鑄牢中華民族共同體意識的憲制基礎(chǔ)研究

田釩平

（西南民族大學(xué) 法學(xué)院，四川·成都 610041；湖北民族大學(xué)，湖北·恩施 445000）

在中華民族多元一體格局下，“中華民族和各民族的關(guān)系，是一個大家庭與家庭成員的關(guān)系；各民族之間的關(guān)系，是一個大家庭里不同成員間的關(guān)系”。充分發(fā)揮法治的功能和作用，妥善處理作為家庭成員而存在的各民族間的關(guān)系，有效促進各民族交往交流交融，是引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識的關(guān)鍵所在。法治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國?！弊孕轮袊闪⒁詠?，國家一直非常重視民族關(guān)系治理問題，并將其作為國家建設(shè)必須認真對待的重大問題。無論是具有臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，還是其后制定的歷部憲法，都對民族關(guān)系治理要達成的價值目標，以及處理民族關(guān)系時應(yīng)遵循的原則、規(guī)則作出了明確規(guī)定，為民族關(guān)系治理提供了必要的憲制基礎(chǔ)。因此，要通過法治方式促進各民族交往交流交融，首要的是要從憲法演進的視角，充分認識《憲法》在民族關(guān)系治理中的重大意義，準確解讀憲法規(guī)定的有關(guān)民族關(guān)系治理的價值遵循、原則約束和規(guī)則保障，并以此來指導(dǎo)相關(guān)立法和法律實施活動，由此才能充分發(fā)揮憲法的功能，將關(guān)涉民族關(guān)系治理的法律和政策的具體規(guī)定置于憲法約束之下，為促進各民族交往交流交融提供一個堅實的法治基礎(chǔ)。但迄今為止，理論界并未從鑄牢中華民族共同體意識視角，對如何正確解讀和全面實施憲法有關(guān)民族關(guān)系治理的規(guī)定進行必要研究。本文將以此為重點進行研究，以期為回應(yīng)實踐問題提供必要的理論支持。

一、全面實施《憲法》對鑄牢中華民族共同體意識的意義

為通過法治方式有效推進民族關(guān)系治理，現(xiàn)行憲法作出了規(guī)定。一是確認了我國的“統(tǒng)一的多民族國家”性質(zhì)和“中華民族多元一體”結(jié)構(gòu)。二是將“維護和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系”“促進全國各民族的共同繁榮”“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”確定為民族關(guān)系治理的價值目標。三是將民族平等、國家?guī)椭?、區(qū)域自治和多樣化保護等確定為民族關(guān)系治理應(yīng)當遵循的基本原則。四是構(gòu)建了包括民族自治地方、民族鄉(xiāng)、少數(shù)民族人大代表名額分配、國務(wù)院和地方各級人民政府管理民族事務(wù)的職責、公民維護國家統(tǒng)一和各民族團結(jié)的義務(wù)等規(guī)定在內(nèi)的落實憲法原則的規(guī)則體系。這些有關(guān)民族關(guān)系治理的價值、原則和規(guī)則的規(guī)定，共同構(gòu)成了通過法治方式處理民族關(guān)系、促進民族關(guān)系法治化的憲制基礎(chǔ)和根本要求。從法理上講，要將各民族間的交往交流交融納入法治軌道，必須滿足兩個前提：一是用于調(diào)整民族關(guān)系的法律是制定得良好的法律。二是制定得良好的法律要得到有效實施。憲法有關(guān)民族關(guān)系治理的規(guī)定，不僅為立法者判斷其制定的法律是否良善提供了依據(jù)，而且為促進法律有效實施建構(gòu)了相應(yīng)的體制和機制。因此，遵循憲法有關(guān)民族關(guān)系治理的價值、原則和規(guī)則的規(guī)定，對充分發(fā)揮憲法對引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識的功能和作用，有效促進各民族交往交流交融而言，具有極為重要的意義。

（一）憲法的規(guī)定為民族關(guān)系治理提供了根本的價值遵循

從憲法文本的規(guī)定來看，在對民族關(guān)系治理的價值目標的確認上，《中華人民共和國憲法修正案》 （2018年）是一個重要的分界點。在此之前，包括1949年《共同綱領(lǐng)》和其后制定的各部憲法，無論是對“維護和發(fā)展平等團結(jié)互助的社會主義民族關(guān)系”的肯定，還是對“促進全國各民族的共同繁榮”的強調(diào)，都主要是從作為“多元”而存在的各民族關(guān)系的視角作出的規(guī)定。雖然在2018年憲法修改前，“中華民族”作為法律概念已經(jīng)在《教育法》 《反分裂國家法》 《國家安全法》 等法律中被使用，而且有學(xué)者也認為，從《共同綱領(lǐng)》到中華人民共和國成立后制定的各部憲法，所使用的“中國各族人民”“全國各族人民”“全國各民族”等表達方式，已經(jīng)隱含了對中華民族認同的塑造，但在規(guī)范意義上講，憲法規(guī)定事實上懸置了作為“一元”而存在的“中華民族”。正因為此，適應(yīng)于新時代加強和改進民族工作的需要，《中華人民共和國憲法修正案》 （2018年）不僅將“和諧”作為“社會主義民族關(guān)系”的重要特征寫入《憲法》，同時將“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”作為國家建設(shè)的戰(zhàn)略目標，在《憲法》序言第七自然段予以明確規(guī)定。

從法理上講，《中華人民共和國憲法修正案》（2018年）對促進民族關(guān)系治理法治化具有重要意義。其一，憲法修改將作為法律概念而存在的“中華民族”上升為憲法概念，在根本法上肯定了“中華民族多元一體”格局。其二，憲法修改將“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”作為國家建設(shè)目標確定下來，進一步豐富和提升了民族關(guān)系治理法治化的價值理念。從法理上講，“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力?！睉椃ù_立的目的價值體系，不僅體現(xiàn)了全國各族人民的共同追求，也構(gòu)成了立法、執(zhí)法、司法和法的遵守等法治諸環(huán)節(jié)應(yīng)當遵循的價值約束和基本要求。因此，在民族關(guān)系治理實踐中，嚴格在憲法確立的目的價值體系的約束下推進民族關(guān)系治理法治化，必將為促進各民族交往交流交融提供更為堅實的法治基礎(chǔ)。

（二）憲法的規(guī)定為民族關(guān)系治理提供了基本的原則約束

在中華民族多元一體格局下，要鑄牢中華民族共同體意識，關(guān)鍵是要處理好作為多元而存在的各民族間的關(guān)系，積極引導(dǎo)共性的生成與發(fā)展。從民族關(guān)系存在的領(lǐng)域來看，這種共性既可生成于各民族共同參與的政治生活之中，也可生成于各民族共同參與的經(jīng)濟、文化和社會生活之中。因此，要通過法治引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識，關(guān)鍵在于為各族人民共同參與政治、經(jīng)濟、文化和社會生活提供有效的規(guī)則指引。

就此而言，在民族關(guān)系治理中，需要解決三個層面的問題：一是各民族之間的交往交流雖將成為常態(tài)，但各民族在歷史發(fā)展中形成的具有民族或者地域特色的風(fēng)俗習(xí)慣，由于路徑依賴的作用，仍將發(fā)揮其規(guī)制功能，進而對各民族的行為產(chǎn)生影響，從而誘致習(xí)俗規(guī)則間的沖突。二是我國實行的是“一元兩級多層次”立法體制，調(diào)整民族關(guān)系的法律的供給者不僅包括全國人大及其常委會、國務(wù)院及其各部委等中央一級的規(guī)則制定者，還包括有規(guī)則制定權(quán)的地方一級的有關(guān)人大及其常委會和人民政府，由此不僅導(dǎo)致了調(diào)整民族關(guān)系的法律淵源構(gòu)成的復(fù)雜性，也增加了不同法律淵源之間發(fā)生沖突的可能性。三是由于民族關(guān)系是以主體特性為標準對社會關(guān)系進行劃分，而形成的一類獨特的社會關(guān)系，只要有不同民族的參與，在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領(lǐng)域就都存在民族關(guān)系，因此調(diào)整民族關(guān)系的法律必然存在于政治法（憲法）、民商法、經(jīng)濟法、社會法、刑法等部門法之中，由此也增加了不同部門法之間發(fā)生沖突的可能性。而憲法有關(guān)“各民族一律平等”“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展”“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”等原則的規(guī)定，則為有關(guān)部門解決此類沖突提供了相關(guān)依據(jù)。

從法理上講，法律原則是法律規(guī)則存在的基礎(chǔ)或本源，構(gòu)成了立法者制定法律規(guī)則或者司法者處理疑難案件應(yīng)當遵循的基本準則。立法部門在制定法律時，只要嚴格遵循憲法的原則要求，就能夠在很大程度上防止法源沖突、部門法沖突的發(fā)生，或者為解決風(fēng)俗習(xí)慣與法律的沖突提供必要的準則。即便是因為立法能力或者立法技術(shù)等原因，造成了法律規(guī)定之間的沖突，在法治實踐中，也可以以憲法是最高法或者最高承認規(guī)則為依據(jù)，在遵循法律位階要求的前提下，發(fā)揮合憲性審查機制的功能，消除不同規(guī)則之間存在的沖突。也正是在此意義上講，憲法的有關(guān)規(guī)定為民族關(guān)系治理提供了基本的原則約束。

（三）憲法的規(guī)定為民族關(guān)系治理提供了系統(tǒng)的規(guī)則保障

為妥善處理各民族間的關(guān)系，實現(xiàn)憲法規(guī)定的民族關(guān)系治理要達成的價值目標，立法者根據(jù)憲法原則的要求，在充分考慮我國在歷史演進中形成的大雜居、小聚居、交錯雜居的各民族空間分布格局的背景下，在憲法中規(guī)定了兩類憲法規(guī)則。一是在特定區(qū)域有效的規(guī)則，包括有關(guān)民族區(qū)域自治、民族鄉(xiāng)和城市民族工作的規(guī)定。二是在全國范圍有效的規(guī)則，包括有關(guān)堅持執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)民族工作、各級國家機關(guān)管理民族事務(wù)、促進各民族文化保護與社會融入、少數(shù)民族人大代表選舉、公民承擔維護國家統(tǒng)一和各民族團結(jié)的義務(wù)的規(guī)定等。

從總體上講，這些規(guī)則為實現(xiàn)民族關(guān)系治理的法治化提供了較為系統(tǒng)的制度基礎(chǔ)。具體而言，這些規(guī)則主要體現(xiàn)在憲法的以下規(guī)定之中：有關(guān)民族自治地方的行政區(qū)劃、自治機關(guān)及其組成要求、自治機關(guān)的自治權(quán)和上級國家機關(guān)的幫助職責的規(guī)定；有關(guān)民族鄉(xiāng)的規(guī)定；有關(guān)各少數(shù)民族都應(yīng)當有適當名額的全國人大代表、全國人大應(yīng)設(shè)立民族委員會的規(guī)定；有關(guān)國務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的……民族事務(wù)”的規(guī)定；有關(guān)公民有維護國家統(tǒng)一和全國各民族團結(jié)的義務(wù)的規(guī)定，等等。此外， 《民族區(qū)域自治法》 《選舉法》 《立法法》等憲法性法律根據(jù)憲法規(guī)定，制定有更為詳細的規(guī)定。

當然，從治理實效的角度講，要充分發(fā)揮憲法規(guī)則在促進各民族共性生成與發(fā)展、引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識方面的功能，尚需處理好兩個方面的關(guān)系。其一，民族關(guān)系治理的憲制基礎(chǔ)與法治中國建設(shè)的憲制基礎(chǔ)的關(guān)系。民族關(guān)系治理只是多民族國家建設(shè)需要解決的整體發(fā)展問題中的部分問題，因此，無論怎樣強調(diào)民族關(guān)系治理的重要性，都必須將民族關(guān)系治理的憲制基礎(chǔ)置于法治中國建設(shè)的憲制基礎(chǔ)之下來解讀，才能獲得憲制意義上的正當基礎(chǔ)，也才能充分發(fā)揮其憲制功能。其二，靜態(tài)的法律規(guī)定與動態(tài)的族際交往形成的法律需求的關(guān)系。在各民族交錯雜居現(xiàn)象越來越普遍的情況下，需要在全面把握民族關(guān)系治理的憲制結(jié)構(gòu)的前提下，厘清不同制度的功能定位及其發(fā)展態(tài)勢，同時采取相應(yīng)措施提升其實施績效。

綜上可知，現(xiàn)行憲法為在中華民族多元一體格局下推進民族關(guān)系治理法治化提供了根本的價值遵循、原則約束和規(guī)則保障，全面貫徹實施憲法的相關(guān)規(guī)定，不僅是在憲法的指引下將民族關(guān)系治理納入法治軌道的根本前提，也是通過法治方式促進各民族交往交流交融、引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、制約憲法有關(guān)民族關(guān)系治理規(guī)定全面實施的影響因素

（一）對民族關(guān)系治理應(yīng)當遵循的憲法理念存在認知偏差

從憲法的規(guī)定來看，無論是在2018年憲法修改前將民族關(guān)系治理的目標確定為“維護和發(fā)展平等團結(jié)互助的社會主義民族關(guān)系”“促進全國各民族的共同繁榮”，還是2018年憲法修改將“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”作為國家建設(shè)的戰(zhàn)略目標確定下來，由此構(gòu)建起一個由三層次目標構(gòu)成的目的價值理念體系，都是從民族關(guān)系的視角和國家建設(shè)的戰(zhàn)略高度來界定民族關(guān)系治理應(yīng)當遵循的憲法價值理念的。但是，受制于理論界對民族關(guān)系存在不同界定的影響，在民族關(guān)系治理的憲法目標和憲法理念的解讀上也出現(xiàn)了不同觀點。

一般認為，民族關(guān)系是指各民族之間的相互關(guān)系。但也有學(xué)者認為，國家與民族自治地方的關(guān)系、國家與散雜居少數(shù)民族之間的關(guān)系也是民族關(guān)系的組成部分。同時以《憲法》第四條第一款規(guī)定的“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益”為依據(jù)，將“保障各少數(shù)民族合法權(quán)益”確定為通過法治方式調(diào)整民族關(guān)系應(yīng)當遵循的基本原則。然而，這種觀點雖然可以彰顯法律調(diào)整在保障少數(shù)民族合法權(quán)益方面的功能，但卻遮蔽了推進民族關(guān)系治理法治化對維護和發(fā)展各民族平等團結(jié)互助和諧關(guān)系、實現(xiàn)各民族共同繁榮和中華民族偉大復(fù)興的重要性。在此基礎(chǔ)上，有人進一步提出，通過法律調(diào)整民族關(guān)系，其目的就是要保障少數(shù)民族權(quán)利，極大地降低了推進民族關(guān)系治理法治化的價值意蘊。

這種突出強調(diào)民族關(guān)系的法律調(diào)整在保障少數(shù)民族合法權(quán)益方面的功能和價值的主張，對相關(guān)理論研究與治理實踐產(chǎn)生了較大影響。有人認為，實施民族區(qū)域自治，實質(zhì)上就是要在統(tǒng)一的多民族國家內(nèi)，保障少數(shù)民族在其聚居區(qū)享有當家作主、管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。但客觀地講，此類觀點只是從居住在民族自治地方的某一民族的訴求是否得到滿足的角度來解讀民族區(qū)域自治的價值意蘊，遮蔽了民族自治地方的多民族性，以及由此而形成的民族合作的重要性。又如，為落實《憲法》第一百三十九條的規(guī)定，司法部門需要為不通曉當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的訴訟參與人提供翻譯，而理論與實務(wù)界也主要是從保障少數(shù)民族訴訟權(quán)利的視角來解讀實施此類措施的正當性和必要性。但客觀地講，在此類情形下，不僅不通曉當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的訴訟參與人需要翻譯，不通曉需要翻譯的訴訟參與人所使用的語言文字的其他訴訟參與人也需要翻譯。從這個角度講，翻譯的存在，是保證訴訟過程順暢進行的根本前提，不僅保護了少數(shù)民族訴訟參與人的訴訟權(quán)利，也保護了其他訴訟參與人的訴訟權(quán)利。

由此看來，對同一原則或者規(guī)則的解讀，由于遵循的法的價值理念約束的不同，所得出的結(jié)論也有所不同。而且，理論界將“保障各少數(shù)民族合法權(quán)益”確定為民族關(guān)系治理的基本原則，看似有明確的憲法依據(jù)，但也是斷章取義、任意裁剪的結(jié)果。因為，《憲法》第四條第一款雖然有“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益”的規(guī)定，但完整的表述卻是：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等團結(jié)互助和諧關(guān)系……”從這一規(guī)范的內(nèi)在邏輯來看，制憲者強調(diào)國家要保障各少數(shù)民族合法權(quán)益，其核心要義在于踐行各民族平等的要求，進而達成“維護和發(fā)展各民族的平等團結(jié)互助和諧關(guān)系”的目的。

從這個角度講，通過法治方式促進民族交往交流交融，引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識，應(yīng)遵循憲法確定的民族關(guān)系治理價值理念的約束，從民族關(guān)系視角解讀有關(guān)法律規(guī)定。由此，才能準確把握法律規(guī)定的實質(zhì)含義，推進法律的有效實施。當然，從法律實施實效的角度講，各民族平等團結(jié)互助和諧關(guān)系的鞏固、各民族共同繁榮和中華民族偉大復(fù)興的實現(xiàn)，必然為少數(shù)民族權(quán)利的實現(xiàn)提供更好的保障。但這種更好的保障，不是政府通過法律給予的特別優(yōu)待，而是各民族共同團結(jié)奮斗的結(jié)果。

（二）對民族關(guān)系治理應(yīng)當遵循的憲法原則存在認知偏差

準確理解和實施《憲法》第四條有關(guān)調(diào)整各民族關(guān)系的原則的規(guī)定，是遵循依憲治國的要求，將民族關(guān)系納入法治軌道的根本前提。但從當下的實踐來看，理論界和實務(wù)界對《憲法》規(guī)定的民族平等、國家?guī)椭?、區(qū)域自治和多樣化保護等基本原則的理解，與憲法規(guī)定的實質(zhì)要求和制憲者的原意仍然存在一些偏差?？傮w而言，主要存在以下問題亟待加以深入研究和解決。

第一，沒有厘清民族平等與各民族公民平等的關(guān)系。從治理的角度講，沒有民族間的平等，就不可能有民族間的團結(jié)互助，更不可能有各民族共同團結(jié)奮斗和共同繁榮發(fā)展。同時，從民族關(guān)系治理應(yīng)遵循的四大原則的關(guān)系來看，民族平等是根本原則和總原則，對其他原則的解讀和實行，都要遵循民族平等的限定和約束。因此，對族際關(guān)系治理而言，準確理解民族平等的實質(zhì)內(nèi)涵和根本要求至關(guān)重要。當前存在的主要問題是，理論界普遍存在將民族平等與各民族公民平等相混淆的問題，沒有處理好群體平等與個體平等的關(guān)系。由此導(dǎo)致實踐中經(jīng)常將為維護民族平等而制定的差別支持政策，解讀為保障少數(shù)民族個體權(quán)利的特別對待措施，限制了此類政策的功能的有效發(fā)揮。例如，為解決民族自治地方人才隊伍的培養(yǎng)和使用問題，《民族區(qū)域自治法》第二十二、二十三、六十七、七十一條規(guī)定，民族自治地方的自治機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位在招收工作人員時，應(yīng)當優(yōu)先招錄少數(shù)民族人員；高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校招收新生時，應(yīng)當對少數(shù)民族考生適當放寬錄取標準。但是，因法律條文沒有對這些規(guī)定要解決的問題作出明確說明，致使理論研究者和實務(wù)工作者大都習(xí)慣于將其解釋為保障少數(shù)民族成員的就業(yè)權(quán)和接受高等教育權(quán)的措施，導(dǎo)致獲得政策支持者極少履行應(yīng)承擔的法律責任，制約了民族自治地方人才隊伍的建設(shè)實效。

第二，對民族區(qū)域自治的內(nèi)涵和功能的解釋，與民族自治地方的多民族居住格局不符，限制了該制度在維護民族團結(jié)與合作方面的功能的充分發(fā)揮，制約了各民族交往交流交融。現(xiàn)行《憲法》中關(guān)于“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”的規(guī)定，源自1954年《憲法》，與《共同綱領(lǐng)》作出的“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，實行民族的區(qū)域自治”的規(guī)定存在較大差異。1954年《憲法》之所以對《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定作出修改，其根本原因是絕大多數(shù)少數(shù)民族聚居區(qū)事實上都是多民族雜居區(qū)，特定少數(shù)民族占當?shù)厝丝诘谋壤_不到實行“民族的區(qū)域自治”的要求。因此，1952年8月起，不再要求少數(shù)民族占當?shù)厝丝诘谋壤?，因而?dǎo)致實行“區(qū)域自治”的范圍與建立“民族民主聯(lián)合政府”的范圍發(fā)生較大重疊。為此，1954 年《憲法》將《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的“民族的區(qū)域自治”改為“區(qū)域自治”，同時廢止了“民族民主聯(lián)合政府”制度。改革后的“區(qū)域自治”，承擔了“民族的區(qū)域自治”和“民族民主聯(lián)合政府”的雙重功能，既要保障少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，又要促進民族自治地方內(nèi)部各民族的團結(jié)與合作。也正因為此，周恩來指出我國的民族區(qū)域自治“是民族自治與區(qū)域自治的正確結(jié)合”。2014年中央民族工作會議再次強調(diào)“民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方”。但迄今為止，仍有人對此存在模糊認識，制約了民族區(qū)域自治功能的充分發(fā)揮。

第三，對上級國家機關(guān)履行幫助職責的前提和邊界缺乏足夠重視，使得一些政策措施的制定和實施偏離了區(qū)域或民族平等的要求，降低了國家?guī)椭瓌t的實施績效。事實上，《憲法》第四條第二款之所以規(guī)定“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展，”是因為各少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟和文化處于落后狀態(tài)，如果不給予必要幫助，很難走出低水平均衡的惡性循環(huán)。因此，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟和文化是否處于落后狀態(tài)，就構(gòu)成了國家履行幫助職責的前提和邊界。這就要求有關(guān)國家機關(guān)必須從歷史發(fā)展視角，看待和評價分布在不同區(qū)域且自然地理環(huán)境存在較大差異的各少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟和文化的變化，適時對相關(guān)政策措施進行必要的動態(tài)調(diào)整。但在實踐中，有關(guān)政策制定者和實施者并沒有很好地處理該問題。

第四，不適當?shù)財U大為落實多樣化保護原則而確立的法律變通的適用范圍，制約了國家法在族際公民關(guān)系調(diào)整中的有效實施。由于各民族在歷史發(fā)展中形成了各具特色的風(fēng)俗習(xí)慣，為保障各民族間的平等和多樣性，《憲法》第四條第四款規(guī)定“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”，確立了多樣化保護原則。為貫徹落實這一原則， 《民族區(qū)域自治法》 《民法通則》 《刑法》等法律賦予了民族自治地方人大或者轄有民族自治地方的省人大對一些法律的具體規(guī)定有進行變通的權(quán)力。從法理上講，基于多樣化保護原則要求進行的變通，只能在本民族范圍內(nèi)適用。在調(diào)整民族身份不同的公民間的關(guān)系時，應(yīng)適用國家法律的規(guī)定。但在實踐中仍然存在一些將變通規(guī)定的適用范圍，擴展到解決民族身份不同的公民間的糾紛和矛盾之中的現(xiàn)象。由此又進一步導(dǎo)致一些民族的成員“在與其他民族的成員發(fā)生交往行為時，也要求其他民族的成員必須遵守本民族的風(fēng)俗習(xí)慣，試圖通過本民族的風(fēng)俗習(xí)慣及其實施機制，來協(xié)調(diào)和處理與其他民族成員之間發(fā)生的糾紛和矛盾”，從而不僅限制了糾紛解決的公正性，也嚴重影響了一些民族的成員對國家法律的認知和認同，不利于促進各民族交往交流交融所必需的統(tǒng)一法律之治的形成、鞏固和發(fā)展。

（三）對民族關(guān)系治理應(yīng)當遵循的憲法規(guī)則存在認知偏差

準確理解和實施《憲法》規(guī)定的調(diào)整民族關(guān)系的規(guī)則，是遵循依憲治國的要求，將民族關(guān)系納入法治軌道的關(guān)鍵。但從當下實踐來看，仍然存在以下亟待深入研究和解決的問題。

第一，對有關(guān)規(guī)則的功能定位缺乏清晰認識。民族區(qū)域自治是我國民族政策的源頭，對其他民族政策的制定和實施有著重大影響。在實踐中，這種影響最為直接的體現(xiàn)就是由國家民委制定、國務(wù)院批準實施的《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)工作條例》。這兩部條例不僅延續(xù)了民族區(qū)域自治實踐中形成的以保障少數(shù)民族特殊需求為核心的價值理念，為加強經(jīng)濟、教育、文化、醫(yī)療等事業(yè)建設(shè)而確立的一些具體的政策措施，也與《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定大同小異。但從規(guī)則實施需要面對的客觀條件來看，不僅民族自治地方與民族鄉(xiāng)之間存在較大差異，城市與農(nóng)村、民族自治地方與非民族自治地方之間也存在較大差異。而從發(fā)展的視角講，在民族空間分布格局不斷深化，呈現(xiàn)出大流動、大融居的新特點的背景下，《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定也存在與民族空間居住格局變化不相適應(yīng)的問題，有待修改完善。因循民族區(qū)域自治的實踐經(jīng)驗制定的《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)工作條例》，與族際關(guān)系治理實踐的規(guī)則需求也存在較大差距，這是近年來城市民族工作主要依靠國家政策引導(dǎo)和規(guī)范的根本原因。為充分發(fā)揮憲法和法律的引導(dǎo)和規(guī)范功能，更好地開展城市及民族鄉(xiāng)的民族工作，亟需對兩個條例進行修改完善。

第二，對協(xié)商民主規(guī)則的重要性缺乏應(yīng)有重視。為有效協(xié)調(diào)民族關(guān)系，我國自20世紀50年代初就開始實行了以協(xié)商民主為核心的公共決策制度。1984年《民族區(qū)域自治法》對此也作出了明確規(guī)定。為提升公共決策和立法的合理性，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調(diào)要“加強社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系?！钡駷橹梗嘘P(guān)地方國家機關(guān)對此仍缺乏應(yīng)有重視，在地方立法中大都只是重復(fù)上位法規(guī)定。在最近一輪有關(guān)民族團結(jié)進步創(chuàng)建的地方立法中，也沒有建構(gòu)起開展協(xié)商民主決策的程序機制。這一狀況的形成，既有理論界認為以一致同意為核心的協(xié)商民主過于理想化、難以實踐的影響，也與將民族區(qū)域自治解釋為保障少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)之權(quán)利的制度，致使實踐中對協(xié)商民主的功能缺乏足夠重視有關(guān)。

第三，民族自治地方人大是否有權(quán)對民法典的規(guī)定進行變通亟待明確。由于《民法典》沒有對民族自治地方人大是否有權(quán)對民法典的規(guī)定進行變通作出明確規(guī)定，而《民法通則》等法律又被廢止，在此情形下，《民法通則》等法律為落實憲法規(guī)定的多樣化保護原則，授權(quán)民族自治地方人大對民事法律規(guī)定進行變通的規(guī)定，以及民族自治地方人大據(jù)此制定并生效的變通規(guī)定是否繼續(xù)有效，就成為了族際關(guān)系治理亟待解決的重要問題。從法理上講，《民法通則》等法律的授權(quán)規(guī)定屬于舊的特別規(guī)定，《民法典》的規(guī)定屬于新的一般規(guī)定。 《立法法》 第九十四條規(guī)定：“法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決?！币虼耍褡遄灾蔚胤饺舜竽芊駥γ穹ǖ涞囊?guī)定進行變通，還有待全國人大常委會作出裁決。

第四，憲法監(jiān)督的功能沒有得到充分發(fā)揮。自《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度……加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”以來，全國人大常委會的備案審查工作已經(jīng)取得實質(zhì)進展。但實踐中仍存在一些自治法規(guī)對不能變通的法律規(guī)定作出變通、違背平等要求對法律規(guī)定進行細化、超越法定權(quán)限為上級國家機關(guān)設(shè)定義務(wù)等問題。根據(jù)《立法法》第七十二條第二款、第七十五條第一款有關(guān)立法監(jiān)督體制的規(guī)定，民族自治地方人大制定的自治法規(guī)需要接受批準與備案相結(jié)合的監(jiān)督。需要反思的是，在雙重監(jiān)督的約束下，為什么仍存在自治法規(guī)違背憲法等上位法要求的問題，究竟是什么原因造成的？從外部視角看，之所以存在此類問題，至少有兩個方面的原因：一是憲法權(quán)威在該領(lǐng)域還有欠缺，憲制的約束功能沒有得到充分發(fā)揮。二是負有監(jiān)督職責之人對憲法監(jiān)督的意義缺乏足夠認識，沒有認真履行監(jiān)督職責。

三、促進憲法有關(guān)民族關(guān)系治理規(guī)定全面實施的路徑

（一）加強對憲法有關(guān)規(guī)定的解釋

我國民族關(guān)系治理的憲制基礎(chǔ)奠基于1949年《共同綱領(lǐng)》，成型于1954年《憲法》，完善于1982年《憲法》。但從1949年《共同綱領(lǐng)》的制定，到2018 年《憲法》的修正，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了實質(zhì)飛躍，各民族空間分布格局也發(fā)生了重大變化。從法理上講，任何法律規(guī)定的生成都有其特定的語境，語境的改變必然引致法律規(guī)定之內(nèi)涵的改變。但自《中華人民共和國憲法修正案》（2018年）將“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”寫入憲法序言，賦予民族關(guān)系治理更高的價值意蘊以來，全國人大及其常委會并未對憲法及憲法相關(guān)法中有關(guān)民族關(guān)系治理的規(guī)定進行過任何解釋。

但由此并不能說明，既有規(guī)定已經(jīng)能夠滿足以實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為價值引領(lǐng)的民族關(guān)系治理的需要。實踐中存在的對維護民族平等的差別支持政策的誤讀和誤用、對實施民族區(qū)域自治之目的和功能的片面解讀、對國家履行幫助職責的前提和邊界的忽視、對變通規(guī)定適用范圍的不當擴展等制約憲法全面實施的問題之所以形成，在很大程度上都是由于沒有準確理解憲法的規(guī)定造成的。例如，在實踐中之所以形成將實施民族區(qū)域自治的目的片面地解釋為保障少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)之權(quán)利的觀點，既與憲法及憲法相關(guān)法沒有明確規(guī)定實施該制度的目的有關(guān)，也與憲法有關(guān)條文使用“實行區(qū)域自治的民族”的概念有關(guān)。而立法者在制定1954年《憲法》 時，將《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的“民族的區(qū)域自治”改為“區(qū)域自治”，但沒有同時對“實行區(qū)域自治的民族”概念進行明確解釋，則是導(dǎo)致前述觀點形成的根本原因。又如，在實踐中之所以存在將民族平等與各民族公民平等混同、對上級國家機關(guān)履行幫助職責的前提和邊界缺乏必要認知的問題，其根源在于憲法規(guī)定或者憲法解釋既沒有對“民族平等”的含義予以必要解釋，也沒有對上級國家機關(guān)履行幫助職責的前提和邊界作出明確說明。

上述問題有些可以在適用中運用法律解釋技術(shù)和方法予以消解，但有些問題則只能通過法定的憲法解釋方能解決。在前文分析中所得出的實施少數(shù)民族高等教育招生和就業(yè)優(yōu)惠政策的目的是為了加強民族自治地方人才隊伍建設(shè)，在多民族的背景下必須重視并發(fā)揮民族區(qū)域自治所具有的促進民族團結(jié)與合作的功能，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟和文化是否處于落后狀態(tài)是國家履行幫助職責的前提和邊界，為保護少數(shù)民族保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由而制定的變通規(guī)定只能在本民族范圍內(nèi)適用等結(jié)論，都是運用法律解釋技術(shù)和方法進行的推論。

但是，從法治實效的角度講，如果每一項法律規(guī)定都需要經(jīng)過復(fù)雜的推演、論證和解釋，才能澄清其真實含義，不僅要耗費極大的法治成本，而且會增加法律濫用的風(fēng)險，從而降低法治績效。因此，為增強憲法有關(guān)民族關(guān)系治理規(guī)定的明確性，全國人大及其常委會有必要行使其享有的憲法解釋權(quán)，對前述相關(guān)規(guī)定進行必要的解釋和說明。

（二）強化對調(diào)整民族關(guān)系的法律規(guī)范體系的清理和審查

通過對憲法有關(guān)規(guī)定進行解釋，提升有關(guān)民族關(guān)系治理規(guī)定的明確性，只是為通過法治方式引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識提供了一個靜態(tài)的憲制基礎(chǔ)。而要使紙面的憲法規(guī)定轉(zhuǎn)化為行動中“活”的憲法，需要立法者、執(zhí)法者、司法者乃至全體公民嚴格遵循憲法的規(guī)定而行動。其中尤為關(guān)鍵的是，立法者要嚴格遵循民族關(guān)系治理的憲制要求，開展相關(guān)立法工作，提升調(diào)整民族關(guān)系的法律規(guī)范體系的“內(nèi)在道德”。

從現(xiàn)行立法監(jiān)督體制的規(guī)定來看，能否達成這一目標，取決于憲法監(jiān)督的功能能否得到充分發(fā)揮。為此，需要負有合憲性審查及批準或備案審查職責的部門，積極主動地對法律、法規(guī)或規(guī)章等規(guī)范性文件中存在的與憲法要求不符或者與憲法規(guī)定相抵觸的具體規(guī)定，進行系統(tǒng)清理和逐項審查。在此基礎(chǔ)上區(qū)分不同情形，作出直接撤銷或修改相關(guān)違憲的規(guī)定，或者督促有關(guān)國家機關(guān)對與憲法規(guī)定不符的規(guī)定進行修改完善。

在民族關(guān)系治理的實踐中，長期存在以下問題，都與憲法實施監(jiān)督不力有關(guān)：一是城市民族工作條例和民族鄉(xiāng)工作條例的規(guī)定與民族區(qū)域自治法的規(guī)定雷同，而且出臺近三十年未修改。二是協(xié)商民主決策機制的制度化嚴重滯后。三是對《民法典》 的規(guī)定能否進行變通尚有待裁決。等等。

為從根本上解決上述問題，當前亟待加大清理和審查力度，系統(tǒng)解決法律規(guī)定的明確性、統(tǒng)一性和完備性缺乏等問題。由此，既可以提升調(diào)整民族關(guān)系的法律規(guī)范體系的品質(zhì)，同時也能提高憲法在民族關(guān)系治理領(lǐng)域的權(quán)威性。由于有效促進各民族交往交流交融，是引導(dǎo)各族人民鑄牢中華民族共同體意識的關(guān)鍵，而規(guī)范平權(quán)主體行為關(guān)系的法律主要源自民法規(guī)定，全國人大常委會有必要及時對民族自治地方人大能否對《民法典》的規(guī)定進行變通作出裁決。同時，適應(yīng)于各民族大流動、大融居不斷深化的客觀需求，建議有關(guān)國家機關(guān)盡早對《民族區(qū)域自治法》 《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)工作條例》等規(guī)范性文件進行修改完善，以便更好地滿足促進各民族交往交流交融的需要。

（三）提升民族關(guān)系治理法治化理論研究的針對性和有效性

無論是加強對憲法相關(guān)規(guī)定的解釋，還是強化調(diào)整民族關(guān)系的法律規(guī)范體系的清理、審查和完善，都離不開民族關(guān)系治理法治化理論和法治人才的支持。而在法治實踐中，法律規(guī)定能否得到精準解讀和有效實施，主要取決于相關(guān)工作人員是否具備解決復(fù)雜、疑難法律問題的相關(guān)知識和能力。

從族際關(guān)系治理實踐的現(xiàn)狀來看，理論與實務(wù)界對憲法有關(guān)民族關(guān)系治理規(guī)定之所以存在理解偏差，在很大程度上都是因為有關(guān)人員對民族關(guān)系治理法治化理論和調(diào)整民族關(guān)系的法律規(guī)范體系缺乏深入研讀，既未系統(tǒng)了解有關(guān)法律規(guī)定的來龍去脈，又缺乏運用法律解釋方法解讀復(fù)雜和疑難問題的知識和能力，難以滿足法治實踐的需要。這也是中央強調(diào)要加強邊疆地區(qū)、民族地區(qū)等相關(guān)領(lǐng)域的法治專門隊伍建設(shè)的重要原因。

法治專門隊伍的建設(shè)，離不開成熟理論的熏陶。但現(xiàn)有民族關(guān)系治理法治化理論研究成果不僅難以支撐培養(yǎng)法治人才隊伍的實際需要，也難以滿足法治建設(shè)實踐的理論訴求?？陀^地講，理論與實務(wù)界在對民族關(guān)系治理的價值體系、民族平等與各民族公民平等的關(guān)系、民族區(qū)域自治的內(nèi)涵與功能、國家履行幫助職責的前提和邊界、少數(shù)民族高等教育招生和就業(yè)優(yōu)惠政策的規(guī)范目的等進行解讀和運用時，形成的諸多認知偏差，大都與民族關(guān)系治理法治化理論研究的整體水平不高有關(guān)。

為解決民族關(guān)系治理法治化理論供給不足對實踐的制約，當下有必要積聚法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、民族學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)學(xué)科的優(yōu)秀人才，組建專門負責民族關(guān)系治理法治化理論研究和人才培養(yǎng)的學(xué)術(shù)機構(gòu)。在對民族關(guān)系治理實踐中存在的不利于促進各民族交往交流交融、加強中華民族共同體建設(shè)、鑄牢中華民族共同體意識的問題進行全面系統(tǒng)的調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，篩選出在理論和實踐中存在較大爭議、對民族關(guān)系治理存在重大影響的問題，進行有針對性的專門研究，才能更好地解決民族關(guān)系治理法治化理論的供給問題。在此基礎(chǔ)上，運用這些最新成果對有關(guān)工作人員進行全面系統(tǒng)的知識培訓(xùn)，才能更好地解決該領(lǐng)域法治人才缺乏問題。