構(gòu)建分種類、多層級(jí)社會(huì)規(guī)范備案審查的具體機(jī)制

劉作翔

(上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234)

一、建立分種類、多層級(jí)社會(huì)規(guī)范備案審查制度的可能性分析

社會(huì)規(guī)范是指由社會(huì)自身產(chǎn)生的以及由各類社會(huì)組織制定的規(guī)范類型所形成的體系性組合或集合。2020年12月7日，中共中央印發(fā)了《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020-2025年)》，其中對(duì)于社會(huì)規(guī)范的建設(shè)和監(jiān)督提出了明確的要求：“促進(jìn)社會(huì)規(guī)范建設(shè)。充分發(fā)揮社會(huì)規(guī)范在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、約束社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序等方面的積極作用。加強(qiáng)居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、社會(huì)組織章程等社會(huì)規(guī)范建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)成員自我約束、自我管理、自我規(guī)范。深化行風(fēng)建設(shè)，規(guī)范行業(yè)行為。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)規(guī)范制訂和實(shí)施情況的監(jiān)督，制訂自律性社會(huì)規(guī)范的示范文本，使社會(huì)規(guī)范制訂和實(shí)施符合法治原則和精神。”建立分種類、多層級(jí)社會(huì)規(guī)范備案審查制度，是對(duì)社會(huì)規(guī)范制訂和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的重要方式，也是發(fā)揮社會(huì)規(guī)范在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、約束社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序等方面的積極作用，防止社會(huì)規(guī)范偏離其正軌的有效途徑及實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活法治化的重要路徑。

在《論建立分種類、多層級(jí)的社會(huì)規(guī)范備案審查制度》一文中，筆者對(duì)為什么要建立社會(huì)規(guī)范的備案審查制度進(jìn)行了理論論證和實(shí)踐透視，并提出了建立分種類、多層級(jí)的社會(huì)規(guī)范備案審查制度的宏觀構(gòu)想。在本文中則重點(diǎn)討論如何構(gòu)建分種類、多層級(jí)的社會(huì)規(guī)范備案審查制度的具體機(jī)制，將這一宏觀構(gòu)想細(xì)化和具體化，使社會(huì)規(guī)范備案審查制度真正落地，構(gòu)建一個(gè)全方位的對(duì)社會(huì)規(guī)范進(jìn)行備案審查的體系化、系統(tǒng)化的制度框架。

一般來講，面對(duì)種類繁多、量大面廣的社會(huì)規(guī)范體系和種類，任何一個(gè)人都會(huì)覺得，要對(duì)社會(huì)規(guī)范進(jìn)行備案審查，無疑是天方夜譚，癡人說夢(mèng)，根本無從下手。但經(jīng)過認(rèn)真分析后，筆者認(rèn)為還是可以有所作為的。中國(guó)是一個(gè)網(wǎng)格化社會(huì)結(jié)構(gòu)。任何一個(gè)機(jī)構(gòu)、組織單元、甚至個(gè)人都被納入這個(gè)網(wǎng)格化社會(huì)結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)之中，都是這個(gè)網(wǎng)格化社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的一環(huán)。這種網(wǎng)格化社會(huì)結(jié)構(gòu)利弊兼得，它可能對(duì)社會(huì)成員自由權(quán)利的行使形成一定的約束和限制，但從社會(huì)管理和社會(huì)治理的視角看，它會(huì)帶來益處。這樣一個(gè)網(wǎng)格化社會(huì)結(jié)構(gòu)就為對(duì)社會(huì)規(guī)范進(jìn)行備案審查奠定了良好的基礎(chǔ)。

對(duì)于社會(huì)規(guī)范中的自生規(guī)范如習(xí)慣和道德，一般來講，都是在面臨或處理具體事件或案件時(shí)做出事后判斷，這種事后判斷其實(shí)就是一種評(píng)判和審查，比較典型的如行政處理、民間調(diào)解或司法審判；對(duì)于一些已經(jīng)成文化的習(xí)慣和道德，就要納入備案審查機(jī)制進(jìn)行審查；而對(duì)于社會(huì)組織制定的各種各樣的社會(huì)規(guī)范，由于其制定主體都定格在網(wǎng)格化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，都有其隸屬關(guān)系，因此，每一個(gè)社會(huì)規(guī)范的制定主體都有相應(yīng)的組織體系，依靠這樣一種組織體系，就可以將看似種類繁多、量大面廣的社會(huì)規(guī)范體系和種類層層分解，由其組織體系完成對(duì)于社會(huì)規(guī)范的備案及其審查工作。經(jīng)過層層分解之后，那些看起來種類繁多、量大面廣的社會(huì)規(guī)范體系和種類都有了歸屬。就每一種具體社會(huì)規(guī)范類型的主管、登記、監(jiān)督而言，其數(shù)量都是可計(jì)算的，都是可以具體落實(shí)到位的。對(duì)社會(huì)規(guī)范進(jìn)行備案審查，其背后的法理是：現(xiàn)代自治是法治下的自治。在法治社會(huì)，沒有法外之地。

通過以上的分析，提出對(duì)于社會(huì)規(guī)范進(jìn)行備案審查，就不再是天方夜譚，癡人說夢(mèng)了，而是完全可以進(jìn)入制度探索和實(shí)踐試驗(yàn)的階段。并且，有的社會(huì)規(guī)范已有一些備案和審查機(jī)制。中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020-2025年)》提出“完善多層次多領(lǐng)域社會(huì)規(guī)范”。由于社會(huì)規(guī)范體系種類繁多，量大面廣，我們可以建立一個(gè)分種類、多層級(jí)的備案審查制度，按照每一種不同的社會(huì)規(guī)范類型，分別對(duì)其進(jìn)行不同的備案審查。所謂分種類，即指社會(huì)規(guī)范體系的五大種類：習(xí)慣規(guī)范、道德規(guī)范、宗教規(guī)范、社會(huì)組織自制規(guī)范，以及各級(jí)政治權(quán)威機(jī)構(gòu)制定的專門用于管理內(nèi)部成員的自制規(guī)章；所謂多層級(jí)，是指除了習(xí)慣規(guī)范和道德規(guī)范屬于社會(huì)自生規(guī)范，不存在層級(jí)關(guān)系外，其他諸種社會(huì)規(guī)范都是由各類社會(huì)組織制定的，這些由各類社會(huì)組織制定的社會(huì)規(guī)范，都有其組織體系和層級(jí)體系，如中央級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣區(qū)級(jí)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、街道級(jí)、村級(jí)等，根據(jù)每一類社會(huì)規(guī)范的法律規(guī)制，由其主管機(jī)關(guān)、登記機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)按照屬地管轄原則，履行備案審查職能。

筆者在研究過程中發(fā)現(xiàn)，每一種社會(huì)組織及其制定的自制規(guī)范都有其相應(yīng)的法律規(guī)制，并明確地確認(rèn)了每一種社會(huì)組織及其制定的自制規(guī)范的主管機(jī)關(guān)、登記機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，只不過目前存在著兩個(gè)方面的問題：一是各類社會(huì)組織的主管機(jī)關(guān)、登記機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)于這種職責(zé)的履行情況不甚理想；二是還沒有將其主管職能、登記職能、監(jiān)督職能上升到備案審查制度建設(shè)的層面來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

建立社會(huì)規(guī)范備案審查制度的初衷，就是為了對(duì)各種各樣的社會(huì)規(guī)范進(jìn)行合憲性、合法性、合理性、合規(guī)性的審查，以杜絕其中存在的違法條款和不合理、不合規(guī)的條款。備案審查工作要求“有件必備”“有備必查”“有錯(cuò)必糾”。由于社會(huì)規(guī)范體系種類繁多，量大面廣，不好用一種統(tǒng)一的模式進(jìn)行審查，應(yīng)該針對(duì)不同類型的社會(huì)規(guī)范，采取不同的審查方式。如有的可以實(shí)行備案審查制度一體化，即有備案就有審查，使備案制度不致流于形式，起到真正審查的作用和目的；有的可以采取事后審查方式，如對(duì)于習(xí)慣規(guī)范和道德規(guī)范，只有在處理具體糾紛、案件時(shí)，才作出判斷即審查；對(duì)于那些已經(jīng)成文化的習(xí)慣規(guī)范和道德規(guī)范，也可以納入備案審查范圍；有的可能是事先審查，如對(duì)于宗教團(tuán)體章程、社會(huì)團(tuán)體章程等，在申請(qǐng)成立登記時(shí)，由主管機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)對(duì)其合法性與合理性進(jìn)行審查。

按照筆者對(duì)于社會(huì)規(guī)范體系的理解，將社會(huì)規(guī)范體系分為以下五大種類：第一大種類是習(xí)慣規(guī)范；第二大種類是道德規(guī)范；第三大種類是宗教規(guī)范；第四大種類是社會(huì)組織自制規(guī)范；第五大種類是各級(jí)政治權(quán)威機(jī)關(guān)(包括各級(jí)黨的機(jī)關(guān)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等)制定的專門用于管理內(nèi)部成員的自制規(guī)章，這些自制規(guī)章區(qū)別于狹義的用于外部的“規(guī)范性文件”。由此，針對(duì)不同種類的社會(huì)規(guī)范類型，我們可以構(gòu)建分種類、多層級(jí)的社會(huì)規(guī)范備案審查具體機(jī)制。

二、社會(huì)組織自制規(guī)范備案審查的具體機(jī)制

社會(huì)組織自制規(guī)范是我國(guó)社會(huì)規(guī)范體系中數(shù)量龐大的一個(gè)規(guī)范群。社會(huì)組織自制規(guī)范可以分為以下四大類：第一大類是人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體章程和規(guī)則；第二大類是高等學(xué)校以及其他類型的學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)的章程和規(guī)則；第三大類是企業(yè)事業(yè)單位制定的自制規(guī)章，這些自制規(guī)章有些是對(duì)內(nèi)部成員的，有些是有外部效應(yīng)的；第四大類是基層群眾自治組織制定的村規(guī)民約、居民公約、管理規(guī)約等。按照不同的法律規(guī)制、主管部門、登記體制、監(jiān)督部門等，社會(huì)組織自制規(guī)范具體可分為以下14個(gè)類別。

(一)關(guān)于人民團(tuán)體章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

人民團(tuán)體也是社會(huì)團(tuán)體的一種。但由于人民團(tuán)體具有廣泛的人民性特點(diǎn)，本文將人民團(tuán)體從社會(huì)團(tuán)體中單獨(dú)出來?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。國(guó)家機(jī)關(guān)以外的組織可以作為單位會(huì)員加入社會(huì)團(tuán)體。”第3條規(guī)定：“下列團(tuán)體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：(一)參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體；(二)由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；(三)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體?！睆摹渡鐣?huì)團(tuán)體登記條例》來看，是將人民團(tuán)體列為“不屬于本條例規(guī)定登記的范圍”。

在中國(guó)，人民團(tuán)體種類很多。最典型的是人們熟知的工、青、婦，即工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)。按照“百度百科”對(duì)“人民團(tuán)體”的解釋：“人民團(tuán)體，是指各工商聯(lián)、各級(jí)青、工、婦等人民群眾團(tuán)體。是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，按照其各自特點(diǎn)組成的從事特定的社會(huì)活動(dòng)的全國(guó)性群眾組織。這些人民團(tuán)體，既是人民群眾自己的組織，又是中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁，有的還是一種統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式?！本唧w又有兩個(gè)解釋：“一、是指中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議(全國(guó)政協(xié))組成單位：工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)等8個(gè)單位 ，屬中共中央黨委序列。二、 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)團(tuán)體：是指中國(guó)作協(xié)，中國(guó)文聯(lián)所屬10個(gè)文藝家協(xié)會(huì)，以及新聞工作者協(xié)會(huì)、對(duì)外友協(xié)、外交學(xué)會(huì)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、宋慶齡基金會(huì)、法學(xué)會(huì)、紅十字總會(huì)、思想政治工作研究會(huì)、歐美同學(xué)會(huì)、黃埔同學(xué)會(huì)、中華職教社。上述社會(huì)團(tuán)體也屬于‘人民團(tuán)體’”。

對(duì)人民團(tuán)體制定的章程和規(guī)則的備案審查也是一項(xiàng)繁重的任務(wù)。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記條例》的規(guī)定，人民團(tuán)體可以分為兩類：第一類是屬中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議(全國(guó)政協(xié))的8個(gè)組成單位，即工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)等；第二類是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的14個(gè)社會(huì)團(tuán)體，即中國(guó)作協(xié)，中國(guó)文聯(lián)所屬10個(gè)文藝家協(xié)會(huì)，以及新聞工作者協(xié)會(huì)、對(duì)外友協(xié)、外交學(xué)會(huì)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、宋慶齡基金會(huì)、法學(xué)會(huì)、紅十字總會(huì)、思想政治工作研究會(huì)、歐美同學(xué)會(huì)、黃埔同學(xué)會(huì)、中華職教社等。按照主管單位備案審查的基本原則，對(duì)于第一類人民團(tuán)體的章程和規(guī)則，由中共中央進(jìn)行備案審查；對(duì)于第二類經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的免于登記的14個(gè)社會(huì)團(tuán)體，由于每一個(gè)社會(huì)團(tuán)體都有其中央主管部門和單位，由每一個(gè)社會(huì)團(tuán)體的中央主管部門和單位對(duì)其章程和規(guī)則進(jìn)行備案審查，如新聞工作者協(xié)會(huì)、中國(guó)作協(xié)、中國(guó)文聯(lián)等制定的章程和規(guī)則由中共中央宣傳部審查。省及省級(jí)以下的人民團(tuán)體也可參照這個(gè)備案審查機(jī)制。對(duì)于有特別規(guī)定的，可按照特別規(guī)定備案審查。

(二)關(guān)于社會(huì)團(tuán)體章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

社會(huì)團(tuán)體是中國(guó)廣泛存在的社會(huì)組織，大到國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活，小到一個(gè)具體的農(nóng)副業(yè)經(jīng)濟(jì)作物，都成立有社會(huì)團(tuán)體。根據(jù)《2020年中國(guó)公共服務(wù)行業(yè)分析報(bào)告——行業(yè)深度研究與市場(chǎng)商機(jī)研究》統(tǒng)計(jì)，截至2019年第四季度，中國(guó)的社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為37.2萬(wàn)個(gè)。

現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)團(tuán)體的法律規(guī)范是2016年2月6日修訂的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記條例》，它是有關(guān)社會(huì)團(tuán)體的最高層級(jí)的法律規(guī)范，其中對(duì)于社會(huì)團(tuán)體的諸多事項(xiàng)做了規(guī)定?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。國(guó)家機(jī)關(guān)以外的組織可以作為單位會(huì)員加入社會(huì)團(tuán)體?！钡?條規(guī)定，成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意應(yīng)當(dāng)具備法人條件。第6、7條對(duì)社會(huì)團(tuán)體的登記機(jī)關(guān)和主管單位作了規(guī)定。

此外，該《條例》還規(guī)定了社團(tuán)章程應(yīng)包括的事項(xiàng)、登記機(jī)關(guān)應(yīng)履行的監(jiān)督管理職責(zé)、業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)履行的監(jiān)督管理職責(zé)等?！稐l例》規(guī)定，每一個(gè)要成立的社會(huì)團(tuán)體，都要有一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，在申請(qǐng)登記之前，其章程要通過其業(yè)務(wù)主管單位的事先審查，還要接受登記管理機(jī)關(guān)的審查，屬于雙重審查，這樣兩個(gè)審查都是事先審查。在成立之后，對(duì)其日常制定的一系列規(guī)則主要由其業(yè)務(wù)主管單位備案審查，登記管理機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)施年度檢查時(shí)進(jìn)行審查。

(三)關(guān)于基金會(huì)章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

在中國(guó)的社會(huì)組織中，還有一種組織形式即基金會(huì)。根據(jù)《2020年中國(guó)公共服務(wù)行業(yè)分析報(bào)告-行業(yè)深度研究與市場(chǎng)商機(jī)研究》統(tǒng)計(jì)，截至2019年第四季度，中國(guó)的基金會(huì)數(shù)量為7580個(gè)。

現(xiàn)階段中國(guó)基金會(huì)的法律規(guī)范是2004年6月1日施行的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，它是有關(guān)基金會(huì)的最高層級(jí)的法律規(guī)范，其中對(duì)于基金會(huì)的諸多事項(xiàng)做了規(guī)定?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定：“本條例所稱基金會(huì)，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人?！钡?條規(guī)定：“基金會(huì)必須遵守憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策，不得危害國(guó)家安全、統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，不得違背社會(huì)公德。”這即是基金會(huì)要遵循的原則，也是對(duì)其進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)。第5條規(guī)定：“基金會(huì)依照章程從事公益活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明的原則。”第6條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會(huì)的登記管理機(jī)關(guān)。”“國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)下列基金會(huì)、基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的登記管理工作：(一)全國(guó)性公募基金會(huì)；(二)擬由非內(nèi)地居民擔(dān)任法定代表人的基金會(huì)；(三)原始基金超過2000萬(wàn)元，發(fā)起人向國(guó)務(wù)院民政部門提出設(shè)立申請(qǐng)的非公募基金會(huì)；(四)境外基金會(huì)在中國(guó)內(nèi)地設(shè)立的代表機(jī)構(gòu)?！薄笆　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地方性公募基金會(huì)和不屬于前款規(guī)定情況的非公募基金會(huì)的登記管理工作。”第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的組織，是國(guó)務(wù)院民政部門登記的基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位。”“省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的組織，是省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門登記的基金會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位。”上述這些條款，規(guī)定了不同層級(jí)的基金會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)。

此外，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》還對(duì)基金會(huì)的設(shè)立條件、申請(qǐng)要求、章程載明事項(xiàng)、登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)履行的職責(zé)、業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)履行的職責(zé)等作了具體規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，每一個(gè)要設(shè)立的基金會(huì)，都要有一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，在申請(qǐng)登記之前，其章程要通過其業(yè)務(wù)主管單位的事先審查，還要接受登記管理機(jī)關(guān)的審查，屬于雙重審查，這樣兩個(gè)審查都是事先審查?！皩?duì)基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)依照本條例及其章程開展活動(dòng)的情況進(jìn)行日常監(jiān)督管理”，也即對(duì)于日常制定的一系列規(guī)則由登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行備案審查，這一點(diǎn)不同于對(duì)社會(huì)團(tuán)體的日常管理中其業(yè)務(wù)主管單位承擔(dān)事先審查義務(wù)，也明確了由國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)制作基金會(huì)設(shè)立申請(qǐng)書、基金會(huì)年度工作報(bào)告的格式以及基金會(huì)章程范本。

(四)關(guān)于民辦非企業(yè)單位章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

除了社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)外，在中國(guó)的社會(huì)組織中，還有一種組織形式即民辦非企業(yè)單位。根據(jù)《2020年中國(guó)公共服務(wù)行業(yè)分析報(bào)告——行業(yè)深度研究與市場(chǎng)商機(jī)研究》統(tǒng)計(jì)，截至2019年第四季度，中國(guó)的民辦非企業(yè)單位數(shù)量為48.7萬(wàn)個(gè)。可見，民辦非企業(yè)單位的數(shù)量已經(jīng)超過了社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)數(shù)量的總和。

1998年10月25日施行的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》是有關(guān)民辦非企業(yè)單位的最高層級(jí)的法律規(guī)范，其中對(duì)于民辦非企業(yè)單位的諸多事項(xiàng)做了規(guī)定?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織?！钡?條規(guī)定：“成立民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定登記?！贝送膺€明確規(guī)定了不同層級(jí)的民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)，以及申請(qǐng)民辦非企業(yè)單位應(yīng)提交文件和章程應(yīng)載明的事項(xiàng)。第19條和第20條分別規(guī)定了民辦非企業(yè)單位的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)該履行的職責(zé)。根據(jù)以上條款，同社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理機(jī)制一樣，每一個(gè)要成立的民辦非企業(yè)單位，都要有一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，在申請(qǐng)登記之前，其章程要通過其業(yè)務(wù)主管單位的事先審查，還要接受登記管理機(jī)關(guān)的審查，屬于雙重審查，這樣兩個(gè)審查都是事先審查。在成立之后，對(duì)其日常制定的一系列規(guī)則主要由其業(yè)務(wù)主管單位備案審查，登記管理機(jī)關(guān)在對(duì)民辦非企業(yè)單位實(shí)施年度檢查時(shí)進(jìn)行審查。

(五)關(guān)于境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

在中國(guó)，還有一種特殊的社會(huì)組織活動(dòng)形式，即境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)。2017年11月4日修正的《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》(以下簡(jiǎn)稱為《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》)第2條規(guī)定：“境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)適用本法。本法所稱境外非政府組織，是指在境外合法成立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、智庫(kù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利、非政府的社會(huì)組織。”第6條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院公安部門和省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)，是境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)的登記管理機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位、省級(jí)人民政府有關(guān)部門和單位，是境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)的相應(yīng)業(yè)務(wù)主管單位?！钡?條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)依法實(shí)施監(jiān)督管理、提供服務(wù)。國(guó)家建立境外非政府組織監(jiān)督管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)、解決境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)監(jiān)督管理和服務(wù)便利中的重大問題。”以上三個(gè)條款，明確了境外非政府組織的組織形式，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位，以及監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

此外，管理辦法還規(guī)定了境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法登記設(shè)立代表機(jī)構(gòu)，及其設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的登記條件、以及業(yè)務(wù)主管單位的確立。第39條、第40條、第43條還明確規(guī)定了對(duì)于境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限，以及其他各部門在自己權(quán)限范圍內(nèi)的監(jiān)督職責(zé)，是一個(gè)全方位的監(jiān)督體系，體現(xiàn)了對(duì)于境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)的高度重視。由是，對(duì)于境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展活動(dòng)的章程和規(guī)則的備案審查，除了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位實(shí)行事先的雙重審查外，還可根據(jù)不同事項(xiàng)，由各不同部門按照各自職責(zé)進(jìn)行備案審查。

(六)關(guān)于高等學(xué)校章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

2015年12月27日修正的《中華人民共和國(guó)高等教育法》第三章“高等學(xué)校的設(shè)立”第27條規(guī)定：“ 申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料：(一)申辦報(bào)告；(二)可行性論證材料；(三)章程；(四)審批機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定要求提供的其他材料。”其中，章程是申請(qǐng)高等學(xué)校的必備材料。第28條規(guī)定：“ 高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下事項(xiàng)：(一)學(xué)校名稱、校址；(二)辦學(xué)宗旨；(三)辦學(xué)規(guī)模；(四)學(xué)科門類的設(shè)置；(五)教育形式；(六)內(nèi)部管理體制；(七)經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度；(八)舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)；(九)章程修改程序；(十)其他必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)。”第29條規(guī)定：“設(shè)立實(shí)施本科及以上教育的高等學(xué)校，由國(guó)務(wù)院教育行政部門審批；設(shè)立實(shí)施?？平逃母叩葘W(xué)校，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，報(bào)國(guó)務(wù)院教育行政部門備案；設(shè)立其他高等教育機(jī)構(gòu)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門審批。審批設(shè)立高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！边@一條款明確的規(guī)定了不同層次的高等學(xué)校的審批機(jī)關(guān)。根據(jù)以上條款，高等學(xué)校章程屬于審批事項(xiàng)，在申請(qǐng)成立高等學(xué)校時(shí)，由法律規(guī)定的不同層級(jí)的教育行政部門進(jìn)行審查，看是否符合要求和規(guī)定；在高等學(xué)校成立之后，其制定的系列性規(guī)則，也應(yīng)該按照這一規(guī)定，由不同層級(jí)的教育行政部門進(jìn)行備案審查。

(七)關(guān)于其他各級(jí)各類學(xué)校章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

在中國(guó)，除了高等教育外，還有中學(xué)、小學(xué)、幼兒園等各級(jí)各類的其他教育形式和組織。對(duì)這些各級(jí)各類學(xué)校的章程和規(guī)則，也有必要進(jìn)行備案審查。2015年12月27日修正的《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱為《教育法》)第14條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。”“中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。” 第15條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國(guó)的教育事業(yè)。”“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作?！薄翱h級(jí)以上各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的教育工作。”這兩條規(guī)定明確了對(duì)于不同層級(jí)的教育實(shí)行分層次主管的原則，其實(shí)也就是明確了對(duì)于各級(jí)各類學(xué)校的章程和規(guī)則進(jìn)行備案審查的主管機(jī)關(guān)。

《教育法》第17條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度?！?第27條規(guī)定：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備下列基本條件：(一)有組織機(jī)構(gòu)和章程；(二)有合格的教師；(三)有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場(chǎng)所及設(shè)施、設(shè)備等；(四)有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源?！钡?8條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和終止，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審核、批準(zhǔn)、注冊(cè)或者備案手續(xù)?！钡?9條“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利”的第(一)項(xiàng)就是“按照章程自主管理”。從這幾條規(guī)定來看，高等學(xué)校以外的其他各級(jí)各類學(xué)校在設(shè)立時(shí)必須具備的第一個(gè)條件就是“有組織機(jī)構(gòu)和章程”，因此，對(duì)于章程的審查屬于審批事項(xiàng)，由不同層級(jí)的教育行政主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行事先審查；而對(duì)于學(xué)校成立之后制定的系列性規(guī)則，也應(yīng)該按照這一規(guī)定，由不同層級(jí)的教育行政主管部門進(jìn)行備案審查。

(八)關(guān)于企業(yè)自制規(guī)章的備案審查機(jī)制

企業(yè)是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)很重要的一種組織形式，是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富、精神財(cái)富的重要實(shí)體。舉凡一個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、服務(wù)，都離不開企業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值。在中國(guó)，按照目前的法律規(guī)制，有形式多樣的企業(yè)類型。以截止于2020年8月30日現(xiàn)行有效的法律為據(jù)，有《中華人民共和國(guó)全民所有制企業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱為《全民所有制企業(yè)法》)、《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱為《合伙企業(yè)法》)、《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》)、《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱為《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》)、《中華人民共和國(guó)外商投資法》(以下簡(jiǎn)稱為《外商投資法》)等等。根據(jù)2019年3月2日最新修訂的《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱為《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》)第2條規(guī)定：“具備法人條件的下列企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定辦理企業(yè)法人登記： (一)全民所有制企業(yè)；(二)集體所有制企業(yè)；(三)聯(lián)營(yíng)企業(yè)；(四)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)；(五)私營(yíng)企業(yè)；(六)依法需要辦理企業(yè)法人登記的其他企業(yè)?！边€有各種類型的公司(有限責(zé)任公司和股份有限公司)，按照《中華人民共和國(guó)公司法》(以下簡(jiǎn)稱為《公司法》)第3條規(guī)定，將公司界定為“企業(yè)法人”?？梢?，企業(yè)的類型在中國(guó)是多樣化的存在形式。

《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：“企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)(以下簡(jiǎn)稱登記主管機(jī)關(guān))是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和地方各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。各級(jí)登記主管機(jī)關(guān)在上級(jí)登記主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行職責(zé)，不受非法干預(yù)?！钡?條“經(jīng)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)部門批準(zhǔn)的全國(guó)性公司、經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口業(yè)務(wù)的公司，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局核準(zhǔn)登記注冊(cè)。中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局或者國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局授權(quán)的地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)登記注冊(cè)?！薄叭珖?guó)性公司的子(分)公司，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府或其授權(quán)部門批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè)、經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口業(yè)務(wù)的公司，由省、自治區(qū)、直轄市市場(chǎng)監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)登記注冊(cè)。”“其他企業(yè)，由所在市、縣(區(qū))市場(chǎng)監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)登記注冊(cè)。”以上兩條，明確了各類企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和地方各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。同時(shí)，不同層次的企業(yè)在登記之前，還要獲得不同層級(jí)的人民政府或其授權(quán)部門的批準(zhǔn)設(shè)立。管理?xiàng)l例還規(guī)定了各級(jí)政府主管部門和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門承擔(dān)著對(duì)于企業(yè)章程和規(guī)則的備案審查任務(wù)。

從目前的法律規(guī)定來看，所有的企業(yè)類型，一律由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)登記管理。但由于企業(yè)的性質(zhì)不同，不同類型企業(yè)的政府主管部門有所不同，如全民所有制企業(yè)的設(shè)立，“必須依照法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)請(qǐng)政府或者政府主管部門審核批準(zhǔn)”(《全民所有制企業(yè)法》第16條)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的政府主管部門是國(guó)務(wù)院鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門和有關(guān)部門以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門和有關(guān)部門；外商投資企業(yè)的政府主管部門是國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門、投資主管部門和其他部門，《外商投資法》的頒布，為實(shí)現(xiàn)外資與內(nèi)資平等對(duì)待奠定了良好法律基礎(chǔ)。

還有幾類企業(yè)類型，如個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、個(gè)體工商戶、公司的登記機(jī)關(guān)和管理機(jī)關(guān)一般是各級(jí)工商行政管理部門(現(xiàn)已改為市場(chǎng)監(jiān)督管理部門)。

(九)關(guān)于事業(yè)單位自制規(guī)章的備案審查機(jī)制

按照“百度百科”對(duì)“事業(yè)單位”詞條的解釋：“事業(yè)單位是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)舉辦，受國(guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、主要提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)公共組織，事業(yè)單位接受政府領(lǐng)導(dǎo)，是表現(xiàn)形式為組織或機(jī)構(gòu)的法人實(shí)體。”“事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等。它參與社會(huì)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，宗旨是為社會(huì)服務(wù)，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)。其上級(jí)部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門，其行為依據(jù)有關(guān)法律，所做出的決定多具有強(qiáng)制力，其人員工資來源多為財(cái)政撥款。事業(yè)單位的登記在編制部門進(jìn)行。事業(yè)單位與職工簽訂聘用合同，發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議后，事業(yè)單位進(jìn)行人事仲裁?！笔聵I(yè)單位是我國(guó)獨(dú)具特色的一種社會(huì)組織類型。

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，“全國(guó)現(xiàn)在有111萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，編制內(nèi)總?cè)藬?shù)就有3000多萬(wàn)人，另外有900萬(wàn)離退休人員，事業(yè)單位大賬是4000萬(wàn)人，公務(wù)員大口徑是800萬(wàn)，這兩個(gè)加起來就是5000萬(wàn)人。”可見，這是一個(gè)不小的數(shù)量存在。中國(guó)的事業(yè)單位按照中國(guó)的行政級(jí)別和行政區(qū)劃，分為中央級(jí)，省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道等級(jí)別，每一個(gè)事業(yè)單位都有其主管的政府部門和單位，如教育單位由教育行政部門主管，科技單位由科技行政部門主管，文化單位由文化行政部門主管，衛(wèi)生單位由衛(wèi)生行政部門主管。這些政府主管部門和單位就是這些事業(yè)單位的上級(jí)政府行政主管部門或者政府職能部門。由是，事業(yè)單位自制規(guī)章的備案審查就由每一個(gè)事業(yè)單位的上級(jí)政府行政主管部門或者政府職能部門承擔(dān)。

(十)關(guān)于村民自治章程、村規(guī)民約的備案審查機(jī)制

村民委員會(huì)制度是中國(guó)農(nóng)村實(shí)行基層民主自治的主要組織形式，而村民自治章程、村規(guī)民約則是實(shí)現(xiàn)村民自治的主要規(guī)范類型。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》)第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”第10條規(guī)定：“村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督?！钡?7條規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！币陨蠗l款說明，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定，是村民實(shí)現(xiàn)民主自治權(quán)利的主要規(guī)范形式，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定“不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，這些規(guī)定明確了村民自治章程、村規(guī)民約制訂時(shí)遵循的原則，以及報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案的要求，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定如果違反以上規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正，即鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府承擔(dān)著對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定進(jìn)行審查的任務(wù)。

近年來，我國(guó)加大了對(duì)于村規(guī)民約和居民公約等基層自治規(guī)范的指導(dǎo)和監(jiān)督力度。2018年12月，民政部、中組部、全國(guó)婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，抵制和約束當(dāng)前一些地方存在的濫辦酒席、天價(jià)彩禮、薄養(yǎng)厚葬、家庭暴力和涉黑涉惡等突出問題。這是首次以中央和國(guó)家機(jī)關(guān)等有關(guān)部門名義聯(lián)合出臺(tái)的全國(guó)性指導(dǎo)性文件。2019年10月29日，國(guó)新辦舉行發(fā)布會(huì)，中央農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊和中央文明辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)移風(fēng)易俗建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)的指導(dǎo)意見》(以下稱《指導(dǎo)意見》)有關(guān)情況，并答記者問。韓俊指出，一些地方村規(guī)民約的內(nèi)容還是比較空泛，制定也不夠規(guī)范，實(shí)施也存在流于形式的問題。特別是有一些村規(guī)民約的內(nèi)容涉嫌違法違規(guī)，對(duì)親情倫理缺乏關(guān)懷，容易傷害群眾的感情。他介紹，有的地方規(guī)定二婚不能辦酒席，村民就不好接受，有些村規(guī)民約確實(shí)涉嫌侵犯群眾特別是婦女的合法權(quán)益，針對(duì)這些方面的問題，《指導(dǎo)意見》提出村規(guī)民約的內(nèi)容一定要符合憲法和法律的精神，農(nóng)村群眾自治性組織制定和實(shí)施約束性措施，要符合村民自治程序和規(guī)范。韓俊強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要將指導(dǎo)規(guī)范村規(guī)民約工作作為加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容，要防止盲目的立規(guī)，防止一些地方以約代法，用村規(guī)民約代替法律，有關(guān)部門要通過制定規(guī)范的村規(guī)民約范本，主動(dòng)引導(dǎo)和規(guī)范，完善審查備案的程序。另外，村規(guī)民約一定要有審查備案程序，要嚴(yán)格把好關(guān)，重點(diǎn)審查村規(guī)民約的制定或修訂程序內(nèi)容是不是合法，是不是符合實(shí)際，是不是具有可操作性。對(duì)于村規(guī)民約當(dāng)中帶有歧視性和違法的內(nèi)容要及時(shí)糾正和廢除。筆者在《公域和私域界限的法理省思》一文中也講到，“ 在鄉(xiāng)村和基層社會(huì)治理中，對(duì)于婚喪嫁娶這樣一些原本屬于民間習(xí)俗的問題，不擬采取強(qiáng)行的制度性規(guī)定。……移風(fēng)易俗是一件好事，但是方法要得當(dāng)，要經(jīng)過長(zhǎng)期的教育和文化的改造過程，不是靠一些行政命令手段就能把問題解決?！敝T如濫辦酒席、天價(jià)彩禮、薄養(yǎng)厚葬、食品浪費(fèi)等，通過村規(guī)民約、居民公約、紅白喜事規(guī)約等社會(huì)規(guī)范的方式，比通過強(qiáng)行的法律規(guī)制效果要好得多。比如，在全國(guó)開展的厲行節(jié)約、反對(duì)食品浪費(fèi)的活動(dòng)中，上海就提出了“將堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)行為等內(nèi)容納入市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、學(xué)生守則、行業(yè)規(guī)章等社會(huì)規(guī)范中，引領(lǐng)廣大市民形成良好行為規(guī)范?！?/p>

村民自治也不是法外之地不受制約，如果村規(guī)民約侵害了村民的合法權(quán)益，也可以通過訴訟得到司法救濟(jì)。實(shí)踐中，有村規(guī)民約侵害了村民合法權(quán)益的案件，法院介入其中，使受侵害的權(quán)益獲得救濟(jì)。

(十一)關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

農(nóng)民專業(yè)合作社是中國(guó)農(nóng)村一種互助性經(jīng)濟(jì)組織?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》)第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)民專業(yè)合作社，是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織?！钡?1條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)民專業(yè)合作社工作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展?？h級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門、其他有關(guān)部門和組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。”這一條款明確了縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門、其他有關(guān)部門和組織依據(jù)各自職責(zé)，承擔(dān)著對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)任務(wù)。由是，以上部門和組織應(yīng)該承擔(dān)起對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社章程和規(guī)則進(jìn)行備案審查的任務(wù)。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第12條規(guī)定：“設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，應(yīng)當(dāng)具備下列條件： (一)有五名以上符合本法第十九條、第二十條規(guī)定的成員； (二)有符合本法規(guī)定的章程； (三)有符合本法規(guī)定的組織機(jī)構(gòu)； (四)有符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的名稱和章程確定的住所； (五)有符合章程規(guī)定的成員出資。”第16條關(guān)于“設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，應(yīng)當(dāng)向工商行政管理部門提交下列文件，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記”的第(三)項(xiàng)即是“全體設(shè)立人簽名、蓋章的章程”，可見章程對(duì)于設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社的重要性。在有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社成員享有的權(quán)利和義務(wù)的條款中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)了章程的重要性，例如第21條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員享有下列權(quán)利：(一)參加成員大會(huì)，并享有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)，按照章程規(guī)定對(duì)本社實(shí)行民主管理；(二)利用本社提供的服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施； (三)按照章程規(guī)定或者成員大會(huì)決議分享盈余；(四)查閱本社的章程、成員名冊(cè)、成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)記錄、理事會(huì)會(huì)議決議、監(jiān)事會(huì)會(huì)議決議、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告；(五)章程規(guī)定的其他權(quán)利。” 第23條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員承擔(dān)下列義務(wù)：(一)執(zhí)行成員大會(huì)、成員代表大會(huì)和理事會(huì)的決議；(二)按照章程規(guī)定向本社出資；(三)按照章程規(guī)定與本社進(jìn)行交易；(四)按照章程規(guī)定承擔(dān)虧損；(五)章程規(guī)定的其他義務(wù)?！边@是目前筆者所見的對(duì)于章程強(qiáng)調(diào)最多的一部法律。

(十二)關(guān)于供銷合作社章程和規(guī)則的備案審查機(jī)制

和農(nóng)民專業(yè)合作社最相近的還有一種農(nóng)村社會(huì)組織，即供銷合作社。據(jù)2019年10月7日中華全國(guó)供銷合作總社發(fā)布的《中華全國(guó)供銷合作總社關(guān)于征求〈供銷合作社條例(征求意見稿)〉意見的通知》附件2《關(guān)于〈供銷合作社條例(征求意見稿)〉的說明》，“在長(zhǎng)期的為農(nóng)服務(wù)實(shí)踐中，供銷合作社形成了獨(dú)具中國(guó)特色的組織和服務(wù)體系。目前，除中華全國(guó)供銷合作總社外，供銷系統(tǒng)擁有省級(jí)供銷合作社聯(lián)合社32個(gè)、市地級(jí)供銷合作社聯(lián)合社342個(gè)、縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社2408個(gè)、基層供銷合作社3.1萬(wàn)個(gè)，領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社近20萬(wàn)個(gè)、農(nóng)村綜合服務(wù)社42萬(wàn)個(gè)，社有企業(yè)2.3萬(wàn)個(gè)、連鎖經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)95萬(wàn)個(gè)、大中專院校和科研院所等事業(yè)單位249個(gè)、社團(tuán)組織近1.7萬(wàn)個(gè)?！笨梢?，供銷合作社也是中國(guó)農(nóng)村一個(gè)龐大的社會(huì)組織體系。

《中華全國(guó)供銷合作總社關(guān)于征求〈供銷合作社條例(征求意見稿)〉意見的通知》附件1《供銷合作社條例(征求意見稿)》的第2條將供銷合作社的性質(zhì)界定為“供銷合作社是按照合作制原則組織起來的為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織，是促進(jìn)城鄉(xiāng)商品流通、開展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的重要力量，是黨和政府做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作的重要載體。”第7條規(guī)定：“中華全國(guó)供銷合作總社由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方供銷合作社聯(lián)合社由本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定促進(jìn)和保障供銷合作社改革發(fā)展的政策措施，對(duì)供銷合作事業(yè)發(fā)展進(jìn)行扶持、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將推進(jìn)供銷合作事業(yè)發(fā)展納入本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃及年度工作計(jì)劃，對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行考核監(jiān)督。”這一條明確了縣級(jí)以上人民政府是地方供銷合作社聯(lián)合社的領(lǐng)導(dǎo)部門，也是地方供銷合作社聯(lián)合社的監(jiān)督部門。第13條規(guī)定：“基層供銷合作社章程應(yīng)當(dāng)載明名稱和住所、業(yè)務(wù)范圍、社員資格及權(quán)利和義務(wù)、社員的出資方式和出資總額、組織機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法和職權(quán)、章程修改程序等事項(xiàng)。章程應(yīng)當(dāng)由基層供銷合作社設(shè)立時(shí)的全體社員一致通過。”第14條規(guī)定：“設(shè)立基層供銷合作社應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社同意并依照本條例向縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門申請(qǐng)登記，提交設(shè)立登記申請(qǐng)書、章程、法定代表人和理事的任職文件及身份證明、住所使用證明等。符合條件的，由登記機(jī)關(guān)頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，取得法人資格，登記類型為供銷合作社?！睆摹豆╀N合作社條例(征求意見稿)》的上述條款看，明確了縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社是基層供銷合作社的上級(jí)單位，縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門是基層供銷合作社的登記機(jī)關(guān)，在取得縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社同意后，再向縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門申請(qǐng)登記。這就明確了縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社和縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)于基層供銷合作社的章程和規(guī)則的主管職責(zé)和登記審查職責(zé)。

(十三)關(guān)于居民會(huì)議決議、居民公約的備案審查機(jī)制

居民委員會(huì)制度是中國(guó)城市實(shí)行基層民主自治的主要組織形式，居民會(huì)議決議、居民公約則是實(shí)現(xiàn)居民自治的主要規(guī)范形式。《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《居民委員會(huì)組織法》)第2條規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！薄安辉O(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！钡?0條第2款規(guī)定：“涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會(huì)必須提請(qǐng)居民會(huì)議討論決定。”第15條規(guī)定：“居民公約由居民會(huì)議討論制定，報(bào)不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)備案，由居民委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。居民應(yīng)當(dāng)遵守居民會(huì)議的決議和居民公約?！薄熬用窆s的內(nèi)容不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸。”這幾條明確了居民委員會(huì)的主管機(jī)關(guān)是不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)，居民公約由居民會(huì)議討論制定，報(bào)不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)備案，由居民委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。居民應(yīng)當(dāng)遵守居民會(huì)議的決議和居民公約。還明確了居民公約的內(nèi)容不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸的原則。第21條還專門規(guī)定了“本法適用于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府所在地設(shè)立的居民委員會(huì)。”

(十四)關(guān)于業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)決定以及管理規(guī)約的備案審查機(jī)制

在中國(guó)，近些年又產(chǎn)生了一種新型的社會(huì)組織形式，即業(yè)主委員會(huì)。按照“百度百科”對(duì)“業(yè)主委員會(huì)”詞條的解釋，“業(yè)主委員會(huì)是指物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)由業(yè)主選舉出的業(yè)主代表組成，通過執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決定代表業(yè)主的利益，向社會(huì)各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)或其他管理人履行物業(yè)服務(wù)合同，……是業(yè)主行使共同管理權(quán)的一種組織形式?！薄耙话闱闆r下，業(yè)主委員會(huì)有兩種產(chǎn)生方式：1，首屆業(yè)主委員會(huì)由小區(qū)全體業(yè)主投票選舉產(chǎn)生；2，根據(jù)小區(qū)業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則約定的規(guī)則進(jìn)行選舉產(chǎn)生?！?/p>

《民法典》“第二編 物權(quán)”對(duì)業(yè)主委員會(huì)的有關(guān)事項(xiàng)做了如下規(guī)定：第277條“業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會(huì)，選舉業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立的具體條件和程序，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！薄暗胤饺嗣裾嘘P(guān)部門、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助?！边@就明確了地方人民政府有關(guān)部門和居民委員會(huì)是業(yè)主委員會(huì)的指導(dǎo)和協(xié)助單位；第278條“下列事項(xiàng)由業(yè)主共同決定：(一)制定和修改業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則；(二)制定和修改管理規(guī)約；(三)選舉業(yè)主委員會(huì)或者更換業(yè)主委員會(huì)成員……”第279條“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約…… ”第280條“業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)的決定，對(duì)業(yè)主具有法律約束力?！薄皹I(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)作出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。”從以上兩條規(guī)定來看，業(yè)主委員會(huì)制定的規(guī)范形式有：業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則、業(yè)主大會(huì)決定、業(yè)主委員會(huì)決定、管理規(guī)約等，其中業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)的決定“對(duì)業(yè)主具有法律約束力”。同時(shí)，也明確地規(guī)定了“業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)作出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷?！?/p>

在下位階的2016年2月6日修訂的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第17條中，對(duì)業(yè)主委員會(huì)制定的“管理規(guī)約”專門作出了規(guī)定：“管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)物業(yè)的使用、維護(hù)、管理，業(yè)主的共同利益，業(yè)主應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，違反管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等事項(xiàng)依法作出約定。管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得違反法律、法規(guī)或者損害社會(huì)公共利益。管理規(guī)約對(duì)全體業(yè)主具有約束力?！边@一條款對(duì)于管理規(guī)約的內(nèi)容以及應(yīng)當(dāng)遵守的原則，都做出了明確的規(guī)定，并在第19條中專門規(guī)定了“業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，不得作出與物業(yè)管理無關(guān)的決定，不得從事與物業(yè)管理無關(guān)的活動(dòng)。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)作出的決定違反法律、法規(guī)的，物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正或者撤銷其決定，并通告全體業(yè)主?！边@一條款具體地明確了物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)于業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)作出的決定違反法律、法規(guī)的，負(fù)有責(zé)令限期改正或者撤銷其決定的職責(zé)和職權(quán)。

三、其他四大種類社會(huì)規(guī)范備案審查的具體機(jī)制

(一)對(duì)于習(xí)慣規(guī)范審查的具體機(jī)制

習(xí)慣是一種社會(huì)自生的社會(huì)規(guī)范類型，它是一種歷史的、文化的、傳統(tǒng)的積淀，是在社會(huì)交往過程中形成的被人們所約定俗成遵守的一種規(guī)范類型。習(xí)慣從表現(xiàn)形式上是不成文規(guī)范形式。因此，從其規(guī)范形式來看，很難對(duì)其提出備案的要求。

但是，在社會(huì)生活實(shí)踐中，習(xí)慣又發(fā)揮著一定的規(guī)范作用和功能，因此，在特定情況下，對(duì)其進(jìn)行審查是需要的和必要的。對(duì)習(xí)慣的審查一般可以體現(xiàn)在行政處理、民間調(diào)解、司法審判過程之中。2021年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)第10條規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗?！边@樣一條規(guī)定，不僅適用于司法調(diào)解和司法審判，也適用于行政處理和民間調(diào)解等其他調(diào)解方式?！睹穹ǖ洹返?0條對(duì)于習(xí)慣的適用確立了一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“不得違背公序良俗”，這樣一條判斷標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)就是對(duì)習(xí)慣的審查標(biāo)準(zhǔn)，即在社會(huì)實(shí)踐和司法實(shí)踐中如果涉及到適用習(xí)慣問題時(shí)，就要看適用的習(xí)慣是否違背公序良俗。如果不違背公序良俗，可以適用；如果違背公序良俗，就不能適用。至于如何進(jìn)一步地判斷是否違背公序良俗，那就要結(jié)合具體的社會(huì)環(huán)境作出具體判斷。

一般地，我們說習(xí)慣是一種社會(huì)自生的不成文規(guī)范形式。但是，現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)了一種將習(xí)慣風(fēng)俗等文字化的現(xiàn)象，比較典型的像江蘇省泰州市的姜堰市人民法院，為了使民間的習(xí)慣風(fēng)俗在司法審判中得到很好的適用，姜堰市人民法院審判委員會(huì)于2007年2月6日通過了《關(guān)于將善良風(fēng)俗引入民事審判工作的指導(dǎo)意見(試行)》。文件寫到：“為將民間善良風(fēng)俗引入民事審判工作，促進(jìn)公平正義，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合我市社會(huì)發(fā)展水平，特制定以下指導(dǎo)意見?！薄氨疽庖娭兴干屏硷L(fēng)俗，是指在一定地區(qū)內(nèi)得到人們的普遍公認(rèn)，且不違反法律和國(guó)家政策，在生活實(shí)踐中反復(fù)適用的一些習(xí)慣、慣例和通行的做法?！边@樣一個(gè)“指導(dǎo)意見”，將民俗習(xí)慣引入司法的相關(guān)問題都作了規(guī)定。此外，姜堰市人民法院還制定了六個(gè)具體的“指導(dǎo)意見”，分別是“婚約返還彩禮”“贍養(yǎng)”“分割家庭共有財(cái)產(chǎn)”“商事”“執(zhí)行”“保密”，并對(duì)有的“指導(dǎo)意見”專門做了詳細(xì)的說明，其中尤以“婚約返還彩禮”的指導(dǎo)意見為典型。

這種將民間風(fēng)俗習(xí)慣以“指導(dǎo)意見”的文字化形式表現(xiàn)出來的做法是一個(gè)悖論。按照習(xí)慣的本身特點(diǎn)，應(yīng)該是一種不成文的規(guī)范形式，是否違背公序良俗，應(yīng)該由法官在審判實(shí)踐中自由裁量。但是，從實(shí)際情況來看，如果將對(duì)習(xí)慣的判斷權(quán)完全交給法官，就會(huì)出現(xiàn)大量的同案不同判的情況，有違司法統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)。因此，這是一種無奈的現(xiàn)實(shí)的選擇。對(duì)于這一類已經(jīng)文字化的習(xí)慣規(guī)范，應(yīng)該納入備案審查制度，其具體備案審查機(jī)制可以參照法院系統(tǒng)規(guī)范性文件的備案審查制度，即向同級(jí)人大常委會(huì)備案，由同級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行審查。

(二)對(duì)于道德規(guī)范審查的具體機(jī)制

道德規(guī)范是社會(huì)規(guī)范體系中一個(gè)很重要的規(guī)范類型。道德規(guī)范在每個(gè)社會(huì)都存在。道德是人們的一種認(rèn)知體系和內(nèi)心體驗(yàn)，是一種觀念形態(tài)，這種觀念形態(tài)指導(dǎo)著人們的行為和行動(dòng)，因而道德是一種規(guī)范形式，且也是一種社會(huì)自生規(guī)范。道德從表現(xiàn)形式上是不成文規(guī)范形式。因此，從其規(guī)范形式來看，很難對(duì)其提出備案的要求。

但如同習(xí)慣一樣，在社會(huì)實(shí)踐中，道德發(fā)揮著一定的規(guī)范作用和功能，因此，在特定情況下，對(duì)其進(jìn)行審查是需要的和必要的。而且，在特定情況下，道德規(guī)范可以作為判斷民事活動(dòng)的法律原則或裁決規(guī)范，如《民法典》第7條“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)信原則，秉持誠(chéng)實(shí)，恪守承諾”；第8條“民事主體從事民事活動(dòng)，不得違反法律，不得違背公序良俗”；第86條“營(yíng)利法人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”等規(guī)定，以上條款中的“應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)信原則，秉持誠(chéng)實(shí)，恪守承諾”“不得違背公序良俗”“應(yīng)當(dāng)遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”等，既是行為規(guī)范，也是裁決規(guī)范，在特定情況下作為民事活動(dòng)的法律原則或裁決規(guī)范。因此，對(duì)道德規(guī)范的審查，也體現(xiàn)在行政處理、民間調(diào)解、司法審判等過程之中，這些民事法律原則既是對(duì)于道德的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是對(duì)道德的審查標(biāo)準(zhǔn)。

如同習(xí)慣規(guī)范一樣，一般地，道德是一種社會(huì)自生的不成文規(guī)范形式。但是在中國(guó)，道德規(guī)范有成文化趨向，比如有些部門、機(jī)構(gòu)發(fā)布一些道德條款，一些行業(yè)還制定了職業(yè)道德規(guī)范。這種將道德規(guī)范成文化的做法也是一個(gè)悖論。道德從本質(zhì)上講是人們內(nèi)心的一種認(rèn)知，一種內(nèi)心的道德信念，這種道德信念支配著個(gè)人行為，體現(xiàn)在個(gè)人行為方方面面的過程中。按照道德的本質(zhì)和特點(diǎn)，應(yīng)該是一種不成文化的規(guī)范形式。但是對(duì)于這種已經(jīng)成文化的道德規(guī)范，就產(chǎn)生了備案審查的需求，應(yīng)該納入備案審查制度。由于制定成文化的道德規(guī)范主體眾多，不好有一個(gè)劃一的備案審查機(jī)制，應(yīng)該按照不同的制定主體分別建立備案審查制度?；镜膫浒笇彶樵瓌t是，每一個(gè)成文化的道德規(guī)范都有其制定主體，按照中國(guó)目前現(xiàn)實(shí)中的網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和組織體系，由其制定主體的主管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行備案審查。

(三)對(duì)于宗教規(guī)范備案審查的具體機(jī)制

宗教規(guī)范可以分為以下兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是與宗教信仰相關(guān)聯(lián)的如宗教教義、教規(guī)、經(jīng)文等；第二個(gè)層次是宗教組織、宗教場(chǎng)所等內(nèi)部的宗教組織自制管理規(guī)范。國(guó)家關(guān)于宗教問題的法律規(guī)范如《宗教事務(wù)條例》《宗教團(tuán)體管理辦法》等，屬于法律的范疇，不屬于本文所說的社會(huì)規(guī)范范圍，其備案審查機(jī)制按照法律的備案審查制度進(jìn)行。

以上兩種宗教規(guī)范類型，有其不同的性質(zhì)和特點(diǎn)。第一個(gè)層次的與宗教信仰相關(guān)聯(lián)的宗教教義、教規(guī)、經(jīng)文等宗教規(guī)范，屬于宗教信仰的層次，是憲法保護(hù)的宗教信仰自由范疇，屬宗教自治領(lǐng)域。對(duì)于這一層次的宗教規(guī)范，無需也不可能進(jìn)行備案審查。但是對(duì)于一些邪教的規(guī)范，不但應(yīng)該進(jìn)行審查，而且還要進(jìn)行打擊和法律制裁，其中最重要的是對(duì)于邪教的判斷；第二個(gè)層次的宗教組織、宗教場(chǎng)所內(nèi)部等宗教組織自制管理規(guī)范，比如中國(guó)佛教協(xié)會(huì)章程、中國(guó)道教協(xié)會(huì)章程、中國(guó)伊斯蘭協(xié)會(huì)章程、中國(guó)基督教協(xié)會(huì)章程、中國(guó)天主教主教團(tuán)章程等，還有宗教寺觀教堂和其他固定宗教活動(dòng)處所等制定的自制規(guī)范等，應(yīng)該納入備案審查范圍。因?yàn)檫@一類規(guī)范是由宗教組織、宗教場(chǎng)所制定的，存在著一個(gè)如何管理以及規(guī)范化、法治化問題。

對(duì)于第二個(gè)層次的宗教組織、宗教場(chǎng)所內(nèi)部等宗教組織的自制管理規(guī)范的備案審查，有一些上位階的審查標(biāo)準(zhǔn)。2018年2月1日生效施行的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》，是目前我國(guó)有關(guān)宗教事務(wù)最高層級(jí)的法律規(guī)范。還有2020年2月1日施行的國(guó)家宗教事務(wù)局發(fā)布的《宗教團(tuán)體管理辦法》等部門規(guī)章?！蹲诮淌聞?wù)條例》第6條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宗教工作，建立健全宗教工作機(jī)制，保障工作力量和必要的工作條件。縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門依法對(duì)涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行行政管理，縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法負(fù)責(zé)有關(guān)的行政管理工作。鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)做好本行政區(qū)域的宗教事務(wù)管理工作。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法協(xié)助人民政府管理宗教事務(wù)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)聽取宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所和信教公民的意見，協(xié)調(diào)宗教事務(wù)管理工作，為宗教團(tuán)體、宗教院校和宗教活動(dòng)場(chǎng)所提供公共服務(wù)。”這一條實(shí)際上具體地規(guī)定了對(duì)于宗教事務(wù)管理的不同層級(jí)。“縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門依法對(duì)涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行行政管理”，有關(guān)對(duì)于宗教組織、宗教場(chǎng)所內(nèi)部等宗教組織的自制管理規(guī)范的備案審查，貫徹屬地管轄原則，對(duì)于屬于自己行政轄區(qū)內(nèi)的宗教組織的自制管理規(guī)范進(jìn)行備案審查。

《宗教事務(wù)條例》第8條在“宗教團(tuán)體具有下列職能”中的第(二)項(xiàng)規(guī)定：“指導(dǎo)宗教教務(wù)，制定規(guī)章制度并督促落實(shí)；”第10條“宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所和宗教教職人員應(yīng)當(dāng)遵守宗教團(tuán)體制定的規(guī)章制度?！薄蹲诮虉F(tuán)體管理辦法》第19條“宗教團(tuán)體應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及實(shí)際工作需要，在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)制定有關(guān)宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教教職人員、宗教活動(dòng)等方面的規(guī)章制度并督促落實(shí)?！边@里的“規(guī)章制度”就是本文所說的宗教組織的自制管理規(guī)范，并提出了宗教自制規(guī)范的制定依據(jù)是“應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及實(shí)際工作需要”。而在《宗教事務(wù)條例》第7條中則規(guī)定了“宗教團(tuán)體的成立、變更和注銷，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家社會(huì)團(tuán)體管理的有關(guān)規(guī)定辦理登記。宗教團(tuán)體章程應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家社會(huì)團(tuán)體管理的有關(guān)規(guī)定。宗教團(tuán)體按照章程開展活動(dòng)，受法律保護(hù)。”《宗教團(tuán)體管理辦法》第3條規(guī)定：“成立宗教團(tuán)體應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家社會(huì)團(tuán)體登記管理和宗教事務(wù)管理規(guī)定，經(jīng)人民政府宗教事務(wù)部門審查同意并到人民政府民政部門登記。”第4條“宗教團(tuán)體章程應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家社會(huì)團(tuán)體管理和宗教事務(wù)管理有關(guān)規(guī)定。宗教團(tuán)體按照章程開展活動(dòng)，受法律保護(hù)。”第6條“ 人民政府宗教事務(wù)部門是宗教團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。宗教團(tuán)體應(yīng)當(dāng)接受人民政府宗教事務(wù)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理?！边@里明確了對(duì)于宗教團(tuán)體的管理歸屬于國(guó)家社會(huì)團(tuán)體管理體制。但由于宗教以及宗教規(guī)范的特殊性，筆者將宗教規(guī)范從社會(huì)團(tuán)體規(guī)范中獨(dú)立出來，成為一類獨(dú)立的社會(huì)規(guī)范類型。同時(shí)，“宗教團(tuán)體章程應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家社會(huì)團(tuán)體管理的有關(guān)規(guī)定。宗教團(tuán)體按照章程開展活動(dòng)，受法律保護(hù)。”這里的宗教團(tuán)體章程，就是本文所說的宗教組織的自制管理規(guī)范，也明確了各級(jí)人民政府宗教事務(wù)部門和社會(huì)團(tuán)體管理部門承擔(dān)著對(duì)于宗教團(tuán)體的自制規(guī)范在成立、變更登記時(shí)的事先審查工作。

對(duì)于宗教場(chǎng)所制定的自制規(guī)范的備案審查，有下列一些法律規(guī)制：《宗教事務(wù)條例》第19條：“宗教活動(dòng)場(chǎng)所包括寺觀教堂和其他固定宗教活動(dòng)處所?！钡?2條：“宗教活動(dòng)場(chǎng)所經(jīng)批準(zhǔn)籌備并建設(shè)完工后，應(yīng)當(dāng)向所在地的縣級(jí)人民政府宗教事務(wù)部門申請(qǐng)登記。縣級(jí)人民政府宗教事務(wù)部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)對(duì)該宗教活動(dòng)場(chǎng)所的管理組織、規(guī)章制度建設(shè)等情況進(jìn)行審核，對(duì)符合條件的予以登記，發(fā)給《宗教活動(dòng)場(chǎng)所登記證》?！钡?6條：“宗教活動(dòng)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，建立健全人員、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)、治安、消防、文物保護(hù)、衛(wèi)生防疫等管理制度，接受當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)部門的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查。”這一條規(guī)定涉及近8項(xiàng)宗教場(chǎng)所需要建立健全的規(guī)章制度，我們?cè)谥袊?guó)的宗教寺觀教堂都可以看到這些規(guī)章制度。第27條：“宗教事務(wù)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所遵守法律、法規(guī)、規(guī)章情況，建立和執(zhí)行場(chǎng)所管理制度情況，登記項(xiàng)目變更情況，以及宗教活動(dòng)和涉外活動(dòng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。宗教活動(dòng)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)接受宗教事務(wù)部門的監(jiān)督檢查。”第65條：“宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所有下列行為之一的，由宗教事務(wù)部門責(zé)令改正；情節(jié)較重的，由登記管理機(jī)關(guān)或者批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)關(guān)責(zé)令該宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員；情節(jié)嚴(yán)重的，由登記管理機(jī)關(guān)或者批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)關(guān)責(zé)令停止日?；顒?dòng)，改組管理組織，限期整改，拒不整改的，依法吊銷其登記證書或者設(shè)立許可；有違法所得、非法財(cái)物的，予以沒收?！逼渲械?(三)項(xiàng)是“宗教活動(dòng)場(chǎng)所違反本條例第26條規(guī)定，未建立有關(guān)管理制度或者管理制度不符合要求的?！薄蹲诮虉F(tuán)體管理辦法》第21條“宗教團(tuán)體應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)宗教活動(dòng)場(chǎng)所成立管理組織，完善內(nèi)部管理制度，實(shí)行民主管理，規(guī)范宗教活動(dòng)和財(cái)務(wù)管理。”

以上這些條款，對(duì)于宗教場(chǎng)所的管理及其規(guī)章制度建設(shè)和監(jiān)督都提出了明確的要求和具體的安排，完全可以適用于對(duì)于宗教場(chǎng)所自制規(guī)范的監(jiān)督和審查機(jī)制。

(四)對(duì)于各級(jí)政治權(quán)威機(jī)關(guān)制定的專門用于管理內(nèi)部成員自制規(guī)章的備案審查機(jī)制

各級(jí)政治權(quán)威機(jī)關(guān)主要指黨的機(jī)關(guān)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。在這些機(jī)關(guān)內(nèi)，制定有大量的專門用于約束和管理其內(nèi)部成員的自制規(guī)章，這些自制規(guī)章對(duì)其成員的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

將各級(jí)政治權(quán)威機(jī)關(guān)制定的專門用于管理內(nèi)部成員的自制規(guī)章歸屬于社會(huì)規(guī)范范疇，可能會(huì)引起比較大的爭(zhēng)議。由于強(qiáng)大的“政治權(quán)威機(jī)關(guān)”的背景和背影，容易遮蔽人們對(duì)這些自制規(guī)章真實(shí)面目的認(rèn)識(shí)。我這里講的是“專門用于管理內(nèi)部成員的自制規(guī)章”，這些自制規(guī)章第一不是法律，第二不是有法律授權(quán)意義上的狹義“規(guī)范性文件”，而是主要用于管理、規(guī)范、指導(dǎo)其內(nèi)部成員的一些規(guī)章制度，諸如單位考勤制度、請(qǐng)假制度、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)、晉升條件等等，這些自制規(guī)章每個(gè)單位都有所不同。這些自制規(guī)章對(duì)于其內(nèi)部成員都有著很現(xiàn)實(shí)的具體的指導(dǎo)和約束作用，影響著每一個(gè)成員的具體權(quán)益，其中也不乏超越其權(quán)限的侵害其成員權(quán)益的條款，甚至是侵入屬于法律保留事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定。因此，很有必要對(duì)其進(jìn)行備案審查。

由于這些機(jī)關(guān)的地位、性質(zhì)、權(quán)屬、層級(jí)等各不相同，每一個(gè)機(jī)關(guān)的備案審查機(jī)制也有所不同。但如同筆者在前面所分析的，在中國(guó)網(wǎng)格化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織體系中，每一個(gè)機(jī)構(gòu)、組織單元都被納入這個(gè)網(wǎng)格化社會(huì)結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)之中，都是這個(gè)網(wǎng)格化社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的一環(huán)，都有其主管單位或者上級(jí)單位，即各有其主，各司其職。按照誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，對(duì)于各級(jí)政治權(quán)威機(jī)關(guān)制定的專門用于管理內(nèi)部成員的自制規(guī)章，一般是由其主管機(jī)關(guān)進(jìn)行備案審查。對(duì)于屬于最頂層部門的自制規(guī)章，則應(yīng)該有一個(gè)專門的不隸屬于該部門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案審查，以保證審查的客觀性和公正性。