農(nóng)村宅基地管理中的難題與解困措施分析

山東省濟南市長清區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 張新迎

近幾年，國家一直大力倡導(dǎo)有效解決農(nóng)村宅基地管理難題，做出了一番努力，且初見成效。但是，在目前農(nóng)村宅基地應(yīng)用及管理方面，仍存在一些無法忽視的問題。若想扭轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地粗放、低效管理現(xiàn)狀，就應(yīng)結(jié)合農(nóng)村建設(shè)需求，考慮各方面發(fā)展情況，促進各部門協(xié)作，以便能切實改善農(nóng)村宅基地管理成效，確保農(nóng)村地區(qū)高效應(yīng)用土地資源。

一、農(nóng)村宅基地的界定

在界定“農(nóng)村宅基地”時，要充分考慮這幾點：①集體所有。城市土地為國家所有，農(nóng)村耕地、宅基地以及閑置未利用地按照國家法律規(guī)定屬于村集體所有。②使用主體特定。宅基地的使用僅限于本集體經(jīng)濟組織成員擁有使用權(quán)，在村民申請宅基地時，應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織進行申請，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員一致同意，可以使用宅基地建設(shè)房屋。③可流轉(zhuǎn)性受限制。集體經(jīng)濟組織成員在得到宅基地審批允許后，可以自己建設(shè)房屋，但是，不能轉(zhuǎn)讓，或者是出租，更不能出賣以及應(yīng)用其他違法形式轉(zhuǎn)讓宅基地。

二、農(nóng)村宅基地有效管理的必要性

（一）宅基地的管理和農(nóng)民的利益息息相關(guān)

農(nóng)村宅基地和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是與農(nóng)民日常生活密不可分的兩種土地制度，一個是和農(nóng)民的住房問題密切相關(guān)，一個是和農(nóng)民的收入密不可分。只有科學(xué)合理地進行宅基地的管理，才能確保農(nóng)民住房問題能夠得到妥善的解決，其是確保農(nóng)村生活和諧穩(wěn)定的前提。

（二）宅基地的管理對于提高土地利用率有著積極的作用

科學(xué)合理地進行宅基地管理能夠有效地緩解農(nóng)村土地和人口之間的矛盾，充分提高土地資源的利用率，使得村莊的規(guī)劃更加實用和美觀。

（三）宅基地的管理充分體現(xiàn)了土地使用的公平性

在宅基地管理制度不斷革新的背景下，農(nóng)村對于宅基地的管理也越來越標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在源頭上規(guī)避了一戶多宅的情況出現(xiàn)，充分體現(xiàn)了農(nóng)民使用土地時的公平性。

三、農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

（一）農(nóng)村宅基地缺乏系統(tǒng)規(guī)劃

長期以來，村莊建設(shè)規(guī)劃滯后于城市，即使部分地區(qū)已強化農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，但由于涉及農(nóng)村宅基地建設(shè)歷史遺留問題。比如，宅基地的位置、面積大小、所建房屋高矮、村莊預(yù)留道路建設(shè)等等沒有統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，在劃分宅基地后，未曾按照規(guī)劃形成統(tǒng)一建設(shè)，不利于展現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的文明和風(fēng)貌。此外，“村”與“村”間貧富狀態(tài)不均衡，宅基地上的建筑物外觀、質(zhì)量、功能參差不齊，不能有效落實村莊規(guī)劃建設(shè)。

（二）宅基地使用矛盾突出

受歷史發(fā)展原因影響，個別農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展過程中，出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象，農(nóng)村雖然存在大量閑置住宅，然而，超標(biāo)占地現(xiàn)象卻極其突出。比如，“一戶多宅”、違規(guī)翻建、擠占村莊道路違規(guī)建設(shè)、無任何審批占用村內(nèi)建設(shè)用地等問題屢見不鮮。另一方面是土地政策的收緊導(dǎo)致新批宅基地緊張，新審批的宅基地面積達不到農(nóng)戶預(yù)期，甚至有村莊出現(xiàn)無地可劃的現(xiàn)象。宅基地的審批使用矛盾突出。另外，對于個別地區(qū)而言，急劇增加外來人員，一些群眾意識到了利用房前、屋后空閑地的利益，針對空閑地做出非法交易行為。

（三）農(nóng)村宅基地管理難度大

目前，在法律層面用來維護農(nóng)村宅基地相關(guān)利益的法規(guī)數(shù)量并不多。即使制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但法律效力并不高。據(jù)了解，很多相關(guān)的法規(guī)都是在整合地方政策以及地方規(guī)范性文件基礎(chǔ)上而制定的。最近幾年，國家在管理農(nóng)村宅基地這一方面下足了功夫，一些地區(qū)雖已制定管理宅基地的方式，但由于不同地區(qū)宅基地管理政策內(nèi)容未統(tǒng)一，現(xiàn)有的管理方法明顯缺少規(guī)范性，加上不同地區(qū)在管理力度方面不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地區(qū)宅基地管理效果整體不盡人意[1]。如今，農(nóng)村土地在宅基地管理與城市房地產(chǎn)管理間產(chǎn)生了巨大鴻溝，急需出臺有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的法規(guī)和細(xì)則，緩解宅基地流轉(zhuǎn)與宅基地發(fā)證的“低效”現(xiàn)狀，否則依舊缺少操作性，增加農(nóng)村土地資源管理難度。

四、農(nóng)村宅基地管理中的建議

（一）建立健全宅基地管理體制

一方面，結(jié)合所出臺的規(guī)范要求，針對新形勢下的農(nóng)村宅基地管理推出配套法規(guī)，面向所有農(nóng)民群體講解高效管理土地資源帶來的社會效益以及發(fā)展優(yōu)勢，并增強農(nóng)戶的法律意識、規(guī)則意識。在這一過程中，需要針對家家戶戶的農(nóng)村居民進行教育與宣傳，保障每一戶村民的合法住宅權(quán)益，杜絕私自建造住宅，或者違法擴大住宅面積，違規(guī)建設(shè)住宅等行為的發(fā)生。同時，要加強農(nóng)民群體依法用地意識，有關(guān)“承包地”和“自留地”都是集體性質(zhì)的，農(nóng)戶雖具有使用權(quán)，但不可隨意處置相關(guān)土地資源，更不能混淆土地性質(zhì)亂建住宅，要保證18億畝耕地紅線，不能占用耕地私建住宅。與此同時，需要摒棄“私有”想法，促使農(nóng)村群眾節(jié)約土地資源，依據(jù)法律要求合理應(yīng)用土地資源。目前，農(nóng)村群眾對宅基地私有觀念還有認(rèn)知不清的現(xiàn)狀，應(yīng)全面普及與土地有關(guān)的法律法規(guī)，以便能進一步緩解“人地緊張”關(guān)系，確保所有農(nóng)村群眾都能節(jié)約用地，依法用地，將合法用地理念深入內(nèi)心，并改變農(nóng)民宅基地所有權(quán)意識，以確保所有農(nóng)村群眾都能意識到宅基地屬于集體所有，個體只擁有使用的權(quán)力，并且要堅持合理使用，這是使用宅基地時應(yīng)盡的義務(wù)。

另一方面，要進一步優(yōu)化辦事程序，堅持“三公開”原則，農(nóng)村宅基地制度改革工作，直接關(guān)乎廣大農(nóng)民群眾的直接利益，凡是涉及農(nóng)村群眾集體權(quán)益及個體權(quán)益的問題，都應(yīng)得到重視[2]。按照固有步驟與方案予以解決，堅持公開、公平以及公正，把握好制度改革過程中的每一步驟，關(guān)于宅基地調(diào)劑和補償問題，不可由專業(yè)人士代替管理，也不可以少數(shù)人意見進行包辦管理。凡是集體經(jīng)濟組織內(nèi)的所有成員，都有權(quán)利了解宅基地應(yīng)用狀況，并且針對宅基地補償和調(diào)劑問題享有參與和決策的權(quán)利。必要之際，舉行村民代表大會，由相關(guān)村民共同表態(tài)，才能發(fā)揮實際作用。每一戶村民對宅基地都具有使用的權(quán)利，如果宅基地的性質(zhì)出現(xiàn)了改變，勢必會影響到農(nóng)民群體的個人利益。所以，在更改宅基地使用性質(zhì)或使用意圖時，都應(yīng)符合村民意圖，要得到村民允許，在自愿參與情況下，才能進行改革，禁止出現(xiàn)“強權(quán)高壓”逼迫改革的現(xiàn)象。

（二）完善宅基地管理的法律法規(guī)

注重完善農(nóng)村宅基地管理法律法規(guī)，可在一定程度上推動農(nóng)村宅基地管理工作順利落實。關(guān)于農(nóng)村宅基地置換及流轉(zhuǎn)，不僅會影響農(nóng)民居住空間，同時還會掀起農(nóng)村土地制度改革浪潮。所以，要在固定框架內(nèi)進行置換或流轉(zhuǎn)。然而，如今農(nóng)村宅基地管理難以和完善的城市房地產(chǎn)管理相提并論，在法律方面仍處于欠缺狀態(tài)，未形成足夠先進的制度。所以，亟須進一步探索并完善具體法律法規(guī)以及實施細(xì)則。

（三）改革農(nóng)村宅基地使用制度

一方面，要注重改變農(nóng)村宅基地管理方法，可以采取“期限制”，針對所有農(nóng)村建設(shè)用地做出細(xì)致的劃分，要將分類管理原則進行到底。告知農(nóng)戶對宅基地的應(yīng)用權(quán)利和權(quán)限，同時，要理清應(yīng)用權(quán)和經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)間的轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)，保障每一戶村民都能合理使用農(nóng)村宅基地，創(chuàng)造相關(guān)效益。嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”，在審批得到允許之后，則不可再次申請，如果審查到有農(nóng)戶私自濫用農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，依據(jù)具體情節(jié)，按照相關(guān)法律規(guī)定嚴(yán)肅處理。

另一方面，要完善常規(guī)化的宅基地流轉(zhuǎn)制度，可以借助土地流轉(zhuǎn)平臺作用，在土地流轉(zhuǎn)平臺上增加宅基地模塊，節(jié)約資源，整合利用。結(jié)合農(nóng)戶自己意愿，在得到農(nóng)戶允許的情況下，轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，在合理合法的范圍下最大限度的開發(fā)宅基地上閑置房屋的經(jīng)濟價值。探索農(nóng)村宅基地退出方法，鼓勵擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的人自動退出閑置住宅及宅基地，村集體經(jīng)濟組織可以有償收回宅基地。農(nóng)村宅基地的有償退出是中國社會發(fā)展的客觀必然，是伴隨著我國農(nóng)業(yè)人口流動，農(nóng)村逐漸空心化以及中心城市擴大的必然產(chǎn)物[3]。如今，我國南部地區(qū)部分省市積極推動宅基地流轉(zhuǎn)工作試點，取得了顯著的工作成果，進一步優(yōu)化了農(nóng)民以及農(nóng)村投資、融資環(huán)境，加速了新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。所以，進一步優(yōu)化與宅基地相關(guān)的流轉(zhuǎn)制度、繼承制度、贈與制度等，可以在促進農(nóng)民增收，建設(shè)新型農(nóng)村以及帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮重大意義[4]。

最后，需要針對農(nóng)村宅基地規(guī)劃機制的細(xì)節(jié)性內(nèi)容進行完善，將宅基地規(guī)劃與村莊規(guī)劃結(jié)合，通過科學(xué)方案及措施加以保障村莊規(guī)劃的整體性。細(xì)化宅基地的審批流程，將審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處，依照便民原則，簡化審批流程，多部門協(xié)作聯(lián)合辦公，使宅基地審批過程方便、快捷、高效。

（四）完善農(nóng)村宅基地社會保障體系

加強農(nóng)村土地改革，管理好每一處宅基地，是優(yōu)化農(nóng)村社會保障體系的關(guān)鍵點，建設(shè)與健全兼具公共和商業(yè)各層次的保障體系，能夠增強農(nóng)村社會保障完善程度，與城市社保相互統(tǒng)一。合理利用宅基地等土地資源，是增加村集體收入，增加農(nóng)村社會保障資金的有效渠道，在獲得財政幫扶的情況下，擴大農(nóng)村資金的投入，積極探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟用途，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的收益能夠更多的投入集體經(jīng)濟組織成員的社會保障中。

除此之外，要科學(xué)編制，合理編制，結(jié)合中央提出鄉(xiāng)村振興所給予的諸多政策優(yōu)惠，積極推動村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化農(nóng)村宅基地管理。參照土地利用總體規(guī)劃，在土地規(guī)劃修建之際，征求鄉(xiāng)村基層干部以及人民代表群眾建議，保持整潔村容，確保生產(chǎn)秩序井然有序，農(nóng)村生活安定祥和。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，“高起點”規(guī)劃工作要一步到位。

最后，增強管理國土資源的強度和力度。之所以出現(xiàn)村民“亂占亂建”的問題，本質(zhì)在于行政執(zhí)法以及司法監(jiān)督缺乏更行之有效的手段，為村民造成了一種錯覺，認(rèn)為只要把房屋建成了，即使政府不允許，也毫無辦法，只要后期補辦手續(xù)即可[5]。因此，要為行政執(zhí)法部門賦予更多的執(zhí)法權(quán)利，只有增加執(zhí)法力度，才能從根源上避免個別村民私占亂建等行為。

（五）提高農(nóng)村宅基地管理水平

為保證農(nóng)村宅基地管理工作的有序展開，首先，加強對宅基地相關(guān)法律法規(guī)的滲透是非常有必要的，可以通過開展相關(guān)法律法規(guī)的普及宣傳工作，使農(nóng)民明確宅基地的管理方法，提升其自主判斷能力，使其能夠自行判斷在宅基地使用方面有無違法違規(guī)的行為。其次，還可以開通鄉(xiāng)鎮(zhèn)咨詢熱線，幫助農(nóng)民積極解答有關(guān)宅基地的相關(guān)問題，通過這種方式可以借助法律法規(guī)來提升宅基地的審批管理水平。另外，為提升宣傳力度，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地管理委員會可以積極開通博客、微信公眾號、微博等多媒體平臺來加強對國家相關(guān)宅基地法律法規(guī)知識的宣傳與講解工作，提升農(nóng)民的理解能力。同時，農(nóng)民也可以借助這些多媒體平臺積極留言提問，方便相關(guān)工作人員進行及時的溝通解答，在此過程中，就要求相關(guān)工作人員能夠熟練掌握國家宅基地的相關(guān)法律法規(guī)。另外，在實際宅基地的管理過程中，應(yīng)該使農(nóng)民明確最新宅基地“一戶一宅”等管理方式，同時，能夠認(rèn)識到此管理方法對于住房的建筑風(fēng)貌、樓層、面積等都有硬性要求，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的思維模式，使其可以更加積極主動地配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)，妥善處理好自己名下的其他宅基地。

（六）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批管理人員的綜合素養(yǎng)

首先，應(yīng)該將中央最新宅基地管理精神有效落實到位，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批管理人員認(rèn)真學(xué)習(xí)最新修訂的《土地管理法》等，使其能夠及時掌握相關(guān)法律知識和動向，確?？梢詭椭r(nóng)民積極解答疑問。

其次，增強有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地的具體申請審批業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建完善的宅基地審批制度。另外，加強對其先進技術(shù)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作，如，云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、計算機等技術(shù)，借助這些技術(shù)對當(dāng)?shù)馗餍姓宓恼氐淖兏?、擴建、違建、集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓等情況實施動態(tài)監(jiān)測，對最新的信息及時更新，確保數(shù)據(jù)庫中的信息可以與實際信息達成同步。同時，為有效提高審批管理工作人員自身的綜合素養(yǎng)，可以構(gòu)建相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，提升其對相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)的積極性。與此同時，還應(yīng)該引導(dǎo)其多多走入基層，幫助農(nóng)民答疑解惑，做好宅基地的登記等工作，提升其整體的服務(wù)水平。確保審批管理人員在實際工作過程中，能夠做到嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，不會出現(xiàn)徇私枉法的現(xiàn)象，為宅基地管理工作的有序開展提供保障。

最后，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批管理工作能夠與實用性村莊規(guī)劃工作小組實時信息共享，做到兩者間互相參照的目的，進一步明確信息的準(zhǔn)確性。

五、結(jié)語

結(jié)合上文分析，在我國農(nóng)村宅基地管理工作進行時，存在諸多問題。為了避免再次發(fā)生這些問題，應(yīng)注重轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民法律意識，相關(guān)部門需要增加監(jiān)督力度、執(zhí)法力度。結(jié)合農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，提出針對性解決方案，以便能真正改進農(nóng)村宅基地管理時的不足，最終達到合理應(yīng)用農(nóng)村宅基地、高效應(yīng)用農(nóng)村宅基地的效果。