環(huán)境法典污染控制編的行政法律責(zé)任

劉長興

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州 510006)

一、問題的提出

污染控制法中的責(zé)任制度對(duì)于污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，“重典治污”的思路仍在環(huán)境法理論研究和制度實(shí)踐中有重大影響。但是，法律責(zé)任制度只是法律體系的構(gòu)成部分，在環(huán)境法典編纂中要重視法律責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)，但不能過分倚重法律責(zé)任制度，如何矯正環(huán)境法律責(zé)任的重罰思路、在環(huán)境法律體系以及環(huán)境法典中妥當(dāng)安排法律責(zé)任規(guī)則值得認(rèn)真考量。特別是在目前基本達(dá)成共識(shí)的五編制環(huán)境法典體系構(gòu)造中，污染控制領(lǐng)域的法律責(zé)任當(dāng)如何安排？具體來說，就是在法律責(zé)任相對(duì)集中規(guī)定于生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的體例下，污染控制編是否保留部分法律責(zé)任制度？如果保留，應(yīng)當(dāng)保留哪些以及如何規(guī)定具體的責(zé)任規(guī)則？

現(xiàn)行污染控制法律中的責(zé)任規(guī)則數(shù)量龐大、形式多樣、內(nèi)容龐雜。在污染控制單行法中，都設(shè)計(jì)了專門的法律責(zé)任章，而且相對(duì)于其他環(huán)境法律，法律責(zé)任的條文數(shù)量相對(duì)較多，典型如《大氣污染防治法》《水污染防治法》的法律責(zé)任條文分別達(dá)到30個(gè)和22個(gè)，占總條文數(shù)比重超過20%甚至超過25%。而且除了占多數(shù)的行政處罰規(guī)定之外，還存在引致規(guī)定、概括規(guī)定等不同性質(zhì)的規(guī)范類型。從責(zé)任類型來看，主要是行政處罰和行政處分，也包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任以及新型的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任等不同的責(zé)任。

污染控制制度是環(huán)境法典的重要組成部分，從規(guī)則數(shù)量看可能是環(huán)境法典中最多的部分；法律責(zé)任是污染控制制度的重要內(nèi)容，但很難都規(guī)定在污染控制編。法典編纂需要通過抽象化、“提取公因式”來整合和簡化法律條文，在生態(tài)環(huán)境責(zé)任單獨(dú)成編的體例下，綜合性、共通性的法律責(zé)任規(guī)則應(yīng)當(dāng)進(jìn)入生態(tài)環(huán)境責(zé)任編。但是，污染者義務(wù)的實(shí)現(xiàn)往往需要對(duì)應(yīng)的、具體的責(zé)任規(guī)則保障，考慮到責(zé)任規(guī)則數(shù)量、與義務(wù)規(guī)則的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)性要求，將污染控制的具體法律責(zé)任放在環(huán)境法典的生態(tài)環(huán)境責(zé)任編并不適當(dāng)，保留在污染控制編內(nèi)是相對(duì)合理的選擇。那么進(jìn)一步的問題是，如何將污染控制的法律責(zé)任規(guī)則在污染控制編和生態(tài)環(huán)境責(zé)任編之間進(jìn)行分配？筆者在此討論的目標(biāo)是設(shè)計(jì)科學(xué)合理的污染控制編的法律責(zé)任規(guī)則，前提是理清污染控制的法律責(zé)任體系，并且歸納梳理其中具有共通性的責(zé)任規(guī)則納入生態(tài)環(huán)境責(zé)任編，然后將污染控制的特殊性、針對(duì)性責(zé)任規(guī)則合理編排入污染控制編，在污染控制編內(nèi)將法律責(zé)任規(guī)則與污染控制制度對(duì)應(yīng)起來，并處理好與生態(tài)環(huán)境責(zé)任編責(zé)任規(guī)則的關(guān)系。

基于上述思路，筆者首先對(duì)現(xiàn)行污染控制法律中的責(zé)任規(guī)則進(jìn)行分析和梳理，把握其基本類型和存在的問題，特別是考慮將其編入環(huán)境法典時(shí)應(yīng)當(dāng)解決的問題；進(jìn)而在環(huán)境法體系化總體目標(biāo)下以環(huán)境法律責(zé)任制度體系化目標(biāo)為指引，克服“體系化思路缺失”“導(dǎo)致環(huán)境立法選擇搖擺不定”等問題，在歸納、整合、提升基礎(chǔ)上提出污染控制法律責(zé)任設(shè)置的基本思路和原則，最后提出環(huán)境法典污染控制編的法律責(zé)任規(guī)則的編排和設(shè)計(jì)方案，即針對(duì)污染者的行政法律責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)方案。

二、污染控制法中的責(zé)任規(guī)則及其入典路徑

從形式上看，我國的污染控制立法已經(jīng)形成了覆蓋基本環(huán)境要素污染防治和主要污染物質(zhì)污染防治的法律制度體系，但仍存在立法質(zhì)量不高、實(shí)施效果不理想等問題。事實(shí)上，并非所有的法律都滿足體系性要求、具有法律體系的性質(zhì)和形態(tài)，或者說形式上的制度體系與實(shí)質(zhì)上的體系化未必完全對(duì)應(yīng)。就環(huán)境法典編纂特別是污染控制編的法律責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)而言，需要對(duì)現(xiàn)行污染控制法律的責(zé)任規(guī)則進(jìn)行分類、總結(jié)，進(jìn)而將其作為基礎(chǔ)材料在環(huán)境法典編纂中加以運(yùn)用。在加重對(duì)環(huán)境違法行為的懲罰已成社會(huì)共同呼聲的背景下，法律責(zé)任規(guī)則也是污染控制法律制定和修改中的關(guān)注重點(diǎn)，其體系化不僅需要體現(xiàn)在形式上，更要有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和邏輯支撐。

(一)污染控制法律的責(zé)任規(guī)則類型

現(xiàn)行污染控制法律制度不僅體現(xiàn)在污染控制單行法中，《環(huán)境保護(hù)法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境法律中都有污染控制的規(guī)定。污染控制法律的法律責(zé)任規(guī)則也相對(duì)較多，基本上包括了各種類型的法律責(zé)任，同時(shí)也主要限于民事、行政、刑事等傳統(tǒng)法律責(zé)任方式，特別是行政處罰是最重要的責(zé)任追究方式。

行政法律責(zé)任是污染控制領(lǐng)域法律責(zé)任的最主要類型。對(duì)污染行為進(jìn)行控制，主要涉及政府和經(jīng)營者兩類主體。其中政府包括人民政府及其生態(tài)環(huán)境等相關(guān)主管部門是環(huán)境污染管理者，享有環(huán)境管理職權(quán)、承擔(dān)環(huán)境管理職責(zé)，該職責(zé)實(shí)質(zhì)上是政府的法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)，其違反應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，包括繼續(xù)履行職責(zé)等，但主要是對(duì)“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”的行政處分，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第101條的規(guī)定?！捌髽I(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”是環(huán)境污染行為的直接實(shí)施者，排放污染物應(yīng)當(dāng)符合排放標(biāo)準(zhǔn)等法律強(qiáng)制性規(guī)范，并按照規(guī)定辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批、排污許可等以符合政府管理的要求，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)罰款等行政處罰責(zé)任。通觀污染控制法律的法律責(zé)任規(guī)則，主要內(nèi)容即為企業(yè)等經(jīng)營者的行政處罰責(zé)任規(guī)定，可見行政處罰是最重要的污染控制法律責(zé)任方式。另外，公民環(huán)境法律義務(wù)是環(huán)境法領(lǐng)域的一個(gè)后起問題，其生成條件已經(jīng)基本具備，但上升為明確的法律責(zé)任尚須時(shí)日，因此公民除非以個(gè)體工商戶等經(jīng)營者身份出現(xiàn)，或者作為違法經(jīng)營者的直接責(zé)任人員，一般不承擔(dān)污染的法律責(zé)任?？傊?，現(xiàn)行污染控制法律中的法律責(zé)任規(guī)定主要是對(duì)政府工作人員的行政處分規(guī)則和對(duì)經(jīng)營者的行政處罰規(guī)定。其中行政處罰規(guī)定的內(nèi)容龐雜、形式多樣，將在下文重點(diǎn)分析。

民事和刑事法律責(zé)任在污染控制法律中都有規(guī)定。其中民事法律責(zé)任的規(guī)定主要是引致條款，同時(shí)也有規(guī)定直接明確了民事責(zé)任規(guī)則，如《環(huán)境保護(hù)法》第65條規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等違法“應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任”。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的規(guī)定，主要有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條規(guī)定的行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求等。而關(guān)于刑事責(zé)任的規(guī)定都是采用引致條款，維護(hù)了我國刑事統(tǒng)一立法的模式，如《水污染防治法》第101條的規(guī)定。盡管環(huán)境立法與刑事立法仍需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)，以從規(guī)則上為刑法適用提供更加充分和準(zhǔn)確的法律依據(jù)，但目前立法模式下刑事責(zé)任規(guī)則仍要規(guī)定在刑法中，環(huán)境法典可在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編保留引致條款。

(二)作為污染違法主要責(zé)任方式的行政處罰

行政處罰是指享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序?qū)`反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織給予行政制裁的行政行為，具有法定性、制裁性、行政性和具體性、處分性和不利性等特征。很大程度上是基于這一基本認(rèn)識(shí)，污染控制法律已經(jīng)針對(duì)環(huán)境污染違法行為規(guī)定了大量的行政處罰規(guī)則，而且種類上不限于《行政處罰法》規(guī)定的典型行政處罰，特別是對(duì)照新修訂的《行政處罰法》來看，污染控制領(lǐng)域自由創(chuàng)設(shè)的處罰方式較多，有些可以歸屬于典型行政處罰方式的變化或者具體化形式，有些則屬于創(chuàng)設(shè)的“其他行政處罰”。

財(cái)產(chǎn)罰是污染控制法律中最常用的行政處罰方式，包括罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物。對(duì)于違法排污或者違反環(huán)境行政管理要求可能造成污染后果的行為，原則上都可以課以罰款，污染控制法律責(zé)任條文大部分包括罰款處罰；沒收違法所得和沒收非法財(cái)物處罰的運(yùn)用相對(duì)較少，主要針對(duì)違反污染控制法律且有違法所得或者經(jīng)營無法達(dá)到污染排放標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的行為，如《大氣污染防治法》第109條和第110條的規(guī)定。

行為罰即能力罰在污染控制法律責(zé)任中占有重要地位。《行政處罰法》規(guī)定了“暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件”和“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”兩類行為罰處罰方式，歸并了相關(guān)的行為罰具體方式。污染控制法律中也大量運(yùn)用行為罰，但是具體處罰方式與《行政處罰法》的規(guī)定并不一致，其原因一方面是污染控制法律制定時(shí)間不一且大部分制定較早，而《行政處罰法》制定和修訂在后；另一方面是由于環(huán)境污染違法的情形更多、更復(fù)雜，也需要針對(duì)性的行為罰方式來加以糾正。從現(xiàn)行污染控制法律的具體規(guī)定來看，責(zé)令停產(chǎn)整治(如《水污染防治法》第82條)、責(zé)令限期采取治理措施(如《水污染防治法》第85條)、責(zé)令消除污染(《固體廢物污染環(huán)境防治法》第117條)等責(zé)任方式都有運(yùn)用，其中有部分是典型行政處罰方式的變種，例如責(zé)令停產(chǎn)整治等實(shí)質(zhì)上屬于限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；但是責(zé)令限期采取治理措施、責(zé)令消除污染等很難歸入《行政處罰法》規(guī)定的典型行政處罰種類，屬于污染控制領(lǐng)域的法律責(zé)任方式創(chuàng)新。

聲譽(yù)罰和自由罰在污染控制法律中也有運(yùn)用。聲譽(yù)罰的典型方式是警告和通報(bào)批評(píng)，其中警告在《噪聲污染防治法》中運(yùn)用較多，有7種違法行為可以處以警告處罰，而其他污染控制法律中僅有零星規(guī)定。而通報(bào)批評(píng)在污染控制法律中還未有規(guī)定，但《環(huán)境保護(hù)法》第62條針對(duì)重點(diǎn)排污單位不如實(shí)公開環(huán)境信息的行為，規(guī)定了責(zé)令公開和罰款處罰，并要求“予以公告”，具有聲譽(yù)法的屬性。自由罰即行政拘留是針對(duì)嚴(yán)重污染違法行為的處罰措施，由公安機(jī)關(guān)實(shí)施，在《水污染防治法》等法律中有直接規(guī)定，或者采用引致條款指示由公安機(jī)關(guān)處罰，如《大氣污染防治法》第98條的規(guī)定。

同時(shí)值得注意的是，環(huán)境行政處罰的邊界并不十分清晰，特別是行政處罰與行政命令之間還存在交叉和錯(cuò)位，環(huán)境行政訴訟中對(duì)行政處罰案件范圍的不同認(rèn)識(shí)也反映了行政處罰責(zé)任的規(guī)定還存在一定的混亂和模糊之處。責(zé)令停止違法行為、責(zé)令改正是污染控制法律中常見的糾正違法手段，與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰具有相似性，但由于停止違法行為、改正違法行為或者狀態(tài)是違法者的當(dāng)然義務(wù)，責(zé)令停止違法行為或者責(zé)令改正并未增加違法者的義務(wù)，并非制裁性的不利后果，而是主要發(fā)揮補(bǔ)救性功能，因此性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于行政命令。但是作為政府對(duì)違法污染行為進(jìn)行控制的首要措施，責(zé)令停止違法行為和責(zé)令改正往往與行政處罰同時(shí)進(jìn)行，甚至需要先于行政處罰，實(shí)踐中也是環(huán)境行政執(zhí)法的重要內(nèi)容，在規(guī)則設(shè)計(jì)上需要與行政處罰統(tǒng)籌考慮。

從責(zé)任主體看，雙罰制在污染控制法律中亦有采用，即對(duì)違法的企業(yè)事業(yè)單位等經(jīng)營者進(jìn)行處罰的同時(shí)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行處罰，如《水污染防治法》第94條的規(guī)定。

(三)現(xiàn)行污染控制法律責(zé)任規(guī)則的特點(diǎn)與入典分析

縱觀現(xiàn)行污染控制法律責(zé)任規(guī)則，可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是法律責(zé)任形式多樣，甚至多種責(zé)任及其他性質(zhì)法律措施被混雜在一起規(guī)定，從而給法律責(zé)任的辨識(shí)和適用帶來了一定困難，實(shí)踐中不少環(huán)境行政執(zhí)法爭(zhēng)議因此而起。二是法律責(zé)任規(guī)定的體系化不足，表現(xiàn)在性質(zhì)相同的責(zé)任方式的表達(dá)不一致，不同性質(zhì)的責(zé)任或措施反而采用相似的表達(dá)，責(zé)任的類型劃分不明確、相互關(guān)系不清晰。而且不少概念的抽象性不夠、過于直觀而無法反映責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯。三是部分法律責(zé)任規(guī)則的合理性存疑。如罰款數(shù)額的確定仍存在不少問題，定額罰款規(guī)則的弊端日益顯露；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物責(zé)任的設(shè)計(jì)仍存在對(duì)象范圍界定等方面的困難；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等責(zé)任的適用情形仍難以妥當(dāng)把握，認(rèn)為其過于嚴(yán)厲和過于寬松的指責(zé)同時(shí)存在。這些已經(jīng)呈現(xiàn)出來的問題也正是環(huán)境法典制定過程中需要重點(diǎn)解決的。

環(huán)境法體系化的邏輯主線應(yīng)當(dāng)是以風(fēng)險(xiǎn)行政法理論為支撐的環(huán)境行政權(quán)的界定和規(guī)范，環(huán)境法典對(duì)于污染控制法律責(zé)任的規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮幾個(gè)層次的問題。一是法律責(zé)任的范圍，即哪些責(zé)任作為法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。黨政同責(zé)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)問責(zé)制、政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查背景下進(jìn)行責(zé)任追究的重要方式，但是考慮到其政治屬性、程序特殊性等因素，未必能夠全部納入法律責(zé)任制度，其中的一般規(guī)定應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典的總則中規(guī)定，具體追責(zé)措施如行政處分、行政處罰等應(yīng)當(dāng)納入法律責(zé)任體系統(tǒng)一考慮。二是共通性法律責(zé)任的篩選，即哪些法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)規(guī)定在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編。行政處分、民事責(zé)任、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任等在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有更多共通性的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)納入生態(tài)環(huán)境責(zé)任編。三是污染控制編法律責(zé)任的編排以及具體規(guī)則的設(shè)計(jì)思路。應(yīng)當(dāng)規(guī)定在污染控制編的法律責(zé)任要與污染控制具體規(guī)則對(duì)應(yīng)起來，以規(guī)則的針對(duì)性來確定其具體定位和內(nèi)容。

這些問題的解決不是簡單的形式判斷問題，需要考察污染控制中的違法類型、針對(duì)違法需要設(shè)置的法律責(zé)任特別是行政法律責(zé)任規(guī)則，進(jìn)而根據(jù)責(zé)任規(guī)則的特征、共通性、針對(duì)性等要素做出判斷。

三、污染控制中的行政違法類型與責(zé)任配置

從性質(zhì)上看，污染控制制度的主體是行政法律制度，最直接對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任是行政法律責(zé)任特別是行政處罰等行政制裁。法律責(zé)任實(shí)踐的評(píng)價(jià)功能注重法律制裁的分配，法律責(zé)任具有明顯的制裁性特征。污染控制領(lǐng)域法律責(zé)任的制度實(shí)踐應(yīng)當(dāng)致力于針對(duì)污染違法行為分配法律制裁特別是行政制裁，環(huán)境法典編纂中應(yīng)當(dāng)吸收現(xiàn)行規(guī)則并針對(duì)其問題進(jìn)行改進(jìn)，基于污染控制領(lǐng)域的違法類型來理清法律責(zé)任配置的基本思路，作為確定責(zé)任規(guī)則在環(huán)境法典中特別是在污染控制編中的編排方案的基礎(chǔ)。

(一)環(huán)境污染違法的性質(zhì)和類型

污染環(huán)境的行為并不必然違法，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)也必須容許一定的污染存在。而超出一定限度的污染被界定為違法，要么因其侵犯了他人的合法權(quán)益，是為民事違法；要么違背了公共利益保護(hù)的要求，體現(xiàn)為違反環(huán)境行政管理秩序，是為行政違法。行政權(quán)的特征決定了其在實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益上具有優(yōu)先性，環(huán)境行政制度應(yīng)當(dāng)是污染控制的主要制度，2021年全國人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃也將環(huán)境法典編纂定位為“行政立法領(lǐng)域的法典編纂”，因此就環(huán)境法典污染控制編的制度設(shè)計(jì)而言，環(huán)境污染違法限于行政違法，表現(xiàn)為違反環(huán)境行政秩序要求的污染行為或者相關(guān)行為。

污染控制法律制度的直接目標(biāo)在于防治污染，環(huán)境法典污染控制編“以控制環(huán)境污染、保障人群健康，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)為目標(biāo)”，其實(shí)現(xiàn)需要通過一系列的環(huán)境污染控制措施和標(biāo)準(zhǔn)，通常還需要相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施以及行政制裁來保障，以建立和維護(hù)環(huán)境行政管理秩序。轉(zhuǎn)換角度來看，環(huán)境污染違法就是違反或者破壞環(huán)境行政管理秩序、導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致環(huán)境污染的行為，在性質(zhì)上屬于行政違法。

環(huán)境污染違法的類型主要可以按照主體的不同進(jìn)行劃分，包括環(huán)境行政管理主體的違法和行政相對(duì)人的違法。環(huán)境行政管理秩序的建立需要明確環(huán)境污染政府管理的職權(quán)和職責(zé)，表現(xiàn)為環(huán)境行政權(quán)的種類、內(nèi)容、邊界應(yīng)當(dāng)清晰，該權(quán)力的不當(dāng)行使包括不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，主要是對(duì)直接責(zé)任人員的行政處分。行政相對(duì)人違法是環(huán)境污染違法的更常見情形，即違反環(huán)境污染管理要求直接導(dǎo)致或者可能間接導(dǎo)致環(huán)境污染的行為，前者如違反排污標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，后者如偽造環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。就環(huán)境污染控制目標(biāo)而言，重點(diǎn)要對(duì)違法排放污染行為進(jìn)行約束，但是環(huán)境行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)確立的預(yù)防原則要求將管理階段提前，即對(duì)實(shí)際排污行為發(fā)生之前的準(zhǔn)備、關(guān)聯(lián)行為進(jìn)行控制，因此可能導(dǎo)致環(huán)境污染的行為違反相應(yīng)環(huán)境管理要求的，也屬于環(huán)境污染違法，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)污染控制領(lǐng)域的行政法律責(zé)任

法律責(zé)任是針對(duì)違法行為設(shè)置的不利法律后果，是保障法律實(shí)施、維護(hù)法律秩序的關(guān)鍵機(jī)制，一般認(rèn)為具有懲罰、補(bǔ)償和預(yù)防三項(xiàng)基本功能。污染控制領(lǐng)域的行政法律責(zé)任以遏制和懲罰環(huán)境污染違法行為為直接目標(biāo)，責(zé)任類型和方式要基于所針對(duì)的環(huán)境污染違法進(jìn)行合理選擇和配置。

針對(duì)環(huán)境污染行政管理過程中的行政主體違法，行政主體直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)受到行政處分。現(xiàn)行污染控制法律中都有行政處分的規(guī)定，而行政處分的設(shè)定主要基于行政職權(quán)行使的違法性，在不同行政管理領(lǐng)域?qū)τ诼殭?quán)依法行使的判定具有統(tǒng)一性，從程序上也適用內(nèi)部行政處理程序，因此都是采用引致性規(guī)定，與環(huán)境行政管理具體規(guī)則的對(duì)應(yīng)性并不高，環(huán)境立法上可不作為重點(diǎn)。另外，行政主體違法的外部責(zé)任因環(huán)境污染導(dǎo)致重大環(huán)境損害時(shí)的政府補(bǔ)償責(zé)任也有必要考慮，但其衡量因素主要是損害后果，同樣無須與污染管理的具體規(guī)則完全對(duì)應(yīng)。

針對(duì)行政相對(duì)人違法設(shè)置法律責(zé)任是污染控制領(lǐng)域法律責(zé)任制度的重點(diǎn)。不管理論預(yù)設(shè)還是實(shí)踐操作，都將行政處罰作為保障環(huán)境法實(shí)施的基本手段，或者說行政處罰是污染控制領(lǐng)域法律制裁的最重要方式，也是需要考慮污染違法的具體情形和特征而有必要進(jìn)行針對(duì)性設(shè)計(jì)的法律責(zé)任?，F(xiàn)行污染防治法律中，行政相對(duì)人違法的行政處罰條款也是法律責(zé)任制度的主體內(nèi)容。而且，行政相對(duì)人違法的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)與污染管理制度中的具體規(guī)則高度對(duì)應(yīng)，以貫徹行政處罰法定原則確保當(dāng)事人權(quán)利不被侵犯，并準(zhǔn)確劃定行政處罰權(quán)行使的邊界。

因此整體上看，污染控制領(lǐng)域的法律責(zé)任規(guī)則需要按照主體類型進(jìn)行不同的配置，行政主體違法的責(zé)任規(guī)則更具有統(tǒng)一性而在一定程度上脫離污染管理制度的具體規(guī)則，而行政相對(duì)人違法的責(zé)任則需要針對(duì)具體的污染違法行為進(jìn)行具體的責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)?；诖?，環(huán)境法典污染控制編的法律責(zé)任設(shè)計(jì)重點(diǎn)是針對(duì)行政相對(duì)人違法的行政法律責(zé)任規(guī)則。

(三)行政法律責(zé)任的結(jié)構(gòu)優(yōu)化及配置原則

行政相對(duì)人違法的行政法律責(zé)任主要是行政處罰，其他新型的責(zé)任方式仍存在爭(zhēng)議，將在下文探討，在此主要針對(duì)已有行政處罰規(guī)則的問題分析將其編入污染控制編的基本思路。行政處罰的要素可以歸納為“不利益性”“違法性”和“報(bào)應(yīng)性”，其中違法性應(yīng)主要依據(jù)行政管理的具體規(guī)則來判斷，而不利益性和報(bào)應(yīng)性需要反映在具體處罰規(guī)則的設(shè)置中，即行政處罰的種類和處罰程度。

《行政處罰法》第9條規(guī)定的行政處罰種類包括了典型的行政處罰方式，并且允許法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)其他行政處罰方式。對(duì)照該條規(guī)定，整合現(xiàn)行污染控制法律中的行政處罰方式，特別是對(duì)于行為罰的具體方式進(jìn)行合并和提升，以保持針對(duì)不同污染違法行為的處罰具有一定的可比性，是污染控制法律中合理配置行政處罰的關(guān)鍵。同時(shí)適當(dāng)運(yùn)用新型行政處罰方式的設(shè)置權(quán)，創(chuàng)設(shè)符合污染違法行為特點(diǎn)和污染控制需要的行政處罰方式，是優(yōu)化污染控制領(lǐng)域行政處罰規(guī)則的重要途徑。

環(huán)境法典污染控制編的行政處罰規(guī)則當(dāng)在整合既有行政處罰方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，總體上需要解決幾個(gè)方面的問題。一是適當(dāng)統(tǒng)一行為罰的表達(dá)方式，并且協(xié)調(diào)剝奪資格罰與限制能力罰之間的關(guān)系。將污染控制法律中規(guī)定的種類眾多的行為罰盡可能歸入“暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件”以及“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”等《行政許可法》規(guī)定的處罰方式，并且盡量統(tǒng)一表達(dá)方式；同時(shí)結(jié)合排污許可證管理等實(shí)際需要，區(qū)分并合理配置直接剝奪資格與直接限制能力的處罰，如嚴(yán)重違反排污許可證排污的，暫扣或者吊銷排污許可證是更合理處罰措施，但現(xiàn)行法律中更多運(yùn)用了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰方式，兩種處理對(duì)企業(yè)經(jīng)營的影響可能相同但也可能存在較大差別，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。二是合理運(yùn)用財(cái)產(chǎn)罰的不同方式來體現(xiàn)對(duì)污染違法行為的經(jīng)濟(jì)制裁。針對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“違法成本低”等現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)當(dāng)減少對(duì)罰款特別是定額罰款的依賴，適當(dāng)運(yùn)用比例罰款、沒收違法所得等處罰方式；并且對(duì)“違法所得”進(jìn)行更明確的界定，合理強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)罰的威懾力。三是整合自由罰和聲譽(yù)罰規(guī)則，按照相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置行政拘留和警告、通報(bào)批評(píng)的處罰規(guī)則。行政拘留作為最嚴(yán)厲的環(huán)境行政處罰方式，其適用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在治安管理處罰法的框架下進(jìn)行統(tǒng)一，僅針對(duì)嚴(yán)重違反環(huán)境管理秩序的行為。警告是針對(duì)輕微違法的處罰，可設(shè)置相對(duì)統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，將其具體適用交由行政機(jī)關(guān)決定。通報(bào)批評(píng)的規(guī)范化程度相對(duì)較低，應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法程度和社會(huì)影響等因素合理設(shè)定。四是協(xié)調(diào)行政處罰與制止行政違法行為的關(guān)系。行政處罰多關(guān)注對(duì)違法行為的制裁，對(duì)違法行為的制止特別是制止與處罰的關(guān)系考慮較少，因此有學(xué)者提出要建立行政處罰中違法行為制止制度。污染控制法律中行政處罰規(guī)則的設(shè)置應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)處罰與制止關(guān)系，綜合運(yùn)用責(zé)令停止違法行為、責(zé)令改正與行政處罰措施，共同實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境管理秩序的目標(biāo)。

更進(jìn)一步來講，污染控制編的行政處罰規(guī)則設(shè)置應(yīng)當(dāng)針對(duì)前述問題結(jié)合行政處罰法的基本原則展開，綜合考慮以下因素：一是貫徹環(huán)境法的基本原則。針對(duì)污染違法行為設(shè)置行政處罰從根本上也要符合環(huán)境正義的要求，考慮“絕大多數(shù)人認(rèn)為是合情合理的環(huán)境正義原理”，基于環(huán)境正義等原則展開。二是注重科學(xué)合理性。環(huán)境法典的實(shí)質(zhì)理性關(guān)注自由、正義等基本價(jià)值，要求所有的規(guī)則都必須基于充分的理由，行政處罰是對(duì)相對(duì)人權(quán)利或者利益的直接限制或者剝奪，更應(yīng)當(dāng)注重處罰方式、處罰程度的科學(xué)合理設(shè)置。比例原則作為行政法的基本原則，在行政處罰的設(shè)定中也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循，從處罰方式選擇到罰款數(shù)額確定等都應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求。三是提升規(guī)則的明確性和確定性。行政處罰規(guī)則應(yīng)當(dāng)足夠明確以便實(shí)踐中可以直接作為實(shí)施處罰的操作依據(jù)，限制行政自由裁量權(quán)以防止處罰隨意導(dǎo)致的社會(huì)不公以及當(dāng)事人的預(yù)期不穩(wěn)定。研究表明，提高環(huán)境行政處罰的確定性、典型性都有助于提高環(huán)境規(guī)制威懾力。四是重點(diǎn)體現(xiàn)預(yù)防原則。推動(dòng)環(huán)境法由危害防止向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)身，需要優(yōu)化各種環(huán)境規(guī)制工具的銜接適用，健全各種規(guī)范類型之間的協(xié)同機(jī)制，包括在行政處罰的設(shè)定上充分考慮預(yù)防環(huán)境污染的需要，在受處罰行為的選擇上注重預(yù)防性效果。五是進(jìn)行合理創(chuàng)新。環(huán)境污染是一個(gè)復(fù)雜的過程，環(huán)境管理秩序的維持需要針對(duì)其中的各種行為進(jìn)行控制以及處罰，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要?jiǎng)?chuàng)新行政處罰規(guī)則。例如，在主體方面，將治污企業(yè)也納入政府規(guī)制結(jié)構(gòu)是創(chuàng)新污染治理模式的需要，治污企業(yè)違法也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰；對(duì)于罰款數(shù)額的計(jì)算，承認(rèn)行政罰款的補(bǔ)償性、將罰款數(shù)額與公共利益損失聯(lián)系起來，有助于行政罰款功能的全面發(fā)揮。

四、環(huán)境法典污染控制編的行政法律責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)

污染控制法律的責(zé)任規(guī)則在環(huán)境法典中的安排不僅要考慮其本身的體系性等因素，也要適應(yīng)環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)安排，以及與其他法律例如《行政處罰法》的協(xié)調(diào)?；谏鲜鰧?duì)現(xiàn)行污染控制法律中責(zé)任規(guī)則的分析，以及針對(duì)污染違法行為的責(zé)任配置思路，在此提出環(huán)境法典污染防治編行政法律責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)的基本方案。

(一)污染控制編行政法律責(zé)任規(guī)則的編排

環(huán)境法典是環(huán)境法體系化的結(jié)果和外在表現(xiàn)，其結(jié)構(gòu)安排需要考慮多種因素，前已述及，在設(shè)置獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的同時(shí)，污染控制法律中的部分責(zé)任規(guī)定仍應(yīng)當(dāng)放在污染控制編以對(duì)應(yīng)于具體的義務(wù)規(guī)定，進(jìn)一步的問題是哪些法律責(zé)任規(guī)則、以何種方式安排在污染控制編。

污染控制領(lǐng)域的法律責(zé)任難以都納入環(huán)境法典，特別是環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的基本規(guī)定已經(jīng)納入《民法典》，環(huán)境刑事責(zé)任還是規(guī)定在《刑法》中，環(huán)境法典僅可對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任作補(bǔ)充和細(xì)化規(guī)定。而且，在環(huán)境法典單獨(dú)設(shè)置生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的體例下，有關(guān)環(huán)境行政法律責(zé)任的基本規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入生態(tài)環(huán)境責(zé)任編，包括總則編規(guī)定的基本法律制度對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，以及可以做出相對(duì)統(tǒng)一規(guī)定的涉及其他各編的法律責(zé)任，后者主要是行政處分規(guī)則，以及可以做出概括性規(guī)定的警告處罰、行政處罰代履行規(guī)則等。環(huán)境侵權(quán)責(zé)任、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的具體規(guī)定與污染控制、生態(tài)破壞都有關(guān)聯(lián)而且共通性更強(qiáng)，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編。

那么，應(yīng)當(dāng)放在污染控制編的法律責(zé)任規(guī)則就是與污染控制具體規(guī)則密切聯(lián)系、需要對(duì)應(yīng)規(guī)定的行政處罰等規(guī)則，即直接針對(duì)污染違法行為的行政處罰以及類似行政處罰的新型制裁方式。體例上，在污染控制的基本法律制度之后，設(shè)計(jì)污染控制編的“行政法律責(zé)任”專章，對(duì)違反行政管理要求的污染行為及相關(guān)行為設(shè)置針對(duì)性的行政處罰等措施。

(二)主要的行政法律責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)

污染控制編的行政處罰規(guī)則可依據(jù)《行政處罰法》的基本規(guī)定進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，主要的處罰方式應(yīng)當(dāng)包括《行政處罰法》第9條規(guī)定的典型行政處罰種類，并結(jié)合污染控制的實(shí)際需要進(jìn)行適當(dāng)配置。

一是對(duì)于輕微的污染違法行為設(shè)置通報(bào)批評(píng)的處罰。作為《行政處罰法》2021年修訂新增的處罰方式，通報(bào)批評(píng)實(shí)質(zhì)上統(tǒng)括了“公開譴責(zé)”“列入失信名單”“公布違法事實(shí)”等所有發(fā)生名譽(yù)減損和社會(huì)評(píng)價(jià)降低社會(huì)效果的行政處罰行為。污染控制編應(yīng)針對(duì)產(chǎn)生一定社會(huì)負(fù)面影響的污染違法行為設(shè)置通報(bào)批評(píng)處罰，以降低違法者聲譽(yù)的方式遏制違法現(xiàn)象。警告主要針對(duì)輕微違法，可以不必針對(duì)具體違法情形進(jìn)行專門規(guī)定，生態(tài)環(huán)境責(zé)任編規(guī)定適用警告處罰的一般標(biāo)準(zhǔn)即可。

二是根據(jù)污染違法行為的損害后果或者可能造成損害后果的情況設(shè)置罰款等財(cái)產(chǎn)罰。罰款要結(jié)合污染違法行為的主觀惡性、污染后果等，分別情形運(yùn)用定額罰款、與損害后果或者違法所得關(guān)聯(lián)的比例或者倍數(shù)罰款等模式設(shè)計(jì)具體規(guī)則，以提升罰款處罰的威懾力和合理性。沒收違法所得除了涵蓋違法行為直接獲得的利益之外，應(yīng)當(dāng)考慮將因違法而節(jié)約的治污成本等納入沒收范圍。沒收非法財(cái)物在污染違法案件中需要慎重確定非法財(cái)物的范圍，生產(chǎn)設(shè)備等應(yīng)當(dāng)根據(jù)與違法排污行為的關(guān)聯(lián)程度、用途等進(jìn)行判斷，針對(duì)惡性違法可以適當(dāng)擴(kuò)大沒收非法財(cái)物的范圍。

三是根據(jù)預(yù)防污染的實(shí)際需要，對(duì)可能繼續(xù)造成污染的主體設(shè)置行為罰。在實(shí)施許可包括其他審批管理的領(lǐng)域，要著重針對(duì)許可證或其他資格進(jìn)行暫扣、吊銷處罰，剝奪資格能夠限制非法生產(chǎn)或者排污等行為的，不應(yīng)運(yùn)用責(zé)令停產(chǎn)等限制能力處罰方式。限制能力處罰規(guī)則應(yīng)當(dāng)總結(jié)現(xiàn)行的諸多限制能力類處罰方式，結(jié)合環(huán)境污染過程控制思路設(shè)計(jì)針對(duì)不同行為階段的限制能力規(guī)則，并且增強(qiáng)處罰方式的相對(duì)統(tǒng)一性。

四是針對(duì)嚴(yán)重的污染違法行為以及對(duì)抗污染執(zhí)法等行為可以設(shè)置自由罰。污染控制編應(yīng)當(dāng)在吸收現(xiàn)有污染控制法律中行政拘留處罰規(guī)則的基礎(chǔ)上，針對(duì)嚴(yán)重的污染違法行為明確行政拘留的適用情形。同時(shí)，以拒絕進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)等方式拒不接受政府監(jiān)督檢查的，以及在接受環(huán)境保護(hù)監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假的行為，在性質(zhì)和違法形態(tài)上相對(duì)統(tǒng)一，可以在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編統(tǒng)一規(guī)定行政拘留等責(zé)任。

五是針對(duì)新型污染的行政法律責(zé)任要根據(jù)污染的危害性進(jìn)行適當(dāng)配置。從實(shí)踐情況看，光污染、熱污染等新型污染之所以較其他污染引起的關(guān)注較少，主要是由于其危害性較輕而且難以明確，因此在責(zé)任配置上應(yīng)當(dāng)更多運(yùn)用民事途徑，相應(yīng)污染者的行政法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)相對(duì)較輕，但仍然遵從過罰相當(dāng)?shù)缺壤瓌t的要求設(shè)計(jì)責(zé)任規(guī)則。針對(duì)新型污染特點(diǎn)的創(chuàng)新責(zé)任規(guī)則還需要進(jìn)一步探討。

(三)新型行政法律責(zé)任的運(yùn)用與規(guī)則創(chuàng)新

行政法律責(zé)任方式要與違法情形相適應(yīng)，《行政處罰法》規(guī)定了法律、行政法規(guī)可以設(shè)置新的行政處罰種類，可以預(yù)見，隨著新型行政違法行為的出現(xiàn)，行政處罰的類型會(huì)繼續(xù)增多。污染控制編可以也應(yīng)當(dāng)在典型行政處罰方式之外根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置新的行政處罰對(duì)污染違法行為進(jìn)行制裁，從現(xiàn)行規(guī)定包括地方立法的規(guī)定來看，相對(duì)特殊的責(zé)令限期采取治理措施等處罰方式可以總結(jié)后在污染控制編適當(dāng)加以運(yùn)用，另外責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境、限制特定物質(zhì)使用等可以作為新的行政法律責(zé)任方式進(jìn)行規(guī)定。

限期治理是1989年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的一項(xiàng)有爭(zhēng)議的制度，未在現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中保留，但“限期采取治理措施”仍保留在《水污染防治法》等法律的責(zé)任規(guī)則中，表明其仍有實(shí)踐意義。限期治理并未直接限制違法者的生產(chǎn)經(jīng)營能力，但是對(duì)其課以采取治理措施的義務(wù)，是增加義務(wù)的不利后果而具備行政處罰的特征。雖然從糾正違法的意義上與責(zé)令改正具有相似性，但責(zé)令限期采取治理措施不僅僅限于改正違法行為，還可能包括對(duì)已造成污染的治理，因此宜作為特殊處罰方式保留，而且對(duì)于部分污染違法行為仍是適當(dāng)?shù)呢?zé)任方式。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要方式，已有多種法律途徑可以追究生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，現(xiàn)行污染控制法中也有責(zé)令消除污染的規(guī)定，并且可以與責(zé)令限期采取治理措施相區(qū)分。從新增違法者義務(wù)的意義上，責(zé)令修復(fù)生態(tài)環(huán)境可以作為新的處罰方式，通過行政管理途徑推動(dòng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的有效開展。另外，出于防止污染的目的限制特定物質(zhì)使用等，也可以作為新的處罰方式適當(dāng)運(yùn)用，效果上類似于限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)但重在加強(qiáng)對(duì)特定物質(zhì)的管控，有利于以較小的限制達(dá)到控制污染的目的。

總之，污染控制編的法律責(zé)任規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)注重對(duì)典型行政處罰方式的合理運(yùn)用，并且根據(jù)污染違法的特征設(shè)置特殊和新型行政制裁方式。針對(duì)污染違法中經(jīng)營者的單位主管人員起了關(guān)鍵作用的情形，需要在處罰違法經(jīng)營者的同時(shí)設(shè)置單位主管人員的責(zé)任，通過雙罰制的規(guī)范運(yùn)用提升處罰的威懾力。在行政法律責(zé)任規(guī)則表述上，應(yīng)當(dāng)與污染違法行為直接對(duì)應(yīng)，明確特定違法行為的法律后果。

“恢復(fù)社會(huì)秩序”是法典編纂的重要目的，環(huán)境法典污染控制編的基本目的是建立和維護(hù)環(huán)境污染排放的基本秩序，具體的行政處罰措施是對(duì)違反秩序行為的直接和針對(duì)性制裁，對(duì)于實(shí)現(xiàn)秩序目標(biāo)意義重大，應(yīng)當(dāng)與污染控制基本規(guī)則對(duì)應(yīng)起來作為“行政法律責(zé)任”專章編入污染控制編。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境責(zé)任編以及其他法律中的法律責(zé)任規(guī)則也具有保障污染控制法實(shí)施的作用，污染控制編的法律責(zé)任規(guī)則要從法律責(zé)任體系化的角度進(jìn)行合理篩選和設(shè)計(jì)，并與其他法律責(zé)任規(guī)則相互協(xié)調(diào)和銜接。