根據(jù)縣城功能定位分類引導縣城發(fā)展方向

文_馮 奎

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》），其中一項核心內容是提出縣城功能定位，進一步明確縣城發(fā)展方向。

以往關于縣城功能定位的研究、規(guī)劃或政策，基本是在各地的縣市政府層面組織開展?！皟赊k”在宏觀而不是中觀微觀層面，如此系統(tǒng)全面提出縣城功能定位，這在改革開放以來是首次，其政策背景、目標與方向值得進一步研究。

從政策背景看，我國進入新發(fā)展階段，需要加快構建新發(fā)展格局。城鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)關系的優(yōu)化完善，是實現(xiàn)構建新發(fā)展格局的重點內容。縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系具有重要意義。

從目標看，改革開放以來，我國地方經(jīng)濟發(fā)展的動力之一來源于縣域競爭。為此，各地在做強做優(yōu)縣城功能，支撐促進和帶動縣城發(fā)展，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟“比學趕超”等方面采取了許多措施。但面向現(xiàn)代化強國目標，縣城功能需要從整體上躍升、在系統(tǒng)上增強?！兑庖姟芬虼颂岢隹h城功能定位再經(jīng)過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小，促進城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用進一步彰顯。

從方向看，經(jīng)過多年發(fā)展，國家主體功能區(qū)建設不斷深化，區(qū)域經(jīng)濟格局呈現(xiàn)新的趨勢特征。1480多個縣城在國家和區(qū)域經(jīng)濟中有不同的功能任務要求，且縣城自身在發(fā)展基礎、發(fā)展階段和發(fā)展水平方面已高度分化。依據(jù)縣城功能定位引導縣城發(fā)展成為重要方向。

根據(jù)相關數(shù)據(jù)，2021年我國共有2843個縣級行政單位，其中包括1301個縣、394個縣級市、977個市轄區(qū)、117個自治縣、49個旗、3個自治旗，此外還有1個特區(qū)和1個林區(qū)。《意見》要求科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向，并在此框架下提出五類縣城的功能定位，包括大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城?？傮w而言，這個分類基于中國縣城進行了一個大致的方向性描述，有一定的指導性，后續(xù)一系列相關政策設計和規(guī)劃研究可以參考借鑒這個分類。

但同時也需要指出的是，縣城數(shù)以千計，具體到每個縣城，同一類型的縣城，影響其發(fā)展的“外因”“內因”都極多、極復雜。不同類型縣城的個性化特征還會集中在一個縣城身上，比如一個大城市周邊縣城也可能還屬于重點生態(tài)區(qū)的縣城。因此我們需要對縣城進行更細化的分類研究，力爭“一城一策”、精準定位。

一、加快發(fā)展大城市周邊縣城

城市群與都市圈是我國區(qū)域空間的主體形態(tài)，具有強大的生命力。一定意義上講，城市群與都市圈發(fā)展是城鎮(zhèn)化的主要方向。城市群與都市圈既包括大城市，也包括中小城市，其中一些就是縣城。大城市周邊縣城區(qū)位優(yōu)勢明顯，能得到大城市的輻射帶動，同時也能服務大城市，因此這些縣城是中國區(qū)域空間發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要增長點。比如，與上海市毗鄰的江蘇省昆山市，2021年GDP達到4700多億；江蘇省太倉市集聚了400多家德資企業(yè)，占全國的1／10。再如河北省廊坊市“北三縣”緊鄰北京通州區(qū)，獲得了較多的產(chǎn)業(yè)轉移機會。地處河北省張家口的崇禮區(qū)，面積較小、經(jīng)濟欠發(fā)達，但它憑借冰雪和綠色生態(tài)資源，成功地服務大北京，數(shù)年間脫胎換骨，成為冬奧舉辦地。

大致來說，我國省會城市、計劃單列市以及一些實力較強的地級城市周邊，都有一批這樣蓄勢待發(fā)的縣城。如何加快這類縣城的發(fā)展？一是根據(jù)一體化發(fā)展階段進行定位。一體化是一個過程，包括全方位深度的一體化，但也可以從單項功能方面起步，逐步加深一體化。太倉與上海是經(jīng)由一體化初級階段，融入程度不斷加深。近兩年，太倉提出滬蘇同城化發(fā)展，由此迎來發(fā)展的新階段。有的縣城雖與大城市較遠，但在新的交通與信息技術條件下，這類縣城也可以從大城市借力，在一些方面等同于大城市周邊縣城。比如河北邯鄲距離北京450公里左右，邯鄲市館陶縣、魏縣等與北京市在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應與銷售重點領域進行緊密合作，產(chǎn)業(yè)上涵蓋農(nóng)產(chǎn)品加工銷售、冷鏈物流倉儲、5G智慧物聯(lián)、現(xiàn)代云倉、供應鏈金融等。二是縣城既要接受輻射又要充分提供特色服務。崇禮區(qū)的成功之道在于它為大都市提供了一項重要功能——主打冬季滑雪的生態(tài)休閑功能。現(xiàn)在，崇禮區(qū)已成為全球旅游目的地，被評為冰雪旅游投資潛力區(qū)。在崇禮區(qū)，已建成7家大型滑雪場，冰雪產(chǎn)業(yè)鏈上大概有4萬多人。當?shù)孛?個老百姓就有1個在從事跟體育、滑雪相關的產(chǎn)業(yè)，冰天雪地也是“金山銀山”。崇禮區(qū)依托國際會議中心、會展中心、冰雪會堂，著力推動更多高端論壇峰會落戶崇禮，打造京北會議會展新坐標、國際商務交流新平臺。

二、積極發(fā)展專業(yè)功能縣城

縣城的專業(yè)功能是什么、包括哪些內容，還沒有一個明確的界定。專業(yè)功能過去偏重于實體的制造業(yè)，在浙江，不論是平原縣還是山區(qū)縣，每個縣都有一個乃至數(shù)個特色產(chǎn)業(yè)，如淳安水飲料、永嘉泵閥、縉云機械裝備、遂昌金屬制品等。湖北省規(guī)劃總院將漢川市、宜都市、丹江口市、潛江市、鄖西縣、秭歸縣等15個縣市劃分為專業(yè)功能縣城，這些縣都是工業(yè)強縣，主要專業(yè)領域就是制造業(yè)。

隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，專業(yè)功能的外延有所拓展，一些具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城，發(fā)揮專業(yè)特長，做大做強商貿(mào)流通、文化旅游，使之成為“專業(yè)”。我們對專業(yè)功能的理解還需進一步深化，例如邊境縣城不能大規(guī)模發(fā)展制造業(yè)和文化旅游，但其特殊的地位使得它在邊境貿(mào)易中具有重要的專業(yè)功能。發(fā)揮其專業(yè)功能，并與守邊固邊相結合，可成為此類縣城的發(fā)展方向。

積極培育專業(yè)功能縣城的實質是發(fā)揮比較優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢，以下幾點較為關鍵。

放大特色、彰顯特長。多數(shù)縣城都匯聚了綜合性的產(chǎn)品、服務，其中哪些是獨具特色的？這需要讓其脫穎而出。同時，由于特色產(chǎn)業(yè)和特色服務涉及的環(huán)節(jié)鏈條較長，一個縣城就要進一步突出其設計、制造或營銷特長，強化核心競爭力。

重點發(fā)展現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)集群。在縣城或縣域等相對緊湊的空間范圍內，圍繞特色產(chǎn)業(yè)，加快培育生產(chǎn)制造、設計研發(fā)、教育培訓、檢驗檢測等相關主體。推動實體經(jīng)濟與數(shù)字經(jīng)濟融合發(fā)展，擴展產(chǎn)業(yè)集群的空間影響，取得更大影響，實現(xiàn)更大價值。

擴大專業(yè)功能的“溢出效應”。通過展示一朵花，向社會傳遞出這朵花生活的土壤和空氣。同樣，立足一個具體產(chǎn)業(yè)功能，向外界展示產(chǎn)業(yè)、城市、人文、營商環(huán)境等方方面面的內容。專業(yè)和專業(yè)背后的能力都需要適時遷移，形成經(jīng)濟增長與創(chuàng)新發(fā)展的迭代。比如，一個以傳統(tǒng)紡織制造業(yè)見長的縣城要向時尚產(chǎn)業(yè)縣城發(fā)展。

三、提升發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是區(qū)域功能區(qū)的一種。按有關規(guī)劃，它是指具備較好農(nóng)業(yè)生態(tài)條件，以糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品種植以及畜牧業(yè)和漁業(yè)養(yǎng)殖為主，是保障國家糧食供給和糧食安全、支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要區(qū)域。

運動員在張家口市崇禮區(qū)太舞滑雪場參加自由式滑雪雪上技巧比賽

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是一個較大區(qū)域，地處這個區(qū)域的縣城，應成為區(qū)域發(fā)展的重要帶動力量。就我國國情來說，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民數(shù)量較多，農(nóng)產(chǎn)品是主要產(chǎn)品。因此，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣城，應進一步優(yōu)化提升縣城功能，更好地服務“農(nóng)”字。

更多吸納農(nóng)業(yè)轉移轉移人口。比如安徽省臨泉縣是人口大縣，農(nóng)業(yè)大縣。2021年戶籍人口超過230萬，常住人口城鎮(zhèn)化率是35%，三次產(chǎn)業(yè)結構調整為22.2∶25.4∶52.4。這樣的縣應抓住人口流動的趨勢，加強縣城承載能力建設，特別是擴大教育供給，吸引更多農(nóng)民在縣城實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

延伸“農(nóng)字號”產(chǎn)業(yè)鏈條培育特色產(chǎn)業(yè)?？h城與鄉(xiāng)村要一體化布局、高效聯(lián)動，建設一條龍產(chǎn)業(yè)。新疆維吾爾自治區(qū)若羌縣從2017年啟動實施“紅棗提質增效工程”，紅棗種植面積穩(wěn)定在23.38萬畝，紅棗成為帶動農(nóng)民增收致富的支柱產(chǎn)業(yè)。在鄉(xiāng)村，全縣建成全國10萬畝綠色食品原料標準化生產(chǎn)基地、12個紅棗標準化示范田、1萬畝精品示范園。在縣城則引進、培育農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)20余家、合作社156家，形成從種植到研發(fā)加工完整產(chǎn)業(yè)鏈，建立了新疆首個紅棗期貨交割中心，組建紅棗銷售電商中心，推動紅棗產(chǎn)業(yè)提檔升級。

著力培育識別度高的區(qū)域品牌。如通過大力舉辦節(jié)事旅游、農(nóng)產(chǎn)品推介、品嘗活動，促進農(nóng)產(chǎn)品線上線下產(chǎn)銷對接，擴大區(qū)域公用品牌效應，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，延長產(chǎn)業(yè)鏈條。

四、有序發(fā)展生態(tài)功能區(qū)縣城

國家重點生態(tài)功能區(qū)是指承擔水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能，關系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。國家重點生態(tài)功能區(qū)占國土面積的一半，縣市區(qū)數(shù)量超過600個。

生態(tài)功能區(qū)縣城應建成“小而美”的風格。這就要多做“巧設計、微景觀、小改造”，堅持精雕細琢，下足繡花功夫，把精致落實到城市規(guī)劃建設管理各環(huán)節(jié)，加大口袋公園、鄉(xiāng)村小公園建設。

這類縣城的建設要突出生態(tài)優(yōu)勢。把好山好水好風光融入城市，把綠水青山留給居民，避免使城市成為一塊密不透氣的“水泥板”，同時控制城市開發(fā)強度，防止“攤大餅”式擴張，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式。

“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”是必由之路?？諝?、水等是這些地方發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)的賣點。通過搭建“龍頭企業(yè)+村集體經(jīng)濟組織+農(nóng)戶”的生產(chǎn)組織模式和利益聯(lián)結機制，讓當?shù)厥巢?、藥材等成為城市的支柱產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)綠色生態(tài)的價值轉化。一些地方通過培育碳匯，正在走出發(fā)展的新路。

應加大醫(yī)療、教育等公共服務能力建設。讓地處生態(tài)功能區(qū)縣城教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，與其他地區(qū)持平。除了需要在基礎設施、教育等方面加大投入力度，還應大力發(fā)展遠程智慧教育、智慧醫(yī)療等。

五、引導人口流失縣城轉型發(fā)展

縣城人口流失的類型多樣。城市群、都市圈有一些縣城的人口向核心大城市流動，對于縣城而言就是人口的流失。在資源枯竭型城市，城市興衰系于單一資源產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)衰退導致群體性失業(yè)、勞動力外流?，F(xiàn)在全國縣域人口流失較多，縣城中存在人口流失問題的大概有100多個，而且這個數(shù)目還在增加，從區(qū)域上看，這類縣城多分布在東北和中西部地區(qū)。

對于縣城人口減少的現(xiàn)象，要理性冷靜分析。城市群都市圈中確有一些縣城人口減少，但整個城市群都市圈的人口保持穩(wěn)定甚至增加，這大致符合區(qū)域人口流動的規(guī)律。資源型枯竭型地區(qū)的人口流失，總的來看有利于這些地方休養(yǎng)生息。

人口流失確實會給地區(qū)振興帶來挑戰(zhàn)。這些縣城轉型發(fā)展的目的就是要以人為本，讓資源更充分更高效更集約使用，這樣讓留下來的人不因地區(qū)經(jīng)濟困難受到太大的影響。在總體思路上，這類縣城要嚴控建設用地增量、盤活存量。促進人口和公共服務資源適度集中。加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉移。

六、科學把握縣城功能定位需要注意的幾個關系

科學把握功能定位，是推動縣城高質量發(fā)展的關鍵。為此，我們需要進一步研究和把握以下四個關系。

一是規(guī)律性與差異性。所謂規(guī)律性，就是縣城既然是“城”，就要符合城市發(fā)展的一般規(guī)律，比如城市有規(guī)?；?，講求集中集聚。所謂差異性，就是雖然是同一個名字“縣城”，或者同屬于某一類型的縣城，但其發(fā)展水平、狀態(tài)可能完全不可同日而語。因此，就不能以同樣的標準來要求縣城。不同功能特色的縣城可以互相借鑒，但如果照搬照抄，必然會產(chǎn)生一些問題。國家有關文件將縣城主要分為五類，各地也在按這個框架進行縣城劃分，但需要注意：縣城的分類遠不止5種；在每一種類型中還有許多細化類型。我們要重點研究縣城分類的精神實質，同時結合實際進行科學劃分。國家也有必要制定更加富有彈性的考核機制，引導縣城發(fā)展。

二是特色性與平衡性。位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內的縣城，其特色功能是集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，更多吸納縣域內農(nóng)業(yè)轉移人口，為有效服務“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。而重點生態(tài)功能區(qū)的縣城，應逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。但是特色功能如果過度，就會影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮，削弱綜合承載力。所以，對于縣城來說，生產(chǎn)、生態(tài)、生活等多種功能又必須進行統(tǒng)籌，使各類功能融于一體，至少滿足“夠用”的標準。

三是現(xiàn)實性與可能性。所謂現(xiàn)實性，就是現(xiàn)狀。所謂可能性，就是未來發(fā)展的多種路徑。筆者在參與地方規(guī)劃過程中，發(fā)現(xiàn)大城市周邊的縣城普遍高估縣城發(fā)展?jié)摿?，都把自己定位為“后花園”“承載地”“反磁力中心”等，這很可能是不切實際的。這些地方的領導認為既然要加快發(fā)展大城市周邊縣城，那所有縣城都有可能獲得發(fā)展的動能。但也有一種情況，就是一些縣城不具備轉型發(fā)展的多種可能性。特別在一些人口流出較多的資源枯竭地區(qū)，縣城發(fā)展面臨“盤整”的必要性，需要促進人口和公共服務資源適度集中，培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。這些縣城能否因地因時而變，其實可能性完全存在。但盲目悲觀的情緒可能使這些縣城長期停步不前。

四是靜態(tài)性與動態(tài)性?？h城的功能定位一旦確立，就應該在一定時期一定環(huán)境下保持不變，否則就不能稱之為定位。例如生態(tài)功能區(qū)的縣城，它的定位就與國家關于生態(tài)功能區(qū)的劃分是基本綁定的，而生態(tài)功能區(qū)具有許多紅線約束，一般來說這是不能變的。但若墨守成規(guī)于所謂功能定位，又會束縛思維，影響地方發(fā)展。仍以生態(tài)功能區(qū)的縣城為例，當前一些政策存在調整的必要，一些重要的體制機制也有待完善。這就需要地方政府積極反映縣城發(fā)展中的實際問題，促進政策完善和體制機制優(yōu)化創(chuàng)新，為縣城發(fā)展賦能，實現(xiàn)更高質量發(fā)展。