]。風(fēng)險的含義常以可能性和嚴重性乘積的形式直觀體現(xiàn)，因此風(fēng)險本身就具有發(fā)生事故（事件）的概率和后果，在描述中不需要過于強調(diào)其“可能性”及“后果”，且“后果”的描述對于風(fēng)險管控的意義并不明顯。為了做好風(fēng)險的管控，企業(yè)應(yīng)更加關(guān)注產(chǎn)生“事件”的根源以及“事件”本身，通過這兩方面信息基本可以確定對該風(fēng)險的管控措施和方法；因此，建議以“危險因素”和“事件”兩者組合的方式來描述風(fēng)險，如瓦斯爆炸的風(fēng)險、場內(nèi)車輛行駛傷人的風(fēng)險。

為進一步理解風(fēng)險的概念，還需要清楚固有風(fēng)險與剩余風(fēng)險的概念[7-9]。固有風(fēng)險指不采取現(xiàn)有管控措施的情況下，危險因素存在的風(fēng)險；剩余風(fēng)險指采取風(fēng)險管控措施后的風(fēng)險。為了確認風(fēng)險管控責(zé)任，企業(yè)應(yīng)開展固有風(fēng)險辨識、評估，明確各個風(fēng)險的管控責(zé)任和管控措施。從這個意義上講，工程建設(shè)等行業(yè)開展的年度風(fēng)險辨識本質(zhì)是對固有風(fēng)險的辨識，并不反映企業(yè)某個時間的實際風(fēng)險水平，只是明確下一年的風(fēng)險管控重點。而風(fēng)險各項管控措施的落實情況是不斷變化的，因此衡量風(fēng)險的數(shù)值也在不斷發(fā)生變化，仍存在的風(fēng)險即剩余風(fēng)險，也是動態(tài)風(fēng)險。對于企業(yè)安全管理而言，動態(tài)風(fēng)險才是真正反映企業(yè)生產(chǎn)安全水平的安全指標，與年度辨識編制的靜態(tài)風(fēng)險四色圖有著本質(zhì)區(qū)別。

1.3 安全風(fēng)險管控措施的理解

安全風(fēng)險管控措施可以從事件（事故）發(fā)生的可能性或嚴重性兩方面考慮，以達到降低風(fēng)險等級的目的，根據(jù)采取的管控措施后，企業(yè)能滿足適用的各項法律法規(guī)、規(guī)章制度等要求，同時應(yīng)對管控措施落實后的風(fēng)險等級進行評估，即評估剩余風(fēng)險大小。如果剩余風(fēng)險不能降低到低風(fēng)險等級并達到可接受水平，企業(yè)應(yīng)采取進一步管控措施，直到對風(fēng)險達到有效管控。但實際風(fēng)險管控工作，難以對每個風(fēng)險都做剩余風(fēng)險評估，因此如果實施風(fēng)險管控后，能夠滿足適用的各項法律法規(guī)、規(guī)章制度等要求，則該風(fēng)險即受到有限管控。

與風(fēng)險管控工作一個重要相關(guān)的問題是如何計量風(fēng)險數(shù)量，目前還沒有形成共識。由于對風(fēng)險數(shù)量理解不統(tǒng)一，造成一些企業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)工藝、環(huán)境、技術(shù)裝備等各方面相差不大的情況下，在風(fēng)險辨識結(jié)果中風(fēng)險數(shù)量差距很大。例如，某條管控措施執(zhí)行不到位，導(dǎo)致相應(yīng)風(fēng)險等級提高，而有的企業(yè)認定該管控措施不到位為新增風(fēng)險，從而造成風(fēng)險計量方面的擴大化。

1.4 安全風(fēng)險分級管控與隱患排查治理的關(guān)系

安全風(fēng)險和隱患間并非對立的，而是一種密切聯(lián)系的關(guān)系。關(guān)于隱患的含義，按照《危險化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》給出的解釋[10]，當(dāng)對安全風(fēng)險所采用的管控措施存在不足時會產(chǎn)生事故隱患，此時風(fēng)險度也會提升（產(chǎn)生事故的概率與事故嚴重性分值都會相應(yīng)提升）。若隱患難以短時間內(nèi)消除，會加重事故發(fā)生的概率；若隱患在短時間內(nèi)消除，那么事故發(fā)生的概率會有效降低。

風(fēng)險辨識評估目的是明確安全風(fēng)險管控的重點，并不代表所辨識的重大風(fēng)險一定具有現(xiàn)實的高風(fēng)險性，其屬于初始風(fēng)險，但在些風(fēng)險管控必須予以重視。重大風(fēng)險也并不代表重大隱患，只是在技術(shù)、管理、資金、人員等條件有限的情況下，管控難度大，易失控而產(chǎn)生隱患，并提高發(fā)生重特大事故的概率，因而必須重點關(guān)注。同理，低風(fēng)險不代表一定安全，低風(fēng)險管控不好，也可能產(chǎn)生隱患，導(dǎo)致事故發(fā)生。

因此，安全風(fēng)險分級管控是避免風(fēng)險向隱患演變的防火墻，隱患排查治理是避免隱患向事故演變的防火墻；隱患排查治理是安全風(fēng)險分級的深入和補充，通過查找風(fēng)險管控措施的不足和實施過程中存在的問題，便于及時采取補救措施，此外，完善不同類別危險因素的辨識評估，可以達到優(yōu)化風(fēng)險管控措施目的，見圖1。

圖1 安全風(fēng)險分級管控與隱患排查關(guān)系

2 雙重預(yù)防體系建立

2.1 安全風(fēng)險分級管控體系

工程項目安全風(fēng)險劃分為“四級二類”，安全風(fēng)險分級類型主要分為特大、重大、較大、一般安全風(fēng)險；二類即生產(chǎn)類、非生產(chǎn)類安全風(fēng)險。

企業(yè)在對工程項目進行全面風(fēng)險識別、分析、評估后，須建立安全風(fēng)險清單庫。同時根據(jù)項目不同施工階段特點，動態(tài)進行風(fēng)險識別，堅持全員、全方位、全過程的原則，充分識別工程本體、作業(yè)活動、作業(yè)環(huán)境、安全行為、設(shè)備設(shè)施、管理體系等方面措施的安全風(fēng)險；遇到工程地質(zhì)條件發(fā)生較大變化、主要管理人員調(diào)整、更換分包商、應(yīng)用“四新”技術(shù)（新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備）、施工工法及主要設(shè)備設(shè)施發(fā)生較大變化、發(fā)生生產(chǎn)安全事故等情況下對特定區(qū)域、特定環(huán)節(jié)、特定對象進行專項風(fēng)險識別；對動態(tài)風(fēng)險識別以及專項風(fēng)險識別出來的風(fēng)險進行分析評估并對清單庫進行更新調(diào)整。

通過管理工作流程，針對不同等級不同類別的安全風(fēng)險建立對應(yīng)的安全風(fēng)險管控措施，然后分配到相應(yīng)的管理單位。上級對管控風(fēng)險負責(zé)的情況下，下級也須同步負責(zé)，并逐級落實管控措施。

2.2 隱患排查治理體系

隱患按照整改難易程度及可能造成后果的嚴重程度分為一般事故隱患和重大事故隱患兩個等級，依據(jù)安全生產(chǎn)法律法規(guī)、行業(yè)標準規(guī)范、安全操作規(guī)程等相關(guān)技術(shù)要求，筆者所在企業(yè)分別建立了企業(yè)層面及項目層面隱患清單庫。

從“人、機、料、法、環(huán)”五個方面，全面系統(tǒng)地排查生產(chǎn)過程和管理活動中各類隱患。人的不安全行為又與其他方面的隱患有較大差別，往往以“三違”形式出現(xiàn)；現(xiàn)實安全生產(chǎn)中，很多事故的發(fā)生都與不安全行為密切相關(guān)，不安全行為管控主要從人員培訓(xùn)、不安全行為現(xiàn)場管控、不安全行為發(fā)現(xiàn)、不安全行為矯正、再上崗跟蹤等五個環(huán)節(jié)進行管控。

企業(yè)層面隱患排查內(nèi)容，重點排查項目危大工程管理、雙預(yù)控機制運行、安全生產(chǎn)管理機構(gòu)、安全教育培訓(xùn)、安全費用投入、三類人員持證、特種作業(yè)人員操作資格、分包安全管理、應(yīng)急管理等方面管理基礎(chǔ)類隱患，以及危險作業(yè)、安全防護措施、危爆物品管理等現(xiàn)場實體類隱患，以及下屬項目隱患治理情況。

項目層面隱患排查內(nèi)容，重點排查各類工程施工、大型及特種設(shè)備設(shè)施、臨時用電、高處作業(yè)、起重吊裝作業(yè)、動火作業(yè)、管線改遷作業(yè)、危險作業(yè)、有限空間作業(yè)、危爆物品管理、安全防護措施等現(xiàn)場實體類隱患，以及危大工程管理、雙預(yù)控機制運行、分包商及施工人員管理、特種作業(yè)人員操作資格、生活區(qū)及辦公區(qū)管理、應(yīng)急管理等方面的基礎(chǔ)類隱患。

通過建立隱患的分級管控標準，判斷隱患可能導(dǎo)致不同等級生產(chǎn)安全事故進而確定其管控級別。在隱患分級管控體系中，企業(yè)層面負責(zé)對照本級隱患清單庫定期排查重大事故隱患，審核項目重大事故隱患治理方案，并監(jiān)督落實。項目部負責(zé)對照隱患清單庫定期排查各類隱患，對一般事故隱患要及時整改、及時消除，對重大事故隱患要制定并落實治理方案。

2.3 持續(xù)改進機制

2.3.1 風(fēng)險分級管控持續(xù)改進

企業(yè)定期分析和總結(jié)風(fēng)險分級管控活動經(jīng)驗，管控中存在的問題，并結(jié)合國家、地方或上級公司出臺的相關(guān)法規(guī)、政策或辦法，補充辨識新風(fēng)險、完善相應(yīng)的風(fēng)險管控措施，更新安全風(fēng)險清單庫；對風(fēng)險的分析總結(jié)包括：有風(fēng)險管控措施，現(xiàn)場未落實的情況；風(fēng)險管控措施已落實，但沒有達到管控要求的情況；風(fēng)險辨識不全面或未制定管控措施的情況。在管控風(fēng)險過程中，高度重視工程技術(shù)，有限采用安全可靠的“四新”技術(shù)，提升安全風(fēng)險管控能力。

2.3.2 隱患排查治理持續(xù)改進

企業(yè)定期分析和總結(jié)隱患排查治理情況，對重大隱患、共性隱患、反復(fù)隱患、新增隱患等“追根溯源”，加強分析隱患產(chǎn)生的根本原因及內(nèi)在機理，及時進行相應(yīng)的補充完善具體措施及事故隱患防范措施。

2.3.3 雙重預(yù)防機制持續(xù)改進

企業(yè)根據(jù)雙重預(yù)防機制工作開展實際情況，對本單位的機制運行進行系統(tǒng)性評審，評審雙重預(yù)防機制管理制度的合理性和有效性，風(fēng)險辨識評估工作的全面性和準確性，風(fēng)險分級管控的科學(xué)性和有效性，隱患排查工作規(guī)范性和全面性。通過分析查找制約企業(yè)雙重預(yù)防工作發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，采取改進措施，提高企業(yè)雙重預(yù)防工作的安全管理效能。

3 結(jié)束語

雙重預(yù)防機制作為新時代安全管理領(lǐng)域的一項理論創(chuàng)新，相較于之前傳統(tǒng)的隱患排查治理模式，把安全管理的關(guān)口前移一步，實現(xiàn)源頭治理、標本兼治，側(cè)重于風(fēng)險管理[11-12]。

安全風(fēng)險清單庫及隱患清單庫的建立非常重要，解決了安全管理人員在安全風(fēng)險管控及隱患排查過程中認知不統(tǒng)一、排查不全面的問題，為安全管理人員提供了標準參考，對雙重預(yù)防機制運行具有指導(dǎo)作用。

總之，雙重預(yù)防機制的有效運行是動態(tài)結(jié)合的，而不是風(fēng)險分級管控與隱患排查治理兩項工作各自獨立運行，這樣會導(dǎo)致安全管理效用降低。企業(yè)在完成隱患排查后，應(yīng)梳理遺漏的風(fēng)險點并納入風(fēng)險清單庫進行分級管控。