脫貧攻堅(jiān)中第一書記制度的實(shí)踐困境及改進(jìn)

馮嘉馨 19:19 2022-5-26程美東

一、引言

2015 年 4 月，中組部、中農(nóng)辦、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，從全國層面部署并推動了“第一書記”選派工作。自此，“第一書記”成為脫貧攻堅(jiān)過程中一項(xiàng)有力的制度安排。在制度構(gòu)思中，“第一書記”為村莊帶去大量的外部資源，與村兩委等班子協(xié)同配合，直接嵌入到鄉(xiāng)村治理的過程中推動鄉(xiāng)村基層組織的建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但在制度實(shí)踐中，“第一書記”駐村工作期間會與干部和村民發(fā)生復(fù)雜多樣的交集與聯(lián)系，甚至打破村莊原有的利益格局，帶來利益關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)。由于村莊利益主體的復(fù)雜和多樣性，這些主體之間就有出現(xiàn)利益沖突的可能，其中最為突出的就是“第一書記”作為“國家代理人”，需要貫徹行政命令和國家意志，而這些行政命令有時(shí)可能與貧困戶利益相違背，從而導(dǎo)致二者間利益沖突的發(fā)生。這是“第一書記”制度安排作為嵌入式的治理策略，在基層產(chǎn)生的不可避免的實(shí)踐困境。

學(xué)界關(guān)于“第一書記”制度安排的既往研究，數(shù)量眾多，內(nèi)容龐雜，研究主題總體可歸結(jié)為兩類：一是制度層面有關(guān)“第一書記”管理機(jī)制的研究，包括第一書記的選派、權(quán)責(zé)、考核、培訓(xùn)等；二是“第一書記”基層實(shí)踐現(xiàn)狀和效果的研究，包括第一書記駐村扶貧的困境、問題、對策等?，F(xiàn)有研究在理論方面多采用管理機(jī)制視角，旨在分析“第一書記”的制度范式和深層次的制度邏輯；也有部分聚焦沖突的研究，但多集中在第一書記自身的角色沖突，以及第一書記與村支書、村兩委等村莊管理層，或是第一書記與幫扶單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的配合不一致上，鮮有對第一書記與以貧困戶為代表的群眾之間沖突關(guān)系的深入研究。本文旨在填補(bǔ)這一空缺，挖掘第一書記所代表的國家意志與貧困戶之間的利益沖突，以期在學(xué)術(shù)研究層面豐富和增進(jìn)學(xué)界對于“第一書記”這一制度安排的理解。

本文所采用資料主要來自筆者2020年12月至2021年2月在陜西關(guān)中地區(qū)B市H村所開展的田野調(diào)查。H村是國家級重點(diǎn)貧困村，全村共有679戶，2413人，其中有建檔立卡貧困戶169戶，544人。2014年以來，H村的貧困人口陸續(xù)脫貧，2018年退出了貧困村序列。本文基于對H村第一書記駐村扶貧過程的參與式觀察和訪談，旨在回答以下問題：第一書記與以貧困戶為代表的村民之間的利益沖突是如何發(fā)生的，雙方各自秉持著什么樣的行為邏輯，這一局面的形成原因何在，又有哪些破局之策？

二、利益沖突與實(shí)踐困境

在H村，第一書記與貧困戶的利益沖突主要發(fā)生在政策實(shí)施環(huán)節(jié)。

(一)戶下幫扶

H村所在的B市，為了扶持貧困戶實(shí)現(xiàn)長效脫貧，2019年制定了《關(guān)于調(diào)整完善扶貧到戶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持標(biāo)準(zhǔn)的通知》。這一政策對貧困戶自主發(fā)展戶下產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了大力支持，具體表現(xiàn)為以資金補(bǔ)貼的形式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持。政策起初的目的，是為了緩解貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中遇到的資金短缺難題，減輕貧困戶的經(jīng)濟(jì)壓力，但具體到戶下則出現(xiàn)了變數(shù)。

W書記向筆者介紹了村里的產(chǎn)業(yè)情況。村里在發(fā)展梨園的時(shí)候，按照政策要求，需要保證貧困戶“人均達(dá)到一畝果”：

“這是硬性標(biāo)準(zhǔn)，基本上都完成了，但后期果樹的種植養(yǎng)護(hù)，貧困戶就都不管了，甚至有的樹都死了。”

在問到不管的貧困戶有多少的時(shí)候，W書記十分無奈：

“管的是個(gè)別人，大部分都不管。咱們這里荒地多得很，管護(hù)什么的不方便，又賺不到多少錢，我們也沒辦法。”

從H村的情況來看，當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)補(bǔ)助政策在具體實(shí)施的時(shí)候，遭到了貧困戶“陽奉陰違”的對待，即看似配合，實(shí)際上并不會積極參與。W書記對此頗有怨言，他向筆者指出，這些貧困戶的行為把他自己和村集體帶入了困境：

“栽的樹就沒幾個(gè)人管，國家給了管護(hù)費(fèi)還不管。前些年村里把錢給了貧困戶，村上又出錢雇人管，結(jié)果一看，這不是長久之計(jì)啊。但沒辦法，還是要搞，上面的政策是有產(chǎn)業(yè)才會給錢，村上沒有產(chǎn)業(yè)就拿不到錢。”

貧困戶對戶下產(chǎn)業(yè)的“置之不管”，導(dǎo)致村集體為了維持果園的正常經(jīng)營，不得不額外花錢雇人來維持戶下產(chǎn)業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)；但國家每年的管護(hù)費(fèi)，照樣發(fā)給了貧困戶。對于W書記來說，貧困戶的不配合使H村的扶貧成果難以取得實(shí)效型的提升。作為“國家代理人”的他，貧困治理的失靈，直接影響了自己的績效和升遷。在二者的利益沖突中，貧困戶拿到了補(bǔ)貼，卻沒有貢獻(xiàn)勞動，看起來占了便宜，但放長遠(yuǎn)來看，戶下產(chǎn)業(yè)因此未能建立起來，村集體也在不斷虧空中被削弱了財(cái)力，實(shí)際上是損害了雙方的共同利益。

(二)集體經(jīng)濟(jì)

當(dāng)?shù)貫榱税l(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，帶動貧困戶脫貧致富，要求每個(gè)貧困村至少建立一個(gè)合作社。H村作為國家級貧困村，成立了不止一個(gè)合作社機(jī)構(gòu)，但具體的運(yùn)轉(zhuǎn)效果差強(qiáng)人意。為此，筆者走訪了H村最有特色、最出名的集體經(jīng)濟(jì)——果蔬大棚。H村的果蔬大棚是在2018年底籌資興建的，由幫扶單位和社會企業(yè)聯(lián)合出資，35戶貧困戶享受入股分紅的待遇。按照制度設(shè)計(jì)，果蔬大棚盈利后，貧困戶每年都能從中得到一筆可觀的收入。但實(shí)際上，H村的果蔬大棚卻被私人承包了，承包人正是H村的村委會副主任。

私人承包帶來的改變是巨大的：貧困戶從享受“盈利分紅”，變成只能拿到定額的“承包費(fèi)分紅”。在這一模式下，收益主要都?xì)w承包人，即村委會副主任所有。關(guān)于貧困戶的收益，W書記坦言其實(shí)分得很少，每個(gè)貧困戶年底才分幾百元?？梢?，H村的集體經(jīng)濟(jì)在具體的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了明顯的“精英俘獲”現(xiàn)象，村干部利用自己的權(quán)威地位和行政手段，截留了貧困戶的利益。

起初，利益沖突的雙方是村干部與貧困戶。村干部出于對“灰色”經(jīng)濟(jì)收益的追求，“變通”地執(zhí)行政策，從而使得自己的利益最大化；貧困戶利益受損，并沒有拿到自己該得的分紅。W書記在二者之間處于尷尬的地位：他既沒有能力去糾正村干部的謀利行為，因?yàn)樽约菏恰巴鈦砣恕?；也沒有辦法去貼補(bǔ)貧困戶的損失，因?yàn)槌邪M(fèi)確實(shí)已經(jīng)分到了貧困戶手里。并且，W書記可能還有私心：畢竟貧困戶難以參與到集體經(jīng)濟(jì)里，而村干部起碼可以讓集體經(jīng)濟(jì)看上去“興旺”“紅火”，符合他的政績訴求。因此，W書記最終選擇與村干部達(dá)成消極性“共謀”，接受和維持這一局面。在貧困戶看來，W書記和村干部有“沆瀣一氣”的嫌疑，自然不肯配合W書記的工作。之后辦養(yǎng)殖合作社時(shí)，W書記再次動員貧困戶入股就遭到了失?。?/p>

“當(dāng)時(shí)叫貧困戶入股，大家都不愿意入股，最后變成了上面一次性給五千元，我們把這五千元給養(yǎng)殖場，養(yǎng)殖場又再發(fā)給貧困戶。變成直接給錢了?！?/p>

(三)金融政策

H村的金融扶貧，主要是政府和銀行合作發(fā)放的小額信貸。但這一政策遭到了村民們的抵制，實(shí)際上并沒有在村莊落地生根。W書記向筆者“倒苦水”：

“去年分下來的無息貸款指標(biāo)，到現(xiàn)在一直沒人愿意貸。為這個(gè)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還批評了我們：讓你們發(fā)錢你們都發(fā)不出去！”

筆者通過對貧困戶的訪談，大致摸清了“沒人貸”的原因。

“為啥要貸？貸了也不知道干啥，我又沒啥需要花錢的地方?！薄鞍堰@貸出來容易，貸出來花完之后，我拿啥去還？”

可以看出，“貸了也不知道干啥”，“沒啥需要花錢的地方”才是小額信貸受到冷遇的根本原因。之所以會產(chǎn)生這樣的狀況，與貧困戶的受教育水平低、思想不夠靈活、自我發(fā)展能力差有關(guān)，也與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)缺乏盈利空間，貧困戶缺乏創(chuàng)業(yè)熱情有關(guān)。歸根結(jié)底，“沒人貸”是貧困戶出于維護(hù)自身利益作出的抉擇，但W書記卻承擔(dān)了來自上級的“工作不積極”“做事不認(rèn)真”等負(fù)面評價(jià)。

此外，還有少數(shù)貧困戶試圖“鉆政策的空子”，瞄準(zhǔn)了小額信貸的“無抵押、無擔(dān)?！边@一特性，貸出款項(xiàng)之后拒絕還錢。這無疑加劇了W書記與貧困戶之間的利益沖突，讓二者之間產(chǎn)生了信任危機(jī)。W書記作為國家代理人，為了規(guī)避“爛賬”風(fēng)險(xiǎn)，在推動“小額信貸”政策基層執(zhí)行的時(shí)候，逐漸演化出了一套潛規(guī)則，比如“貸大不貸小”和“貸緩不貸急”。前者指村里更愿意把錢貸給現(xiàn)成的、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大戶，而不是經(jīng)濟(jì)困難的小戶；后者指只貸給那些有長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃的貧困戶，而不能貸給急需用錢的貧困戶。急需用錢的一般“不敢貸”，擔(dān)心之后會成為爛賬。這兩個(gè)原則，雖然一定程度上可以規(guī)避部分爛賬的發(fā)生，但卻使得本來就很窮的貧困戶更加難以脫貧，削弱了金融扶貧政策的實(shí)效，也使得第一書記和貧困戶之間的關(guān)系更加緊張。

三、行動策略與行為邏輯

在基層扶貧的運(yùn)作過程中，第一書記和貧困戶遭遇利益沖突的時(shí)候，都會從各自的立場出發(fā)，援引一切可利用的機(jī)會和資源，發(fā)展出多種行動策略。在這些行動策略背后，體現(xiàn)的是雙方自身的利益訴求和行為邏輯。深入分析二者的行動和觀念，對于理解這一實(shí)踐困境的生成是非常有必要的。

(一)第一書記方面：政策執(zhí)行中的“靈活變通”與“利益牽制”

第一書記的行動策略主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是在既定政策的執(zhí)行中，遭遇貧困戶制度之外的利益訴求時(shí)，為了適應(yīng)村莊實(shí)情并達(dá)成利益共贏，作出一些妥協(xié)和變通；二是為了維護(hù)自身特殊利益，應(yīng)用“治理術(shù)”，利用手中的權(quán)力和資源對貧困戶進(jìn)行利益牽制。在這兩種情況中，第一書記與貧困戶均發(fā)生了利益沖突，沖突程度的深淺和矛盾的可調(diào)和性，影響了第一書記采取的行動策略。

H村金融政策的執(zhí)行，就是第一書記遭遇與貧困戶的矛盾時(shí)采取“靈活變通”策略的典型范例。H村的小額信貸面臨無人申報(bào)的窘境，W書記為了解決這個(gè)問題，給貧困戶“支招”：

“我和他們暗示，貸出來放在銀行。貸兩萬，一年的利息也有兩百多塊，三年的無息貸款，下來能掙七百塊。”

嚴(yán)格來講，小額信貸規(guī)定了只能用于貧困戶發(fā)展生產(chǎn)。但考慮到村莊實(shí)情，“貸款賺利息”就作為一種合理但不合法的方式存在了下來。這樣的“靈活變通”，既符合了貧困戶的利益，又滿足了W書記的政績需求。在這里，本來是利益沖突的雙方尋找到了一個(gè)制度外的途徑，達(dá)成了利益共識。

而在另外一些情況下，第一書記和貧困戶之間的利益沖突難以找到協(xié)調(diào)的途徑。這時(shí)候，利用手中的資源進(jìn)行利益牽制，就成了第一書記化解治理危機(jī)的重要手段。H村的黨組織會議就是這樣一個(gè)案例。當(dāng)?shù)厝丝谕饬鲗?dǎo)致村莊“空心化”，這一狀況造成的影響體現(xiàn)在黨組織活動上，即村里黨員短缺會議難以召開。W書記介紹了他的經(jīng)驗(yàn)：

“現(xiàn)在村上比較空，開黨支部會議的時(shí)候人不夠。怎么辦呢？就把貧困戶叫來。其他人叫不來，但貧困戶可以，因?yàn)槲覀冇修k法把貧困戶拿住?！?/p>

把貧困戶“拿住”指的是：貧困戶享受的政策補(bǔ)貼都掌握在第一書記和村干部手里，貧困戶需要依賴村一級干部發(fā)放資源才能得益。這個(gè)時(shí)候，扶貧政策就變成了第一書記手里的“王牌”，可以牽制貧困戶，使之為己所用。盡管在這一情境下，貧困戶未必真心實(shí)意愿意來，但由于第一書記與其存在利益牽制關(guān)系，不得不配合工作。

無論是“靈活變通”還是“利益牽制”，都是第一書記在面臨與貧困戶的利益沖突時(shí)，采取的制度之外的行動策略。這些具體的策略經(jīng)常是繞開甚至違背了制度規(guī)范，但對第一書記來說，這些策略背后的行為邏輯有著相當(dāng)強(qiáng)的統(tǒng)一性，都是出于順利完成工作任務(wù)、維護(hù)自身政績的訴求。

(二)貧困戶方面：消極應(yīng)對，有恃無恐；鉆空子，從中漁利

貧困戶在面臨與第一書記的利益沖突時(shí)，相應(yīng)地也發(fā)展出了一套以自身利益最大化為旨?xì)w的行動策略。并且，不同的貧困戶因?yàn)樯罹硾r、文化水平、思想觀念等方面的差異，其策略也有所不同。主要可以歸結(jié)為兩種類型：一是消極應(yīng)對、有恃無恐；二是鉆空子、從中漁利。

貧困戶的“消極應(yīng)對”，主要表現(xiàn)為對政策的不主動、不配合，甚至是敷衍塞責(zé)和應(yīng)付差事。比如拿了管護(hù)費(fèi)卻不愿意照顧果園，領(lǐng)到牲畜等檢查過后就或殺或賣等。這些“消極應(yīng)對”，在H村的貧困戶中普遍存在。貧困戶“只要錢，不干活”，實(shí)際上是一種經(jīng)過利益考量后選擇的行動策略。

這一行動策略的背后邏輯在于，貧困戶對待扶貧政策“有恃無恐”。第一書記代表國家意志，其整個(gè)工作班子的職責(zé)都是圍繞著脫貧攻堅(jiān)展開的。貧困戶作為被幫扶對象，即使不出力、不出資源，也能得到各式各樣的補(bǔ)貼和扶持。長此以往，貧困戶會形成“福利依賴”，并且發(fā)現(xiàn)“什么都不做”是最能實(shí)現(xiàn)絕對收益的選擇。通常情況下這樣做的，都是對生活要求不高、個(gè)人素質(zhì)較低的貧困戶。在極端情況下，這一策略會演化成“等靠要”，造成資源的流失與浪費(fèi)，以及貧困戶的品質(zhì)劣化與徹底失能。

貧困戶的另一類行動策略就是所謂的“鉆空子”。部分思維比較靈活的貧困戶，在面對第一書記國家代理人的身份和其擔(dān)負(fù)的行政要求時(shí)，會想方設(shè)法找到扶貧政策的漏洞或執(zhí)行過程中的薄弱之處，利用這些漏洞和自己貧困戶的身份，從中撈取好處。

H村的羊場是另一個(gè)典型案例。H村之前辦過一個(gè)羊場，采用的是和貧困戶合作的模式，貧困戶去羊場打工，羊場盈利后給予貧困戶一定比例的分紅。然而羊場的實(shí)際收益堪憂，連續(xù)幾年虧損后，只剩下了三十幾頭羊，最后都被一個(gè)貧困戶買走了。這個(gè)貧困戶一開始承擔(dān)公益性工作，但買了羊之后發(fā)展可觀，現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)大到了六十多頭。這一貧困戶的做法就是典型的“鉆空子”行為：他抓住了產(chǎn)業(yè)政策的漏洞，趁機(jī)“收購”屬于集體的產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的私有化。雖然在這一過程中，貧困戶與第一書記并未發(fā)生正面的利益沖突，但實(shí)際上卻對第一書記的扶貧績效構(gòu)成了損害，也影響到了整個(gè)扶貧工作的長遠(yuǎn)性和全局性。

四、困境生成的機(jī)制闡釋

第一書記與貧困戶之間的利益沖突，成了基層扶貧工作中第一書記面臨的實(shí)踐困境。這一困境之所以出現(xiàn)，除了不同群體之間利益張力的必然性之外，也與第一書記和貧困戶雙方權(quán)力不均衡、科層制的固有弊端、村干部在村莊中的特殊地位及當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土情理等因素有關(guān)。這些因素共同構(gòu)成了推動利益沖突出現(xiàn)的制度成因和文化成因。

(一)博弈雙方的權(quán)力不均衡

作為“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略下的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，“第一書記”承擔(dān)著脫貧攻堅(jiān)的重任。這既是這一制度原初的設(shè)計(jì)目標(biāo)，也是制度內(nèi)干部在基層履行工作的主要職能。因此，這就決定了第一書記和貧困戶之間存在著義務(wù)性的幫扶關(guān)系。換言之，作為“國家代理人”的第一書記，就其工作目標(biāo)而言，是在制度范圍內(nèi)盡可能地為貧困戶謀利。顯然，這一目標(biāo)與貧困戶的利益追求是大致重合的。不同之處在于，對于貧困戶而言，個(gè)人(家庭)利益是核心利益，至于其個(gè)人(家庭)利益是否符合頂層制度設(shè)計(jì)的初衷，是否在制度約束的范圍內(nèi)，則是他們很少考慮甚至不會考慮的事情。

第一書記與貧困戶之間在一定程度上存在的利益重合，本應(yīng)能夠有效促成雙方合作，但在現(xiàn)實(shí)情況下，這卻并不足以使二者形成“勠力同心”的關(guān)系。其最大的原因在于：這一“利益重合”更多的是一種單向的“利益要挾”，而非雙向的“利益捆綁”。即，貧困戶的利益受損，意味著第一書記的利益也會受損；而第一書記的利益受損，卻幾乎不會影響到貧困戶的利益；貧困戶是否能順利脫貧，是第一書記政績考核的關(guān)鍵，反過來卻很難形成制約。這就導(dǎo)致雙方實(shí)際上呈現(xiàn)為權(quán)力不均衡的狀態(tài)，在發(fā)生沖突的時(shí)候尤為明顯。比如貧困戶之所以能夠“消極應(yīng)對”和“有恃無恐”，根本上就是因?yàn)榧词关毨舨慌浜?，第一書記也必須進(jìn)行扶持，哪怕僅僅是出于政績的考慮。

第一書記與貧困戶雙方的權(quán)力不均衡，使得二者很難通過制度途徑達(dá)成利益的妥協(xié)和穩(wěn)定，貧困戶的利益訴求可能發(fā)生隱性膨脹，從而超出制度運(yùn)轉(zhuǎn)的合理軌道。另外，權(quán)力不均衡也增大了利益沖突發(fā)生的可能性。貧困戶常常會依仗第一書記所面臨的體制內(nèi)的工作目標(biāo)，要求以自己設(shè)想的方式來實(shí)現(xiàn)利益。這就使得第一書記與貧困戶之間的關(guān)系向惡性的方向“滑坡”，無疑增加了第一書記基層扶貧工作的實(shí)際困難。

(二)科層制體系下的目標(biāo)責(zé)任制

目標(biāo)責(zé)任制是一種“壓力型體制”下的管理制度。具體表現(xiàn)為：地方政府將目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化并分解為各項(xiàng)指標(biāo)，交付給下級機(jī)構(gòu)或干部去完成，并要求其簽訂目標(biāo)責(zé)任書；以衡量指標(biāo)完成率的方式對他們進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果賞優(yōu)罰劣。

在“目標(biāo)責(zé)任制”的管理和考核下，第一書記的“政績”就變得尤為重要。一方面，某一項(xiàng)扶貧工作完成得怎么樣，最終需要呈現(xiàn)為比例、數(shù)字等直觀定量的形式。這就使得第一書記在幫助貧困戶脫貧的同時(shí)，還需要考慮自己的政績。在具體的扶貧措施中，那些可以被量化為數(shù)據(jù)的，會首先受到青睞；那些難以量化甚至難以展現(xiàn)的，則容易受到冷落和忽視。面臨來自上級的考核壓力，第一書記勢必要在追求長期的扶貧實(shí)效與短期的形式政績中做出選擇，對后者的追求極易演化出“面子工程”和“儀式化表演”等對策。雖然維護(hù)了第一書記的利益，卻與貧困戶乃至村莊的整體利益背道而馳，從而誘發(fā)二者間的矛盾。因此，“目標(biāo)責(zé)任制”考核方式的片面性，構(gòu)成了第一書記與貧困戶之間利益沖突的一個(gè)重要的制度背景。

此外，“目標(biāo)責(zé)任制”在實(shí)踐中容易出現(xiàn)“層層加碼”的現(xiàn)象。由于每一上級責(zé)任主體均面對多個(gè)下級責(zé)任主體，上級需要考慮到，這些由自己所統(tǒng)轄的下級中可能會有未完成指標(biāo)者，盡管如此，自身仍須完成上級的指標(biāo)，因此都會對任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行一定程度的“加碼”。這一加碼過程逐級傳遞，到第一書記一層，指標(biāo)往往“高得離譜”。而第一書記作為“責(zé)任到人”的扶貧干部，在“軍令狀”式的工作機(jī)制下，常常是超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，“形式主義”作風(fēng)有時(shí)也是一種無奈之舉，這與工作任務(wù)的不合理和第一書記的權(quán)責(zé)不匹配有關(guān)。但在第一書記與貧困戶之間的關(guān)系上，這一因素的負(fù)面影響依舊難辭其咎。

由此可見，科層制體系下的“目標(biāo)責(zé)任制”，容易引發(fā)第一書記自身利益與貧困戶乃至村莊利益的背離，誘導(dǎo)了沖突的發(fā)生。

(三)村干部的“精英俘獲”

在第一書記與貧困戶的沖突關(guān)系中，村干部作為另一主體，其地位、角色和作用機(jī)制都是比較復(fù)雜的。他們是“亦官亦農(nóng)”的雙重角色，既要深入?yún)⑴c國家意志指揮下的扶貧工作，又要在村莊內(nèi)部從事生產(chǎn)、自營生計(jì)。事實(shí)上，村干部可以被看作是存在于體制內(nèi)的、本土性精英的一部分。他們的“精英俘獲”表現(xiàn)，進(jìn)一步加劇了第一書記與貧困戶之間矛盾的復(fù)雜性。

“精英俘獲”現(xiàn)象指的是：以村干部為代表的精英，掌握了扶貧資金和項(xiàng)目信息等資源，使得扶貧資金和項(xiàng)目的投向偏離既定目標(biāo)，其中的絕大部分為村莊內(nèi)的精英所獲取。H村的果蔬大棚就是這樣的例子。“精英俘獲”在第一書記和貧困戶的關(guān)系中“橫插一杠”，導(dǎo)致普通村民對國家干部的不信任感加強(qiáng)。第一書記由于自身的位置尷尬，實(shí)際權(quán)力不足，難以對“精英俘獲”現(xiàn)象進(jìn)行有效的干預(yù)；而在村民眼中，第一書記與村干部的角色身份、職權(quán)類似，村干部的行為不端，容易被認(rèn)為是二者的“合謀”。長此以往，村民會對行政系統(tǒng)失去信任，從而導(dǎo)致了第一書記與貧困戶雙方關(guān)系的緊張。

村干部在村莊中的特殊地位及其與第一書記之間的微妙關(guān)系，歸根結(jié)底由鄉(xiāng)村治理的“雙軌”格局所致?！半p軌治理”是謝小芹提出的概念。在這一理論模型中，“第一書記”代表著國家治理的一軌，村支書則代表著基層治理的另一軌。二者背后是不同的機(jī)制：一個(gè)是中央集權(quán)從上而下的控制；另一個(gè)是內(nèi)生性的村莊治理能量。兩軌的交織互動一旦發(fā)生齟齬，就會導(dǎo)致扶貧效果的弱化。第一書記在地方上并不能擔(dān)任全權(quán)的國家代理人，在鄉(xiāng)村“熟人社會”的壁壘下，很多時(shí)候反而會受到村支書和村干部的牽制。第一書記無論選擇正面沖突還是策略性合作，必然都會因?yàn)閮?nèi)部矛盾削弱扶貧績效。因此，在“雙軌治理”的格局下，第一書記和村干部之間的政治權(quán)威沖突，也影響到了第一書記與貧困戶之間良性關(guān)系的建立。

(四)地域文化和鄉(xiāng)土情理

除了以上的制度性因素之外，上層制定的扶貧項(xiàng)目和政策，與村莊本土的地域文化、意識形態(tài)、價(jià)值觀念等不相符合，也是在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐環(huán)節(jié)中導(dǎo)致第一書記與貧困戶突的關(guān)鍵因素。

楊善華曾定義過“社區(qū)情理”：在一個(gè)相對封閉及文化相對落后的社區(qū)中，由地區(qū)亞文化決定的、某些為在該社區(qū)中生活的多數(shù)人所認(rèn)可的行為規(guī)范及與此相適應(yīng)的觀念；這些規(guī)范和觀念可能有悖于一定的社會制度和規(guī)范，但因?yàn)樯鐓^(qū)的封閉性且居民文化層次較低，所以這樣的社區(qū)行為規(guī)范和觀念仍得以存在并發(fā)生作用。同樣地，在具體的村莊場域中，也存在著這樣一套行為規(guī)范和觀念，可以稱之為特定地區(qū)的“鄉(xiāng)土情理”。

H村所在的關(guān)中地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)是其主要經(jīng)濟(jì)支柱，與東南沿海相比市場經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，此外還是勞動力流出的大區(qū)。因此，村民在思想觀念和意識形態(tài)上都較為保守，大多老實(shí)本分，接受新鮮事物較慢，缺乏經(jīng)濟(jì)頭腦和商機(jī)意識。在筆者采訪村干部時(shí)，就了解到一段“被錯(cuò)失的商機(jī)”：H村此前種植過一段時(shí)間的大蔥，并且銷路很好。據(jù)村干部講，“當(dāng)時(shí)賣到新民，基本上把市場都霸占了”，但最終還是不了了之，并沒有形成產(chǎn)業(yè)氣候。這位村干部為此也十分痛惜：

“咱這兒的人那時(shí)候沒有那個(gè)意識啊，當(dāng)時(shí)誰能想到去弄呢！農(nóng)民的眼光是短的，你看這個(gè)事好得很，但是看不見成果，就沒人弄。除非是別人弄了，把錢掙到手了，看著眼饞了，才會跟著弄。”

H村的大多數(shù)村民缺乏商機(jī)意識，在經(jīng)濟(jì)上較為短視，導(dǎo)致這個(gè)機(jī)遇被白白錯(cuò)失了。這個(gè)案例深刻反映了關(guān)中農(nóng)民思想觀念的特點(diǎn)。

由于農(nóng)耕文明留下的文化烙印較深，相應(yīng)地，在現(xiàn)代社會占據(jù)主流地位的市場經(jīng)濟(jì)和商業(yè)文化，自然對他們的影響就比較小。體現(xiàn)在社會規(guī)范和思想觀念上，就是權(quán)利意識、紀(jì)律意識、公共意識和職業(yè)倫理意識等的缺失。W書記講到了一個(gè)村莊內(nèi)部公共糾紛的案例：

“前段時(shí)間就有一戶人，把牛拴到了電線桿上，下雨電線桿漏電，把牛電死了。這家人就要村上賠錢。最后還是支書說，你把牛拴到電線桿上，沒追究你損害公共設(shè)施就不錯(cuò)了。”

對于該戶村民來講，正是因?yàn)槿狈惨庾R，才會擅自利用公共設(shè)施來拴養(yǎng)自家牲畜?？梢?，H村的村民對于“公”和“私”此類觀念，尚缺乏清楚分明的理解。另外一個(gè)案例是W書記介紹其到煤礦工作的兩個(gè)貧困戶：

“我當(dāng)時(shí)介紹過去了16個(gè)人，后來被礦上開除了兩個(gè)人。完全是個(gè)人的問題，老覺得公司欠他的，覺得‘他窮他有理’，在礦上不守礦上的紀(jì)律。人家是企業(yè)嘛，上班就要守紀(jì)律。他們在礦上根本不好好干，呆了兩個(gè)月就被開除了?！?/p>

這兩戶之所以被開除，是因?yàn)樗麄冇X得自己的貧困戶身份是一種“特權(quán)”，之所以能來煤礦工作，是因?yàn)樽约菏恰瓣P(guān)系戶”，因此在礦上偷懶不好好干，還要求得到政策照顧。顯然，這兩個(gè)貧困戶并不具備現(xiàn)代企業(yè)工人的職業(yè)倫理，這是他們被開除的文化觀念方面的根因。

這些關(guān)中地區(qū)農(nóng)民的思想觀念和性格特質(zhì)，以及存在于村莊內(nèi)部的“鄉(xiāng)土情理”，使得很多有著良好設(shè)計(jì)初衷的項(xiàng)目和政策難以契合。比如互助資金協(xié)會等新型金融機(jī)構(gòu)，對于H村的農(nóng)民來說就不容易接受；戶下種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，因?yàn)槔嫔系亩桃?，發(fā)展不出樣板就不肯做。這些本土性的規(guī)范和觀念，不但影響了基層工作的扶貧效能，同時(shí)也容易誘發(fā)第一書記和貧困戶在政策執(zhí)行方面的矛盾和沖突。

五、改進(jìn)方案及政策建議

第一書記與貧困戶之間發(fā)生沖突，象征著國家意志與群眾利益之間的張力，使得扶貧工作的效力被削弱、主體性被消解，從而使扶貧工作陷入了實(shí)踐困境。那么，如何破局，就需要立足國家和村莊間的治理關(guān)系，對深層機(jī)制加以調(diào)整和改進(jìn)，探索解決問題的出路。

(一)革新考評方式，為“目標(biāo)責(zé)任制”減壓賦權(quán)

“目標(biāo)責(zé)任制”的考核方式下對數(shù)字、項(xiàng)目和指標(biāo)的強(qiáng)調(diào)，是第一書記的政績訴求與貧困戶利益發(fā)生分裂的重要原因。這一考核機(jī)制的片面性，促使第一書記更多地選擇“短平快”的項(xiàng)目，而不是思考如何能真正為村莊帶來長期福祉。破解這一問題，在制度上，一方面需要革新對“第一書記”的考評方式，不能單純以“數(shù)字政績”和“硬工程”來作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是要關(guān)注村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在制度建設(shè)中充分引入民意，讓村民對“第一書記”進(jìn)行集體評價(jià)。脫貧攻堅(jiān)的服務(wù)主體是貧困戶，扶貧效果如何，生活有沒有得到實(shí)質(zhì)性改善，他們最有發(fā)言權(quán)。讓貧困戶參與到對第一書記的考評中，可以增強(qiáng)雙方的利益相關(guān)性，減少“形式主義”和“造假”的發(fā)生。

但是，需要注意的是，也要建立起“第一書記”與村民之間的制約機(jī)制，防止發(fā)生“民意裹挾”。扶貧工作的雙方存在著一個(gè)不均衡的權(quán)力場，在缺乏制約的情況下，貧困戶可能依靠自身的“優(yōu)勢”地位，向第一書記提出不合理要求。因此，建立第一書記對貧困戶的反向制約機(jī)制就顯得尤為重要。第一書記所領(lǐng)導(dǎo)的村兩委和村干部班子，應(yīng)及時(shí)對扶貧狀況進(jìn)行反饋和總結(jié)，對“等靠要”的貧困戶進(jìn)行通報(bào)批評并采取督促措施，避免部分貧困戶成為“特權(quán)階級”，在國家的給養(yǎng)下徹底失能。

此外，實(shí)際工作中的權(quán)責(zé)不匹配，也是促使第一書記選擇形式主義策略的重要原因。因此要對“第一書記”進(jìn)行更充分的賦權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配?！暗谝粫洝睂Ψ鲐毘尚А柏?fù)責(zé)到人”，理應(yīng)進(jìn)行相關(guān)的權(quán)力建設(shè)，提高其對全局的統(tǒng)攝能力和對村兩委班子的管控能力，避免第一書記因?yàn)椤耙患缣簟倍笾в医I，致使形式主義問題加劇。這就需要從組織層面上更加明晰駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)關(guān)系，破解“責(zé)任大權(quán)限小”的困境，使“嵌入型”鄉(xiāng)村治理精英在鄉(xiāng)村社會中擁有更多的自主權(quán)。

(二)規(guī)范基層自治行為，使“雙軌治理”健康運(yùn)轉(zhuǎn)

“雙軌治理”是現(xiàn)今大多數(shù)村莊普遍存在的治理格局。第一書記作為科層制體系下國家意志的執(zhí)行者，在基層遭遇村干部的自治行為；第一書記追求的是項(xiàng)目制扶貧和短期效益，基層干部的核心是維護(hù)村莊長期規(guī)劃、個(gè)人權(quán)威和自身謀利空間。二者的利益訴求和政治權(quán)威，均存在著某種程度的沖突和分離。

在“雙軌治理”的基層治理這一側(cè)，這些沒有規(guī)范科層體制的農(nóng)村干部群體之中，容易形成依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組成的利益“小團(tuán)體”。當(dāng)政策資源被這些團(tuán)體所掌控后，團(tuán)體以外的村民就難以享受到公平分配的資源。“精英俘獲”現(xiàn)象在一些村莊里頻繁發(fā)生，集體經(jīng)濟(jì)的利益被村干部截留就是明證。而這正是掣肘第一書記真正融入貧困戶群體做好幫扶和治理工作的重要原因。

破解這一困境，首先要規(guī)范基層自治行為。要加強(qiáng)自上而下的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行制度規(guī)范和約束，對村干部的履職情況、扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作情況進(jìn)行民主監(jiān)督，推動農(nóng)村基層黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開，清除制度外的利益網(wǎng)絡(luò)形成的土壤。在選拔村莊自生的本土性精英任職時(shí)，要嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)，可以實(shí)施一定地域內(nèi)的就職回避制度，防止基于血緣和地緣的灰色利益團(tuán)體的形成。

其次，要為第一書記減負(fù)放權(quán)，賦予其鄉(xiāng)村治理、合理汲取資源和監(jiān)督資源分配的權(quán)限，使其能對村莊原有的利益格局進(jìn)行規(guī)范和重整。只有當(dāng)“嵌入式”的治理精英有了自主權(quán)，才能真正把資源帶到基層，為貧困戶辦好實(shí)事，發(fā)揮扶貧工作的效用。讓第一書記來監(jiān)督基層民主運(yùn)作、制約不合理的利益訴求和派系斗爭，是使“雙軌治理”走向良好運(yùn)行態(tài)勢的重中之重。

要破除“雙軌治理”的壁壘，根本在于尋找第一書記與本土精英“雙軌”之間的聯(lián)結(jié)要素。良好的“雙軌治理”格局，可以發(fā)揮兩個(gè)主體各自的優(yōu)勢：第一書記帶來資金、技術(shù)、人才、信息等外生力量和政策資源，在行政目標(biāo)下統(tǒng)攝全局；村干部熟悉村莊治理情況、提高政策適用性，發(fā)揮良好的村莊人脈關(guān)系，凝聚村民共識。二者各就其位，才能使“雙軌治理”健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)關(guān)注區(qū)域差異，尊重“鄉(xiāng)土情理”，提升政策針對性

中國幅員遼闊，不同地域的村莊有著類型上的差別，在組織形態(tài)、行動單位、思想觀念等方面均存在著顯著差異。關(guān)注村莊的形態(tài)學(xué)特征，并積極適應(yīng)當(dāng)?shù)氐摹班l(xiāng)土情理”，是制定和實(shí)施政策的前提。

關(guān)中地區(qū)的村莊，歷史上一向缺乏較大規(guī)模的宗族，是以小戶族作為基本行動單位聯(lián)結(jié)起來的。此外，關(guān)中地區(qū)的土地分化程度一直比較低。改革開放后，關(guān)中地區(qū)作為集中的勞動力流出地，大量青壯年農(nóng)民涌向東南部地區(qū)，尋求更多的發(fā)展機(jī)會。村莊原有的戶族單位隨之不斷衰落和解體；村落家戶之間逐漸呈現(xiàn)出原子化的形態(tài)特征。這就導(dǎo)致了村莊集體認(rèn)同感和價(jià)值生產(chǎn)能力的衰微。在這樣的村莊環(huán)境下的貧困戶，呈現(xiàn)出以個(gè)人或家庭利益為根本、對公共事務(wù)較為冷漠、重“私”不重“公”的特質(zhì)。

另外，關(guān)中地區(qū)是農(nóng)耕文化的起源地之一。農(nóng)耕文明在此存在了幾千年，是歷代封建王朝經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的核心地帶。另外，關(guān)中地區(qū)在地理上也呈現(xiàn)出較為阻隔的特質(zhì)，更造就了本土思想觀念的保守性。關(guān)中地區(qū)的貧困村和貧困戶，在這一點(diǎn)上體現(xiàn)得尤為明顯：安土重遷、對新生事物接受慢、缺乏商機(jī)意識、缺乏權(quán)利和公共意識等等。這些思想觀念正適應(yīng)于原本的農(nóng)耕文化形態(tài)，可以看作是原有“鄉(xiāng)土情理”的遺留。

在制定政策的時(shí)候，將“鄉(xiāng)土情理”納入考量的范圍，以政策適應(yīng)群眾，才能讓群眾歡迎政策。不符合“鄉(xiāng)土情理”的制度設(shè)計(jì)，即使在別處實(shí)踐得再成功，也會遭到村民的消極抵制，使得其效果被消解。在關(guān)中地區(qū)則需要注意：要在村莊內(nèi)部尋找領(lǐng)頭人，增強(qiáng)凝聚力和示范效應(yīng)；重視村莊的集體生活和文化共建，塑造村民的價(jià)值認(rèn)同；將村民重視的價(jià)值要素納入項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過程中等。只有真正尊重“鄉(xiāng)土情理”，尊重貧困戶的思想觀念和意識形態(tài)，才能提升政策的本地針對性，使政策取得良好成效，推動脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的歷史進(jìn)程。

(四)靈活運(yùn)用和規(guī)范“彈性”，優(yōu)化自主行動空間

村級政權(quán)由于處于科層制的末梢，存在著相當(dāng)多的自主行動空間。在重重約束與多元利益面前，需要對政策做出靈活調(diào)整來實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展目標(biāo)。這既是基層運(yùn)作的客觀境況，也是良治善治的應(yīng)有之義。“精準(zhǔn)扶貧”要求提出以來，習(xí)近平總書記一再要求反對“一刀切”，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)具體情況靈活開展扶貧工作。制度的“彈性”轉(zhuǎn)化為實(shí)際工作中的“靈活變通”，使每一位“第一書記”的工作成效產(chǎn)生了較大差異。

這種制度“彈性”下的自主行動空間，為扶貧工作帶來的影響是雙重的：可能使得資源利用更加優(yōu)化和高效，政策執(zhí)行更加切合實(shí)情，從而助推村莊脫貧和持久發(fā)展；也可能給政治精英帶來更多非法牟利的機(jī)會，滋生“官商勾結(jié)”“官官勾結(jié)”等問題，損害黨和國家的扶貧事業(yè)。雖然相關(guān)政策允許第一書記在工作中有適量的“彈性”做法，但是政策本身對這種“彈性”及其度量并沒有給出明確解釋。筆者以為，對“彈性”進(jìn)行一定程度的規(guī)范，是當(dāng)前形勢下進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的客觀需要。

首先，需要為第一書記在自主行動空間內(nèi)的部分正向行為制定出合理、合法的政策依據(jù)。第一書記采取的一些“靈活變通”的舉措，是符合村莊實(shí)情、促進(jìn)村莊整體利益的，應(yīng)該對這種行為進(jìn)行合法性規(guī)定，為第一書記的治理提供制度保障。其次，對于第一書記在自主行動空間內(nèi)的負(fù)面行為，如通過“利益牽制”來制造“形式政績”等，要加強(qiáng)考核和監(jiān)督，不僅要通過書面材料來認(rèn)定，還要對實(shí)際工作效果進(jìn)行深入考察。最后，還要考慮出臺具體政策規(guī)定第一書記具體可行的“彈性”范圍與方式等，以科層制進(jìn)一步介入的方式來彌補(bǔ)制度“彈性”帶來的負(fù)面效應(yīng)。

解決這一問題的關(guān)鍵在于，如何甄別第一書記在自主行動空間內(nèi)“靈活變通”行為的合理性。政策實(shí)踐的具體情境是無法窮盡的，制度細(xì)則很難細(xì)化到對每一個(gè)行為的判斷和衡量之中，因此，最有效和根本的判斷標(biāo)準(zhǔn)是民主評議和監(jiān)督。第一書記在“彈性”下采取的“靈活變通”策略，是否符合貧困戶和廣大群眾的利益，是否有利于村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展，村民才是最有發(fā)言權(quán)的人。只有建立和完善村莊的民主運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制，對第一書記的履職行為加以檢驗(yàn)，才能優(yōu)化和提升基層治理的自主行動空間。

六、結(jié)語

第一書記與貧困戶之間的利益沖突，歸根結(jié)底是國家意志與群眾利益之間持久存在的張力?？茖庸倭朋w系作為治理的工具和手段，在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。第一書記作為國家的具象化展示和科層體系末端的政治精英，其行動深受官僚體系的影響。因此，這一實(shí)踐困境的解決要旨在于，應(yīng)理順國家與村莊之間的治理關(guān)系，讓新的形勢下的鄉(xiāng)村治理更能適應(yīng)本土情境。

本文所研究的現(xiàn)象，主要發(fā)生在“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的實(shí)施過程中。2021年，脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)業(yè)已實(shí)現(xiàn)，但“第一書記”這項(xiàng)制度安排并未隨著脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而取消，而是作為長期制度納入了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中。本文對第一書記與貧困戶之間利益沖突關(guān)系的研究，在新的環(huán)境下依然有很大的適用性；雙方利益沖突造成的實(shí)踐困境，在新的環(huán)境下依舊會對政策的施行，以及村莊的良治與善治造成負(fù)面影響。因此，希望本文能為此后學(xué)界關(guān)于“鄉(xiāng)村振興”和村莊治理方面的研究提供一定參考。