江西省深化集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐成效及發(fā)展對(duì)策

劉彪彪，黎 璇，劉笑冰*

(1.北京農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院/北京新農(nóng)村建設(shè)研究基地，北京 102206；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100091)

江西省是我國(guó)南方重點(diǎn)林業(yè)省，林業(yè)用地面積達(dá)1 079萬(wàn)hm，森林覆蓋率為61.2%，集體林分山到戶率達(dá)82.5%，發(fā)放林權(quán)證613.4萬(wàn)本，產(chǎn)權(quán)明晰率達(dá)98.5%。但江西省豐富的山林資源并未發(fā)揮出應(yīng)有的效益，林業(yè)發(fā)展呈逐年下滑趨勢(shì)。2004年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，提出加強(qiáng)我國(guó)林業(yè)建設(shè)，維護(hù)生態(tài)安全。同年，江西省在全國(guó)率先開展集體林權(quán)制度改革，并于2008年完成新一輪集體林權(quán)制度主體改革任務(wù)，進(jìn)一步明晰了省內(nèi)林地林木的所有權(quán)、使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。在新一輪集體林權(quán)制度主體改革基本完成后，2014年江西省率先啟動(dòng)以促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)為主的林權(quán)配套改革，通過(guò)積極探索推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)、創(chuàng)新資源管理、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等改革工作，形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，為我國(guó)深化集體林權(quán)制度改革提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐與探索，目前學(xué)界已有較為豐富的研究成果。在全國(guó)大力開展集體林權(quán)制度改革宏觀大背景下，劉浩等通過(guò)分析全國(guó)代表性省區(qū)數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)集體林權(quán)制度改革取得的成效和現(xiàn)狀進(jìn)行了總結(jié)性客觀評(píng)價(jià)，并提出當(dāng)前存在的問(wèn)題及相關(guān)對(duì)策；劉璨以我國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度為切入點(diǎn)，回顧集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的歷程，提出集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的核心議題和未來(lái)發(fā)展路徑選擇。在全國(guó)各省市相繼推進(jìn)深化集體林權(quán)制度改革的進(jìn)程中，張毓峰等對(duì)云南、新疆、福建等地區(qū)的集體林權(quán)制度改革的成效、問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了系統(tǒng)性的梳理分析；齊聯(lián)等梳理了浙江、福建、江西、遼寧等省推進(jìn)集體林權(quán)制度的探索與創(chuàng)新成果，提供了豐富的地方創(chuàng)新實(shí)踐素材。

集體林權(quán)制度改革是一個(gè)不斷演進(jìn)的過(guò)程。江西省作為我國(guó)林業(yè)大省，整理總結(jié)當(dāng)前深化集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和矛盾十分必要。目前，有關(guān)近年來(lái)江西省深化集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐成效研究尚鮮見報(bào)道。筆者基于江西省集體林權(quán)制度改革的相關(guān)文獻(xiàn)和調(diào)研資料，介紹了江西省深化集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及創(chuàng)新措施，剖析了江西省當(dāng)前改革存在的問(wèn)題，并提出了進(jìn)一步改革的對(duì)策和建議。

1 實(shí)踐成效分析

隨著江西省深化集體林權(quán)制度改革的進(jìn)程逐步推進(jìn)，產(chǎn)權(quán)捆綁、相關(guān)法律法規(guī)未健全、流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱等林權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，降低了林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)積極性，阻礙了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)改革進(jìn)程。江西省以“三權(quán)分置”為突破口，建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)新格局，大力加強(qiáng)服務(wù)水平，促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)主體體系與配套體系協(xié)調(diào)發(fā)展。

實(shí)行“三權(quán)分置”。集體林權(quán)制度主體改革結(jié)束后，由于林地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)被嚴(yán)密捆綁，經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)在部分林地流轉(zhuǎn)行為中被共同流轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶喪失了與其集體之間的承包關(guān)系，脫離了集體，不利于農(nóng)村集體公有制的發(fā)展。三權(quán)分置，是落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等方式進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)和推進(jìn)林地適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其主要目的就是將林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，讓農(nóng)戶在更廣的范圍內(nèi)進(jìn)行更靈活的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，不僅可以解決粗放經(jīng)營(yíng)、生存率低下等問(wèn)題，還可以培育現(xiàn)代林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，提高林農(nóng)勞動(dòng)生產(chǎn)率、林地產(chǎn)出率和林業(yè)科技水平，進(jìn)而提升林業(yè)的集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化水平。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見》，提出推進(jìn)集體林地“三權(quán)分置”，推行林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)合同約定的林木采伐、林權(quán)抵押等權(quán)能，形成林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)的格局。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，江西省各縣市按照產(chǎn)權(quán)規(guī)律和林業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，建立健全“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)制，取得重大成效，截至2020年底，累計(jì)林地流轉(zhuǎn)面積186.67萬(wàn)hm，占全省林地總面積的17.30%，累計(jì)發(fā)放林權(quán)抵押貸款252.79億元，貸款余額86.87億元，為1.6萬(wàn)戶林農(nóng)發(fā)放信用貸款5.25億元。

規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)。一是健全法律法規(guī)。農(nóng)戶作為林地流轉(zhuǎn)的主體，文化素質(zhì)普遍偏低，在流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、相關(guān)法律法規(guī)不健全的情況下，部分權(quán)益并未得到落實(shí)，在有些人的非法利用下，農(nóng)戶合法權(quán)益容易成為部分不法分子牟取暴利的工具。為確保林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的公正、公開、真實(shí)，2016—2019年出臺(tái)《江西省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)指南》《江西省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)操作細(xì)則》《江西省林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理積極推進(jìn)過(guò)渡期林地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作的通知》《江西省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件，從總體要求、總體目標(biāo)、主要工作內(nèi)容等方面提出了具體的管理辦法與規(guī)范措施，規(guī)范全省深化集體林權(quán)制度改革的工作，同時(shí)明確林權(quán)流轉(zhuǎn)辦理要求及程序，為進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革提供了有力的政策保障，也促使江西省林地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)入常態(tài)化管理。二是健全林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提升服務(wù)水平。為確保相關(guān)政策落實(shí)到位、農(nóng)戶權(quán)益得到有效保障，江西省以林業(yè)審批程序?yàn)榍腥朦c(diǎn)，推進(jìn)各級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)，啟動(dòng)開展鄉(xiāng)、村兩級(jí)服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)，同時(shí)按照“放管服”要求，實(shí)行林業(yè)審批一站式辦理服務(wù)，促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)更加順暢、規(guī)范、有序。

森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在物質(zhì)生產(chǎn)、生態(tài)防護(hù)和社會(huì)公益等方面發(fā)揮著巨大作用，不僅能為農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)提供原料，還能通過(guò)凈化空氣、防風(fēng)固沙等有效改善地球生態(tài)環(huán)境。面對(duì)酸雨、沙塵暴等自然災(zāi)害，興建森林將有效地改善自然環(huán)境。在森林建設(shè)方面，森林面積的擴(kuò)大更受人們關(guān)注，森林質(zhì)量的提升往往被忽略，這也導(dǎo)致了森林質(zhì)量出現(xiàn)了一系列問(wèn)題：長(zhǎng)期不合理采伐導(dǎo)致林木生長(zhǎng)不良，人工林生產(chǎn)力下降，天然林退化；“只造不管”，低質(zhì)低效林改造工作之后，導(dǎo)致林分生產(chǎn)力低，生態(tài)功能差。江西省從森林管理制度出發(fā)，建立森林示范基地，提升森林資源監(jiān)管水平，精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量。

開展森林經(jīng)營(yíng)樣板基地建設(shè)。2017年，江西省林業(yè)廳發(fā)布《關(guān)于做好省級(jí)森林經(jīng)營(yíng)樣板基地建設(shè)工作的通知》，在崇義縣等20個(gè)縣(市、林地)開展森林經(jīng)營(yíng)樣板基地建設(shè)，旨在進(jìn)一步提升江西省森林質(zhì)量，推動(dòng)低產(chǎn)低效林改造和森林撫育工作。示范林的類型以森林質(zhì)量提升為主，選擇不同林分在各個(gè)生長(zhǎng)周期階段中采取的森林經(jīng)營(yíng)措施作為示范林的主要建設(shè)內(nèi)容，為江西省精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量提供可復(fù)制的有效經(jīng)驗(yàn)和措施。崇義縣作為試點(diǎn)縣之一，根據(jù)其森林資源狀況和現(xiàn)有林地經(jīng)營(yíng)水平，以及不同經(jīng)營(yíng)主體、森林類型、林分狀況等因子，分別設(shè)立了六大類13小類的森林經(jīng)營(yíng)樣板林，積極探索總結(jié)推廣了適合南方林區(qū)豐產(chǎn)高效的經(jīng)營(yíng)理論和技術(shù)模式，建成了3.4萬(wàn)hm森林經(jīng)營(yíng)樣板示范林基地。

實(shí)行森林科學(xué)經(jīng)營(yíng)模式。一是全面實(shí)施林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)。2015年江西省林業(yè)廳發(fā)布《江西省林業(yè)發(fā)展“十三五”和中長(zhǎng)期規(guī)劃》，提出堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則，實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)。按照分區(qū)施策、分類經(jīng)營(yíng)的要求，江西省將全省林區(qū)劃分為生態(tài)公益林和商品林，管嚴(yán)管住生態(tài)公益林，放開放活商品林。二是以縣為單位制定森林經(jīng)營(yíng)方案，明確森林經(jīng)營(yíng)方向。以崇義縣為例，該縣在縣級(jí)層面編制了《崇義縣級(jí)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃(2016—2050年)》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)層面自2013年全面啟動(dòng)了國(guó)有林場(chǎng)、商品林場(chǎng)、民營(yíng)林場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)營(yíng)大戶的森林經(jīng)營(yíng)方案編制實(shí)施工作，其中，國(guó)有林場(chǎng)和2個(gè)較大型的民營(yíng)林場(chǎng)制定實(shí)施了標(biāo)準(zhǔn)的森林經(jīng)營(yíng)方案，其他經(jīng)營(yíng)大戶、民營(yíng)林場(chǎng)和村集體制定實(shí)施簡(jiǎn)易森林經(jīng)營(yíng)方案，從而使森林經(jīng)營(yíng)開啟科學(xué)經(jīng)營(yíng)模式。

提高森林資源監(jiān)管水平。一是建立數(shù)字管理監(jiān)測(cè)平臺(tái)。為加強(qiáng)森林資源檔案建設(shè)，江西省林業(yè)規(guī)劃院開發(fā)了資源管理地理信息系統(tǒng)、公益林管理信息系統(tǒng)，森林資源數(shù)據(jù)管理和信息查詢、伐區(qū)作業(yè)設(shè)計(jì)、公益林管理等初步實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化。同時(shí)，建立營(yíng)林檔案電子數(shù)據(jù)庫(kù)，真實(shí)、準(zhǔn)確、清晰地記錄森林資源從造林、設(shè)計(jì)、撫育到采伐的一系列營(yíng)林活動(dòng)，為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供第一手資料。二是全面推行林長(zhǎng)制，嚴(yán)格森林資源保護(hù)管理，提升森林資源質(zhì)量，提高森林資源監(jiān)管水平。截至目前，江西省的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)共有將近5萬(wàn)人，還有基層監(jiān)管員5 000余人、專職護(hù)林員2萬(wàn)余人。

以“明晰產(chǎn)權(quán)，承包到戶”為主要任務(wù)的集體林權(quán)制度主體改革使廣大農(nóng)戶成為集體林地經(jīng)營(yíng)的主體，但分散的林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式極大程度地制約了現(xiàn)代林業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化、集約化的發(fā)展之路。扶持培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，能夠突破小規(guī)模、分散經(jīng)營(yíng)的格局，增強(qiáng)林業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，使林農(nóng)享受到改革帶來(lái)的巨大紅利，提高林農(nóng)經(jīng)營(yíng)的積極性，增強(qiáng)林業(yè)改革的內(nèi)生動(dòng)力。江西省以政策優(yōu)惠為主，科學(xué)引導(dǎo)為輔，創(chuàng)新發(fā)展模式，大力扶持新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，提高全省林業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。截至2021年，江西省共培育林業(yè)專業(yè)大戶4 637戶、家庭林場(chǎng)660個(gè)、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社2 700個(gè)。

“優(yōu)惠”“優(yōu)先”政策吸引。2017年，江西省林業(yè)廳頒布《關(guān)于印發(fā)江西省林地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)補(bǔ)辦法(試行)的通知》，安排資金對(duì)林地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，發(fā)揮林地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的積極導(dǎo)向作用。同時(shí)，對(duì)以建設(shè)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為目的的流轉(zhuǎn)，優(yōu)先解決木材指標(biāo)，優(yōu)先納入項(xiàng)目造林計(jì)劃，優(yōu)先開展林權(quán)貸款評(píng)估，優(yōu)先辦理流轉(zhuǎn)登記政策，免費(fèi)提供合同鑒定，免費(fèi)提供流轉(zhuǎn)表冊(cè)，免費(fèi)辦理抵押登記，辦理流轉(zhuǎn)實(shí)行上門服務(wù)的“三免兩優(yōu)先一上門”服務(wù)，切實(shí)解決經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展中存在的實(shí)際困難。

科學(xué)引導(dǎo)。2015年，江西省林業(yè)廳頒布《關(guān)于印發(fā)江西省林業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃(2013—2020)的通知》，提出林業(yè)科技特派員指導(dǎo)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)，培育科技示范大戶，轉(zhuǎn)化推廣科技成果，組織林業(yè)科技人員深入生產(chǎn)第一線，開展多種形式的科技下鄉(xiāng)行動(dòng)。以遂川縣為例，近幾年該縣在每個(gè)村、每個(gè)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都安排了縣科技特派員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)推廣員，免費(fèi)提供技術(shù)支持，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，免費(fèi)編制經(jīng)營(yíng)方案，按精準(zhǔn)幫扶的要求進(jìn)行“一對(duì)一”產(chǎn)業(yè)幫扶，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展模式。一是抱團(tuán)經(jīng)營(yíng)模式。以崇義縣為例，該縣為積極引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新發(fā)展，組建民營(yíng)林場(chǎng)抱團(tuán)經(jīng)營(yíng)，打造了小林農(nóng)戶和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的“崇義樣板”?，F(xiàn)已組建民營(yíng)林場(chǎng)43個(gè)，林業(yè)專業(yè)合作社194家，經(jīng)營(yíng)總面積達(dá)7.2萬(wàn)hm。通過(guò)探索“民營(yíng)林場(chǎng)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、小林農(nóng)戶得益”的抱團(tuán)發(fā)展新模式，有效地將分散的林地集中起來(lái)，使原本分散的無(wú)人經(jīng)營(yíng)管理的低產(chǎn)低效林得到精心的經(jīng)營(yíng)和管理，每年新增造林面積約0.2萬(wàn)hm，林地產(chǎn)出率與靠天取予時(shí)期相比提高了2～3倍，民營(yíng)林場(chǎng)在培育、保護(hù)等方面的生產(chǎn)成本比一般戶低10%，產(chǎn)量提升12%，產(chǎn)值增加15%，民營(yíng)林場(chǎng)產(chǎn)值達(dá)40億元，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益同步提升。二是創(chuàng)新國(guó)有林場(chǎng)管理體制。在森林資源培育上注重“質(zhì)量?jī)?yōu)、可持續(xù)”，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，加大低質(zhì)低效林改造力度，著力改善林分結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展場(chǎng)外造林；在森林經(jīng)營(yíng)上注重“長(zhǎng)短結(jié)合、多種經(jīng)營(yíng)”，鞏固和完善現(xiàn)有多種經(jīng)營(yíng)模式，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，積極探索發(fā)展森林旅游產(chǎn)業(yè)；在國(guó)有林場(chǎng)管理上注重“穩(wěn)中求進(jìn)、精簡(jiǎn)高效”，加大技術(shù)人員的培養(yǎng)力度，調(diào)整和完善森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，建立健全國(guó)有林場(chǎng)管理體制機(jī)制。

以豐富的林地資源和良好的森林生態(tài)環(huán)境為依托，我國(guó)林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)在種植規(guī)模、產(chǎn)品品質(zhì)及結(jié)構(gòu)等方面正朝著生態(tài)化、高質(zhì)量的方向發(fā)展。近年來(lái)，江西省著力開展林業(yè)生態(tài)建設(shè)，使綠色生態(tài)效益得到進(jìn)一步發(fā)揮。

加大產(chǎn)業(yè)扶持力度?！督魇×謽I(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中明確提出林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持體系，大力發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。近幾年，江西省大力推廣油茶“五統(tǒng)一分”精準(zhǔn)扶貧模式，大力實(shí)施千家油茶種植大戶、千萬(wàn)畝高產(chǎn)油茶和千億元油茶產(chǎn)值的油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展“三千工程”，分別提高新造高產(chǎn)油茶、改造低產(chǎn)茶油林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)到15 000和6 000元/hm，掀起全省油茶產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新高潮，迎來(lái)油茶產(chǎn)業(yè)新機(jī)遇。目前，江西省油茶林面積達(dá)106.5萬(wàn)hm，產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)383.5億元，面積和產(chǎn)值均居全國(guó)第2位；全省林下經(jīng)濟(jì)總規(guī)模達(dá)到262.3萬(wàn)hm，林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值達(dá)2 034億元，產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)值規(guī)模均居全國(guó)前列。

開展生態(tài)旅游業(yè)。隨著旅游業(yè)飛速發(fā)展，江西省因地制宜，大力開展生態(tài)旅游，依托天然優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，創(chuàng)新開展生態(tài)節(jié)日活動(dòng)，吸引公眾走進(jìn)江西、體驗(yàn)自然、樂享生態(tài)，為打通“綠水青山”與“金山銀山”雙向轉(zhuǎn)換通道提供了新路徑。近年來(lái)舉辦的“中國(guó)森林歌會(huì)”“江西森林馬拉松系列賽”等活動(dòng)，成功吸引大眾走近森林，帶動(dòng)江西省森林旅游業(yè)全面復(fù)蘇。

發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)，不能僅僅依靠財(cái)政資金補(bǔ)貼，因此林業(yè)金融服務(wù)對(duì)于林業(yè)經(jīng)濟(jì)的助推力是必不可少的。目前我國(guó)林業(yè)金融體系構(gòu)建不完善，由于林業(yè)發(fā)展周期長(zhǎng)，成本回收慢，不確定性強(qiáng)，且林權(quán)流轉(zhuǎn)制度尚未構(gòu)建完全，林業(yè)金融服務(wù)質(zhì)量長(zhǎng)期低下。江西省從林業(yè)金融服務(wù)平臺(tái)入手，搭建投融資平臺(tái)，提升投融資服務(wù)，努力擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款渠道和規(guī)模。

建立銀林合作雙贏機(jī)制。銀林合作雙贏機(jī)制，即與國(guó)家銀行、地方銀行、農(nóng)商行等多家銀行溝通協(xié)調(diào)，幫助林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)林權(quán)貸款抵押。江西省通過(guò)建立銀林合作雙贏機(jī)制，與多家銀行合作，創(chuàng)新林業(yè)金融服務(wù)模式與產(chǎn)品，擴(kuò)大了林權(quán)抵押貸款渠道和規(guī)模。截至2021年，江西省與多家銀行建立協(xié)同機(jī)制，在崇義等地建立林權(quán)收儲(chǔ)中心以及收儲(chǔ)基金，同時(shí)開發(fā)了多種林農(nóng)信用貸款產(chǎn)品，為林業(yè)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的活力。截至2020年，全省林權(quán)貸款新增35億元，同比2019年增長(zhǎng)將近70%。

開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。由于自然災(zāi)害的突發(fā)性和不確定性，正常的森林經(jīng)營(yíng)過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失，森林保險(xiǎn)在一定程度上保護(hù)了林農(nóng)的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)利益，但林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)有效需求不足，森林保險(xiǎn)產(chǎn)品種類單一，財(cái)政補(bǔ)貼壓力過(guò)大等問(wèn)題限制了森林保險(xiǎn)體系的發(fā)展。2017年江西省人民政府辦公廳頒布的《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見》提出，建立健全森林保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，落實(shí)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，積極開展政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)。以江西省興國(guó)縣為例，該縣出臺(tái)《興國(guó)縣商品林保險(xiǎn)工作實(shí)施方案》，由政府代林農(nóng)散戶繳交保費(fèi)，并納入財(cái)政預(yù)算；公開公平公正確定投保、繳費(fèi)、理賠及恢復(fù)造林單位；多部門協(xié)作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開森林保險(xiǎn)專項(xiàng)工作會(huì)議布置，由林業(yè)局、財(cái)保公司的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保森林保險(xiǎn)工作的順利推進(jìn)。

2 存在的主要問(wèn)題

集體林權(quán)制度主體改革后，江西省林地碎片化較為嚴(yán)重，林農(nóng)經(jīng)營(yíng)成本較高、收益較少，加上政策和管理上的障礙，導(dǎo)致“天種天養(yǎng)”現(xiàn)象嚴(yán)重。

林地承包期延期政策不明確。按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，草地、林地承包期屆滿后依照耕地進(jìn)行相應(yīng)延長(zhǎng)，即延長(zhǎng)30～70年，但目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門已經(jīng)開始部署耕地承包到期延期工作，林地承包延期工作尚未明確如何開展，這樣既不利于承包農(nóng)戶開展新的營(yíng)造林特別是培育珍貴闊葉林，也難以調(diào)動(dòng)承包農(nóng)戶追加投入的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，江西省剩余承包期不超過(guò)一個(gè)輪伐期的林地面積達(dá)173.33余萬(wàn)hm，占家庭承包總面積的31.7%，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)林地經(jīng)營(yíng)預(yù)期收入存在顧慮，不愿意流轉(zhuǎn)林權(quán)，不利于發(fā)揮林地規(guī)模效益。

林權(quán)確權(quán)登記不順暢。2016年國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之后，林權(quán)權(quán)屬證書等由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記發(fā)證，雖然江西省進(jìn)行了一些有益探索，但仍存在權(quán)籍調(diào)查測(cè)繪落宗難、測(cè)繪費(fèi)用高、登記時(shí)間長(zhǎng)、部門之間銜接不暢等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了林地確權(quán)登記發(fā)證工作，不利于工商資本“進(jìn)山入林”，也不利于林地流轉(zhuǎn)，妨礙了林地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收益權(quán)、處置權(quán)易受政策限制。林業(yè)經(jīng)營(yíng)者作為林木的所有權(quán)者，理應(yīng)享有林木的占有、使用、收益和處置權(quán)，但是在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，易受政策影響，導(dǎo)致收益權(quán)和處置權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。比如，有些林業(yè)經(jīng)營(yíng)者投入了大量人力和財(cái)力開展森林經(jīng)營(yíng)，但因政策調(diào)整被劃為公益林、天然林或者實(shí)行全域封山，導(dǎo)致林木到了成熟期卻難以采伐獲取收益，得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于采伐林木帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，甚至還低于前期資金投入。

新型經(jīng)營(yíng)主體扶持力度不夠。由于受林業(yè)經(jīng)營(yíng)政策限制，林權(quán)市場(chǎng)流動(dòng)性弱，農(nóng)村年輕人口外出務(wù)工多、林業(yè)生產(chǎn)條件艱苦及林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不高等多種因素的影響，林業(yè)市場(chǎng)主體發(fā)育不完善，加之國(guó)家對(duì)林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體培育缺乏資金和政策扶持，使得林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展明顯滯后于其他行業(yè)。

近年來(lái)，中央財(cái)政對(duì)江西林業(yè)給予了大力支持，“十三五”期間累計(jì)安排林業(yè)投資138億元，這有力地促進(jìn)了江西省林業(yè)發(fā)展，但江西省有70%以上縣在山區(qū)林區(qū)，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略很大程度上要依賴于林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加之林業(yè)產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展能力較弱，從林業(yè)發(fā)展需求來(lái)看，國(guó)家對(duì)林業(yè)政策和資金扶持仍明顯不夠。

林業(yè)資金投入不足。目前，國(guó)家對(duì)林業(yè)的投入主要以補(bǔ)助性質(zhì)為主，且標(biāo)準(zhǔn)偏低。林業(yè)資金投入主要集中在第一產(chǎn)業(yè)，缺乏對(duì)林業(yè)二、三產(chǎn)業(yè)投入，林業(yè)企業(yè)缺乏動(dòng)力、活力。如中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)部門發(fā)展農(nóng)民合作社、示范園區(qū)等新型經(jīng)營(yíng)主體予以資金支持，但對(duì)林業(yè)部門發(fā)展造林合作社缺乏扶持政策。此外，采購(gòu)林業(yè)機(jī)械設(shè)備沒有補(bǔ)貼等不利因素，這些都制約了林業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化水平的提升。

林業(yè)金融支持有待加強(qiáng)。目前，國(guó)家在林業(yè)金融支持方面只有林業(yè)貼息貸款一項(xiàng)政策支持，且貼息規(guī)模小、范圍窄。近年來(lái)，雖然江西省創(chuàng)新推出了面向林農(nóng)的林農(nóng)快貸、網(wǎng)商林貸等信貸產(chǎn)品，但受林業(yè)周期長(zhǎng)、回報(bào)低、監(jiān)管難等行業(yè)特性的影響，大部分的銀行、金融、保險(xiǎn)等部門對(duì)開發(fā)適用林業(yè)的金融保險(xiǎn)產(chǎn)品積極性不高，林業(yè)融資難、融資貴、貸款周期短的問(wèn)題仍普遍存在。

3 對(duì)策與建議

集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐證明，集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)得民心、順民意的重大改革舉措，為促進(jìn)山區(qū)農(nóng)民增收致富及服務(wù)脫貧攻堅(jiān)作出了重要貢獻(xiàn)。為確保集體林權(quán)制度改革取得實(shí)效，筆者認(rèn)為江西省在未來(lái)的改革發(fā)展中可以從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：

適度放開南方集體林區(qū)森林經(jīng)營(yíng)限制，除自然保護(hù)區(qū)林木、生態(tài)區(qū)位重要、敏感、脆弱地區(qū)林木(生態(tài)公益林)不得經(jīng)營(yíng)采伐外，對(duì)其他地區(qū)林木可以開展科學(xué)經(jīng)營(yíng)，放開林木采伐管制。充分利用南方氣候條件，大力發(fā)展國(guó)家儲(chǔ)備林(速生豐產(chǎn)林)，維護(hù)國(guó)家木材戰(zhàn)略安全。

《民法典》規(guī)定租賃合同最長(zhǎng)不得超過(guò)20年，而20年對(duì)于林業(yè)來(lái)講還不到一個(gè)輪伐期，20年后經(jīng)營(yíng)權(quán)益又難以受到保護(hù)，因此有必要適用《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理林地經(jīng)營(yíng)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)證明，以便，保障經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。建議自然資源部、國(guó)家林草局及有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)研究，出臺(tái)適合林權(quán)類登記、抵押、資產(chǎn)評(píng)估等政策，除工本費(fèi)外，不收取任何費(fèi)用，真正做到便捷高效、惠民利民。

加大政策支持力度，積極扶持林業(yè)專業(yè)大戶、家庭林場(chǎng)、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社和林業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)；培育壯大林業(yè)龍頭企業(yè)。

一是提高造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，特別是要大幅提高油茶造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)造林、林產(chǎn)品加工、林業(yè)資源開發(fā)利用、森林康養(yǎng)和生態(tài)旅游等貸款進(jìn)行貼息。三是支持設(shè)立林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，引導(dǎo)建立林業(yè)金融服務(wù)平臺(tái)和林地收儲(chǔ)托管平臺(tái)。四是引導(dǎo)銀行保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)“進(jìn)山入林”，開發(fā)符合林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的政策性金融產(chǎn)品，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，優(yōu)化金融服務(wù)。

盡快將森林碳匯交易作為抵消機(jī)制納入全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)。支持江西開展森林碳匯交易試點(diǎn)，讓林農(nóng)從碳匯林業(yè)中得到收益。