后疫情時(shí)代金融監(jiān)管下的政策合規(guī)初探

■ 中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行上海市分行 宋漢莘

習(xí)近平總書(shū)記指出，當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨周期性因素和結(jié)構(gòu)性因素疊加，短期問(wèn)題和長(zhǎng)期問(wèn)題交織，外部沖擊和新冠肺炎疫情沖擊等多重影響，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)積累的雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)、豐富人力資源、完整產(chǎn)業(yè)體系、強(qiáng)大科技實(shí)力以及我國(guó)全球最大最有潛力的市場(chǎng)，是我們推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的根本依托。我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的基本面沒(méi)有改變，但仍面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。因此，金融不確定性增多，并傳導(dǎo)滲透到銀行內(nèi)部，形成新的合規(guī)隱患。在此背景下，銀行機(jī)構(gòu)辨識(shí)后疫情時(shí)代的金融監(jiān)管新形勢(shì)，推行創(chuàng)新舉措，具有重要意義。

一、后疫情時(shí)代的金融監(jiān)管態(tài)勢(shì)

從國(guó)際看，2022年以來(lái)主要經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管政策由松轉(zhuǎn)緊，美歐針對(duì)銀行的監(jiān)管舉措頻出，全方位監(jiān)管時(shí)代來(lái)臨。從國(guó)內(nèi)看，2022年4月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法》征求意見(jiàn)稿，標(biāo)志著金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、化解、處置將有全局性法律依據(jù)，金融監(jiān)管理念也從重程序性的形式合規(guī)轉(zhuǎn)向更重風(fēng)險(xiǎn)性的實(shí)質(zhì)合規(guī)，執(zhí)行操作從合規(guī)為本轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)為本，“強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)執(zhí)法、重處罰”正在向縱深推進(jìn)，金融監(jiān)管呈現(xiàn)出“三個(gè)并重”的特征：

（一）審慎管理與行為監(jiān)管并重

從目標(biāo)來(lái)看，宏觀審慎管理著眼于防范整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以減少金融危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的影響為目標(biāo)；微觀行為監(jiān)管著眼于防范金融機(jī)構(gòu)的個(gè)體性風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)消費(fèi)者為目標(biāo)。2019年，習(xí)近平總書(shū)記就提出“堅(jiān)持宏觀審慎管理和微觀行為監(jiān)管兩手抓、兩手都硬、兩手協(xié)調(diào)配合?！便y保監(jiān)會(huì)在解讀完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系時(shí)也指出，“金融監(jiān)管作為整體，應(yīng)當(dāng)始終具備宏觀審慎視野，以微觀審慎為基礎(chǔ)，以行為監(jiān)管為支撐。”

（二）法律制裁和合規(guī)體系建設(shè)并重

法律制裁和合規(guī)體系建設(shè)并重具體表現(xiàn)在：一是建立銀行整改承諾機(jī)制。2020年10月《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法（修改建議稿）》中首次提出存在違法違規(guī)行為的商業(yè)銀行經(jīng)監(jiān)管同意可以提出書(shū)面整改承諾，按期整改完成可依法減輕、從輕處罰，逾期未完成整改將依法從重處罰。二是建立企業(yè)從寬第三方監(jiān)評(píng)機(jī)制。2021年6月《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》明確涉案企業(yè)如果能完成合規(guī)承諾，將作為依法處理案件的重要參考。三是“個(gè)人信息保護(hù)”成為監(jiān)管硬約束。2021年11月起施行的《個(gè)人信息保護(hù)法》將使銀行在個(gè)人信息查詢、信息來(lái)源合法性證明、信息使用范圍等領(lǐng)域面臨更嚴(yán)苛的合規(guī)監(jiān)管硬約束。

（三）機(jī)構(gòu)處罰和個(gè)人處罰并重

2021年，銀保監(jiān)會(huì)在啟動(dòng)“內(nèi)控合規(guī)建設(shè)年”活動(dòng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“各銀行機(jī)構(gòu)不得以誡勉談話、扣減積分、經(jīng)濟(jì)處理等方式替代紀(jì)律處分”，要嚴(yán)肅內(nèi)部問(wèn)責(zé)，切實(shí)增強(qiáng)懲戒震懾效果。2022年初至今，在銀保監(jiān)系統(tǒng)披露的罰單中，除罰款、警告、責(zé)令改正及給予紀(jì)律處分外，還出現(xiàn)了禁止從事銀行業(yè)（1年至終生）、取消任職資格（3年至終生）等較嚴(yán)厲的處罰。

二、強(qiáng)化政策合規(guī)管理的現(xiàn)實(shí)要義

從銀行內(nèi)部管理來(lái)看，政策合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是指因未能滿足國(guó)家金融監(jiān)管要求而受到處罰的風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)家金融監(jiān)管的大視角來(lái)看，政策合規(guī)就是銀行機(jī)構(gòu)運(yùn)行要遵循國(guó)家宏觀政策導(dǎo)向，符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的根本要求。國(guó)有銀行更應(yīng)把貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和金融監(jiān)管要求作為職責(zé)與擔(dān)當(dāng)。

（一）明晰政策合規(guī)的監(jiān)管定位

近年來(lái)，法律、規(guī)則和準(zhǔn)則及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)曾多次強(qiáng)調(diào)政策合規(guī)。一是《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》新增第二十六條“根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)被審計(jì)單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。二是《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中將政策落實(shí)跟蹤審計(jì)放在突出位置，從審計(jì)內(nèi)容上明確政策落實(shí)跟蹤的審計(jì)定位，強(qiáng)化宏觀政策研究，加大對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的宏觀分析。三是2021年11月，銀保監(jiān)會(huì)在《關(guān)于持續(xù)深入做好銀行機(jī)構(gòu)“內(nèi)控合規(guī)管理建設(shè)年”有關(guān)工作的通知》中明確要求商業(yè)銀行“堅(jiān)守主責(zé)主業(yè)，堅(jiān)定貫徹落實(shí)中央重大決策部署”。這就對(duì)政策合規(guī)監(jiān)管作出了明確定位。在后疫情時(shí)代，堅(jiān)持政策合規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，有利于銀行緊跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，將國(guó)家戰(zhàn)略與自身發(fā)展有機(jī)結(jié)合，落實(shí)國(guó)家宏觀政策。

（二）把握政策合規(guī)的內(nèi)涵

強(qiáng)化政策合規(guī)監(jiān)管，絕不意味著要銀行機(jī)構(gòu)“躺平”，而要在政策合規(guī)的框架下把握監(jiān)管思路、積極作為。政策合規(guī)的內(nèi)涵至少包括以下幾個(gè)方面：一是打造“人民滿意的銀行”。高質(zhì)量推進(jìn)服務(wù)效率高、體驗(yàn)佳、口碑好的銀行建設(shè)。二是回歸本源、專注主業(yè)。服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力支持科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)，精準(zhǔn)護(hù)航小微企業(yè)健康發(fā)展。三是大力發(fā)展綠色金融、推動(dòng)低碳生態(tài)發(fā)展，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，積極履行社會(huì)責(zé)任。四是契合國(guó)家金融安全戰(zhàn)略要求，著力于當(dāng)下監(jiān)管熱點(diǎn)，比如促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展、“保交樓穩(wěn)民生”以及銀行服務(wù)收費(fèi)質(zhì)價(jià)相符等。

三、把握2022年主要監(jiān)管政策導(dǎo)向

2022年6月22日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)了“金融以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為本，持續(xù)強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益”。筆者通過(guò)分類整理2022年1月至7月出臺(tái)的、銀行應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的部分法規(guī)和監(jiān)管文件（表1），梳理出當(dāng)前金融監(jiān)管的要點(diǎn)：引導(dǎo)銀行堅(jiān)守服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)主業(yè)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，完善普惠貸款機(jī)制，規(guī)范服務(wù)收費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，扶持綠色金融，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

表1 2022年銀行應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的監(jiān)管政策（續(xù)表）

表1 2022年銀行應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的監(jiān)管政策

2022年是應(yīng)對(duì)三重壓力挑戰(zhàn)、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，圍繞中央“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的總體要求，銀行的工作也應(yīng)契合監(jiān)管政策的重點(diǎn)，著力做好基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域信貸投放，保持普惠貸款穩(wěn)定增長(zhǎng)，積極幫助受疫情影響的市場(chǎng)主體紓困，扛起穩(wěn)增長(zhǎng)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

四、落實(shí)政策合規(guī)的舉措

（一）科技賦能，深入開(kāi)展外規(guī)內(nèi)化機(jī)制建設(shè)

合規(guī)首先是合乎外規(guī)，而銀行內(nèi)部管理則要將外規(guī)加以內(nèi)化，將紛繁復(fù)雜、動(dòng)態(tài)變化的外規(guī)要求嵌入銀行內(nèi)部制度和流程中，對(duì)實(shí)際操作要求很高。某些外資行詳細(xì)規(guī)定了各部門(mén)在外規(guī)的收集、歸檔、解讀、控制和后評(píng)價(jià)方面的職能。銀行人員在對(duì)外部監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行復(fù)盤(pán)時(shí)往往發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題的源頭是銀行內(nèi)部規(guī)章制度未能很好地遵循外部政策法規(guī)。

后疫情時(shí)代，在銀行數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢(shì)下，銀行要做好外規(guī)內(nèi)化工作。一是要緊跟外規(guī)變化，及時(shí)解讀并轉(zhuǎn)化為行內(nèi)制度。如根據(jù)2022年發(fā)布的金融監(jiān)管政策，某國(guó)有銀行陸續(xù)新增或修訂了“管理辦法與規(guī)定類”“操作規(guī)程與細(xì)則類”兩種效力層級(jí)的規(guī)章制度，從加大對(duì)保障性租賃住房的金融支持，確保綠色金融債券募集資金專項(xiàng)用于支持綠色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新用于滿足農(nóng)村人居環(huán)境整治提升及配套設(shè)施建設(shè)資金需求的固定資產(chǎn)貸款，規(guī)范三農(nóng)與普惠產(chǎn)品創(chuàng)新專業(yè)委員會(huì)工作程序和管理流程，加強(qiáng)中間業(yè)務(wù)服務(wù)價(jià)格管理等幾個(gè)方面入手，貫徹落實(shí)監(jiān)管政策要求。二是充分發(fā)揮科技賦能作用，提升內(nèi)部控制效能。比如某股份制銀行于2021年啟動(dòng)了外規(guī)內(nèi)化自動(dòng)映射項(xiàng)目；某熱門(mén)咨詢機(jī)構(gòu)于兩年前推出了監(jiān)管政策風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，涵蓋了法規(guī)關(guān)聯(lián)條款演示、典型處罰案例演示、按業(yè)務(wù)場(chǎng)景分類查詢演示的功能，嘗試在數(shù)據(jù)庫(kù)中解讀和對(duì)比多領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)則。

（二）智能風(fēng)控，提高普惠貸款發(fā)放質(zhì)效

后疫情時(shí)代，全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型催生了越來(lái)越多的大中企業(yè)走向資本市場(chǎng)，減少對(duì)于銀行間接融資的依賴，倒逼銀行對(duì)公業(yè)務(wù)逐漸向小微企業(yè)傾斜。銀行要逐步解決一直困擾普惠貸款的信息不對(duì)稱難題，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是精準(zhǔn)發(fā)力，推進(jìn)普惠貸款“增量擴(kuò)面”。精準(zhǔn)服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興、制造業(yè)、綠色發(fā)展等領(lǐng)域小微企業(yè)和餐飲、零售、旅游、交通運(yùn)輸?shù)仁芤咔橛绊憞?yán)重行業(yè)的支持力度。二是提升小微企業(yè)的數(shù)據(jù)應(yīng)用能力。推廣主動(dòng)授信、隨借隨還等服務(wù)模式，嘗試聯(lián)合金融科技公司共同開(kāi)發(fā)智能風(fēng)控模型，形成數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的、合理的小微貸款定價(jià)，降低貸款成本。三是與增信機(jī)構(gòu)合作，緩解融資擔(dān)保難題。后疫情時(shí)代，銀行應(yīng)深入推進(jìn)銀政合作、銀保合作，構(gòu)建共同支持小微企業(yè)生態(tài)體系，如依托政府采購(gòu)服務(wù)平臺(tái)、政策性擔(dān)保公司創(chuàng)新批量擔(dān)保業(yè)務(wù)，聯(lián)合當(dāng)?shù)卣O(shè)立引導(dǎo)基金，建立小微企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。四是嚴(yán)格落實(shí)減費(fèi)讓利政策惠企利民。主動(dòng)分擔(dān)小微企業(yè)貸款抵押登記費(fèi)、評(píng)估費(fèi)等費(fèi)用，減免小微企業(yè)開(kāi)戶手續(xù)費(fèi)、轉(zhuǎn)賬匯款手續(xù)費(fèi)等費(fèi)用，切實(shí)降低小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，堅(jiān)持對(duì)違規(guī)收費(fèi)行為“零容忍”。

（三）主動(dòng)作為，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展

基于房地產(chǎn)行業(yè)的歷史和現(xiàn)狀，為促進(jìn)城市房地產(chǎn)的趨勢(shì)性調(diào)整，銀行在“穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期、因城施策”的主基調(diào)下，可采取以下措施：一是持續(xù)動(dòng)態(tài)關(guān)注房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。銀行要按照“穿透原則”評(píng)估項(xiàng)目的合規(guī)性，強(qiáng)化房地產(chǎn)業(yè)的信用資質(zhì)審查，關(guān)注可能引發(fā)的次生風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)并購(gòu)貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制和貸后管理，做好資金用途監(jiān)控。二是優(yōu)化房地產(chǎn)貸款結(jié)構(gòu)和服務(wù)類型。針對(duì)優(yōu)質(zhì)核心房企的上游建筑和基建類企業(yè)進(jìn)行貸款結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的支持力度，動(dòng)態(tài)調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，整合信貸、投行、金融市場(chǎng)的業(yè)務(wù)資源，提供融資顧問(wèn)服務(wù)。三是做“早起鳥(niǎo)”，支持保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)。以上海為例，2022年4月1日，人民銀行上海分行印發(fā)《2022年上海信貸政策指引》，提出轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)“要正確理解和執(zhí)行房地產(chǎn)金融審慎管理制度，做好房地產(chǎn)項(xiàng)目并購(gòu)金融服務(wù)，加大對(duì)保障性住房的金融支持，助力緩解新市民住房壓力?！被诖?，銀行可爭(zhēng)取提前介入保障性住房專項(xiàng)債的包裝、發(fā)行、募集、管理環(huán)節(jié)，并為財(cái)政、中標(biāo)企業(yè)、上下游企業(yè)賬戶提供推進(jìn)保障性住房建設(shè)各類融資需求服務(wù)。四是把握長(zhǎng)租房機(jī)遇，助力房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。銀行可嘗試創(chuàng)新供應(yīng)鏈金融模式，加強(qiáng)對(duì)保障性租賃住房建設(shè)上下游企業(yè)的信貸支持，助力房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。特別關(guān)注“地產(chǎn)+養(yǎng)老醫(yī)療”、“地產(chǎn)+物業(yè)管理”、長(zhǎng)租公寓等轉(zhuǎn)型方向。

（四）模式變革，探索服務(wù)綠色金融新途徑

國(guó)家推進(jìn)的“雙碳”目標(biāo)深刻影響著相關(guān)行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，綠色金融成為助推高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能。銀行發(fā)展綠色金融面臨諸多挑戰(zhàn)，一是綠色金融項(xiàng)目一般規(guī)模大、周期長(zhǎng)、價(jià)格敏感。二是大多剛創(chuàng)立的綠色企業(yè)往往缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流和充足的抵押品。

根據(jù)同業(yè)的探索經(jīng)驗(yàn)，銀行可從五個(gè)方面發(fā)力：一是完善綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新體系。比如以碳匯收益權(quán)作為質(zhì)押發(fā)放貸款；再如運(yùn)用投行創(chuàng)新產(chǎn)品，在綠色債券承銷業(yè)務(wù)上實(shí)現(xiàn)突破；又如向規(guī)模小、資產(chǎn)輕的綠色企業(yè)提供綜合管理融資方案，加入金融市場(chǎng)衍生品等。二是提升綠色金融風(fēng)險(xiǎn)管理水平。重點(diǎn)關(guān)注高碳排放企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，助力其轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是完善考核激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)銀行碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)導(dǎo)小組、可持續(xù)金融管理委員會(huì)等高級(jí)別協(xié)調(diào)組織統(tǒng)籌前中后臺(tái)部門(mén)建立協(xié)同機(jī)制，加大業(yè)務(wù)資源傾斜力度，充分運(yùn)用差異化政策、專項(xiàng)信貸規(guī)模、內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移價(jià)格、經(jīng)濟(jì)資本、綠色通道審批等方面的激勵(lì)。四是強(qiáng)化合規(guī)審查。比如在日常合規(guī)審查中將氣候風(fēng)險(xiǎn)也考量在內(nèi)，嘗試實(shí)行綠色金融一票否決制，探索針對(duì)綠色金融的快速審查響應(yīng)機(jī)制。五是加強(qiáng)綠色金融合規(guī)文化建設(shè)。在銀行合規(guī)文化建設(shè)活動(dòng)中融入綠色金融的理念，加強(qiáng)員工自覺(jué)環(huán)保意識(shí)。

（五）發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，全力服務(wù)“三農(nóng)”金融需求

2022年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，“充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，扎實(shí)有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作”。以農(nóng)業(yè)銀行為例，采取了一系列創(chuàng)新措施：一是黨建引領(lǐng)，建設(shè)“信用村”。農(nóng)業(yè)銀行“黨建引領(lǐng)農(nóng)戶信用貸款模式”入選了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年金融支農(nóng)創(chuàng)新模式。該模式聯(lián)合各地基層黨組織開(kāi)展支部共建、信用村信用戶評(píng)定、客戶推薦評(píng)議，開(kāi)創(chuàng)了黨建引領(lǐng)農(nóng)戶信用貸款模式。二是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)民線上辦貸。推出線上農(nóng)戶貸款產(chǎn)品——惠農(nóng)e貸，研發(fā)配套線上辦貸系統(tǒng)，農(nóng)民申貸、用貸、還貸全部通過(guò)手機(jī)在線完成，十分方便快捷。三是讓利于農(nóng)，實(shí)行利率優(yōu)惠。農(nóng)業(yè)銀行對(duì)農(nóng)戶貸款提供隨借隨還、循環(huán)使用的靈活還款方式，農(nóng)民用多少借多少、不用款不計(jì)息，貸款利率逐年下降。