以新型城市規(guī)劃破解城市生態(tài)危機(jī)

文_劉治彥

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院國家未來城市實(shí)驗(yàn)室主任、生態(tài)文明研究所二級(jí)研究員）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

城市是現(xiàn)代人類生活的主要家園，是自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)復(fù)合體，大自然在長期演化過程中孕育了人類社會(huì)和現(xiàn)代城市。工業(yè)革命以來大規(guī)模的工業(yè)化和城市化，給大自然造成巨大破壞，也給城市發(fā)展帶來生態(tài)危機(jī)，影響城市的宜居性、安全性，威脅城市可持續(xù)發(fā)展。要解決我國城市生態(tài)危機(jī)，建設(shè)美麗宜居城市，必須秉持“人與自然和諧共生”的理念，樹立城市發(fā)展的系統(tǒng)觀、動(dòng)態(tài)觀和科學(xué)觀，通過新型城市規(guī)劃對(duì)城市進(jìn)行綠色、人文和智慧化改造，并以新型城市發(fā)展績效評(píng)估制度為保證，逐步打造人與自然和諧共生的美麗城市。

一、工業(yè)化促進(jìn)了城市和城市群的形成

隨著近代科學(xué)技術(shù)興起，蒸汽機(jī)的出現(xiàn)，拉開了轟轟烈烈的工業(yè)革命序幕。伴隨工業(yè)化推進(jìn)，社會(huì)生產(chǎn)力得到快速提升，農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了勞動(dòng)力剩余，與此同時(shí)工業(yè)發(fā)展也需要大量勞動(dòng)力，在拉力和推力共同作用下，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)的空間近鄰性帶來聚集經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。聚集經(jīng)濟(jì)形成學(xué)習(xí)效應(yīng)，促進(jìn)知識(shí)增長和技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)一步提高了全要素生產(chǎn)率，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富也得到快速增加。同時(shí)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共享，也帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)，尤其是大城市因沉淀較多的投資存量，聚集經(jīng)濟(jì)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)均比較明顯，因而在城鎮(zhèn)化中后期會(huì)出現(xiàn)大城市化現(xiàn)象。更為重要的是，工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力提升，使有限的土地能養(yǎng)活更多的人口，同時(shí)隨著醫(yī)學(xué)技術(shù)進(jìn)步，人口預(yù)期壽命延長，人口快速增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1800年—1914年，歐洲人口由1.9億增加到4.6億，同期美國人口由500萬增加到1億人。這一時(shí)期，歐美發(fā)達(dá)國家城市化快速推進(jìn)，一半以上的人口居住在城市。

目前全球已經(jīng)形成歐洲西北部城市群、美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、美國西部太平洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、我國長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)城市群和京津冀城市群等。這些世界級(jí)城市群所在區(qū)域的共同特點(diǎn)是依托大江大河或湖泊、海洋等大型水體，擁有廣袤平原和宜居的自然環(huán)境。這說明城市分布遵循“逐水草而居”的規(guī)律，在千百年來的發(fā)展演化過程中，逐漸形成了大中小城市與村鎮(zhèn)相結(jié)合的人類聚落“金字塔”體系，完美地鑲嵌在區(qū)域大自然本底之上，構(gòu)成了人與自然和諧共生的美麗畫卷。

然而，240多年的工業(yè)化和城市化，造成了一系列生態(tài)問題?；茉吹拇罅渴褂?，導(dǎo)致大氣中二氧化碳等溫室氣體快速增加，2018年大氣中二氧化碳濃度達(dá)到407.8ppm（百萬分之一），是1750年的147%，氣溫也升高了1度左右。氣候異常明顯，極端天氣事件增多。同時(shí)，資源不合理開發(fā)和使用，造成嚴(yán)重的水體和土壤污染、土地荒漠化加劇和生物多樣性減少，給人類工業(yè)化發(fā)展模式敲響了警鐘。尤其是作為主要人類社會(huì)載體的城市面臨較大的生態(tài)危機(jī)，亟待建設(shè)人與自然和諧共生的新型城市。

二、我國城市發(fā)展面臨的生態(tài)危機(jī)

在全球環(huán)境變化的大背景下，城市面臨著一系列影響可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)危機(jī)。就我國而言，改革開放以來城市快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提升到2020年的63.89%，年均提升近1.1個(gè)百分點(diǎn)。隨著城市規(guī)模和數(shù)量快速擴(kuò)張，城市生態(tài)環(huán)境失衡，城市生態(tài)安全問題日益凸顯，亟須采取有效的應(yīng)對(duì)措施，加強(qiáng)韌性城市建設(shè)，維護(hù)城市生態(tài)安全，通過綠色、智慧、人文等新型城市建設(shè)，打造人與自然和諧共生的美麗城市。

從我國城市化和城市發(fā)展的過程可以看出，目前我國城市生態(tài)安全面臨的主要挑戰(zhàn)是“面對(duì)日趨頻現(xiàn)的自然災(zāi)害，如何保障城市生態(tài)安全”，具體表現(xiàn)在以下方面。

改革開放以來，我國始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，在城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)過程中忽略了生態(tài)環(huán)境的重要性，導(dǎo)致資源過度開發(fā)，超過了生態(tài)環(huán)境承載力，城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生態(tài)鏈出現(xiàn)斷鏈，導(dǎo)致城市自然災(zāi)害頻發(fā)。一是霧霾、沙塵暴等大氣污染問題。前些年由于小汽車快速進(jìn)入家庭，汽車尾氣加上工業(yè)排放等多重因素影響，城市大氣質(zhì)量迅速下降，霧霾天氣頻發(fā)，給城市出行和居民身體健康帶來極大威脅。在北方冬春交接季節(jié)還曾多年遭受沙塵暴影響。沙塵暴是土地荒漠化衍生出的自然災(zāi)害，盡管我國北方近20多年來通過協(xié)調(diào)“人地關(guān)系”，土地荒漠化得到有效治理，沙塵暴有所減輕，但由于周邊鄰國輸入沙塵影響，導(dǎo)致沙塵暴卷土重來。2021年3月，我國北方城市再現(xiàn)多年未見的沙塵天氣，嚴(yán)重影響了市民正常生活和出行，也威脅著居民的身體健康，這也再一次警示城市生態(tài)安全必須站在區(qū)域乃至國際視角來考慮。二是暴雨、洪澇問題。2021年7月，河南遭遇特大暴雨，鄭州等多個(gè)中心城市發(fā)生洪澇，造成人民生命財(cái)產(chǎn)重大損失，警示我們必須注重自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，加強(qiáng)防災(zāi)抗災(zāi)能力建設(shè)。三是城市水資源面臨短缺和城市生活用水嚴(yán)重污染等問題。我國北方城市地下水超采嚴(yán)重，資源性缺水問題突出，國家通過“南水北調(diào)”、再生水的開發(fā)利用等一系列舉措來緩解城市水資源短缺。就全國而言普遍存在嚴(yán)重的水質(zhì)問題，生活垃圾等各種廢棄物持續(xù)形成水污染源，造成城市水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，威脅食品安全和人民身心健康。四是資源枯竭和環(huán)境惡化威脅著資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。新中國成立后，隨著工業(yè)化推進(jìn)，形成了一大批石油、煤炭、鋼鐵、有色冶金等資源型城市，這些“因礦而興”的資源型城市，在新發(fā)展背景下亟待明確新的城市定位，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

隨著我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市常住人口，特別是大城市人口增多，帶來一系列生態(tài)安全難題。一是城市空間聚集隱患。許多新建城區(qū)的住宅區(qū)成了擁擠不堪、遮天蔽日的“籠子樓”“握手樓”。不僅影響城市美觀，也存在許多安全隱患。這次新冠肺炎疫情突發(fā)暴露了過度聚集的弊端。二是地鐵、排水等城市地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)不夠科學(xué)。我國地鐵發(fā)展迅速，地下線路四通八達(dá)，每逢暴雨天氣，路面常會(huì)出現(xiàn)大量積水，有些積水涌入地鐵后，因地鐵地下排水設(shè)施不足，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大威脅。三是生態(tài)環(huán)境建設(shè)滯后。市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的城市建設(shè)，開發(fā)商為了獲得較高的商業(yè)利潤，盡量加大容積率，許多城市綠地空間極為狹小。

我國城市生態(tài)危機(jī)的成因，可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面。

與世界其他發(fā)達(dá)國家的城市化過程相比，中國的城市化起步較晚，但發(fā)展迅猛，主要體現(xiàn)在，一是速度快，城市人口規(guī)模急劇擴(kuò)大、城區(qū)面積快速擴(kuò)張。城鎮(zhèn)人口由1981年的2億人增加到2020年9億人，凈增7億人。同時(shí)，城市（不包括建制鎮(zhèn)）建成區(qū)面積由0.74萬平方公里擴(kuò)展到5.22萬平方公里，擴(kuò)展了7倍。二是規(guī)模大，主要體現(xiàn)在城市數(shù)量上。中國是目前世界上擁有大城市數(shù)量最多的國家。截至2018年，中國已有88個(gè)城市人口規(guī)模超過500萬人，人口規(guī)模超過1000萬的超大、特大城市有16個(gè)，重慶、上海、北京和成都4個(gè)城市的人口規(guī)模已超過2000萬。三是資源能源消耗高，主要體現(xiàn)在人均資源消費(fèi)、能源消費(fèi)和污染排放方面。中國城市居民人均日生活用水量一度高達(dá)220升，遠(yuǎn)高于歐盟國家的150升。更為嚴(yán)峻的是，我國城市化過程中忽略了城市生態(tài)同步建設(shè)，導(dǎo)致城市生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴(yán)重，威脅著城市的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

“七普”人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國人口進(jìn)一步向長三角、珠三角和京津冀聚集，加大了這些地區(qū)城市的生態(tài)壓力。京津冀與華北地區(qū)城市水資源保障與城市洪澇問題突出，沙塵暴、霧霾等大氣質(zhì)量改善任重道遠(yuǎn)。長三角城市群水污染與水生態(tài)問題亟待治理，修復(fù)任務(wù)艱巨。珠三角圍繞珠江河口灣形成的粵港澳大灣區(qū)密集城市群，土地開發(fā)強(qiáng)度過大，酸雨和近海海域赤潮頻發(fā)，造成生態(tài)環(huán)境功能嚴(yán)重退化。隨著氣候變化所致的極端天氣現(xiàn)象增多，城市生態(tài)安全壓力較大。同時(shí)，黑臭水體、大氣污染（以臭氧為首要污染物）、土壤污染治理仍然任重而道遠(yuǎn)。

工業(yè)革命以來，大量化石能源使用，溫室氣體排放量超出生態(tài)循環(huán)形成的自然自凈力，氣候變暖和極端天氣增加導(dǎo)致臺(tái)風(fēng)、洪澇、冰雪、沙塵暴、干旱等自然災(zāi)害頻現(xiàn)，這對(duì)我國近40年快速建成的“速生城市”更為不利，可謂“雪上加霜”，進(jìn)一步加大了城市生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

過去幾十年我國城市建設(shè)重點(diǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)開發(fā)，主要注重城市的經(jīng)濟(jì)屬性，對(duì)城市生態(tài)建設(shè)、生態(tài)安全的重視不夠，尚未形成從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)維的城市生態(tài)安全體系。地方城市政府“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)對(duì)舉措，在突發(fā)自然災(zāi)害面前束手無策。近些年來，頻現(xiàn)的颶風(fēng)、洪水、地震等生態(tài)災(zāi)害造成了巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失，警示我們必須高度重視城市生態(tài)安全問題，加強(qiáng)城市安全體系建設(shè)。

三、加快建設(shè)新型未來城市

建設(shè)新型未來城市，要對(duì)城市進(jìn)行生態(tài)化改造，建設(shè)“城市—自然”有機(jī)復(fù)合的韌性城市、美麗城市，采取有效措施緩解快速城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的城市生態(tài)危機(jī)，進(jìn)而促進(jìn)城市健康可持續(xù)發(fā)展，為人民美好生活提供美麗家園，為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和城市高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

在數(shù)字文明和生態(tài)文明新時(shí)代，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、城市模擬等現(xiàn)代信息技術(shù)，全面開展城市智慧規(guī)劃，優(yōu)化城市空間布局，構(gòu)建城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)安全新格局，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障城市宜居安全。一是以科學(xué)評(píng)估和“多規(guī)合一”引導(dǎo)城市健康發(fā)展。在城市化中后期，特別是人口總量達(dá)峰后，人口將在各城市之間優(yōu)化分布，各城市在爭奪高質(zhì)量人口時(shí)會(huì)出現(xiàn)“零和博弈”現(xiàn)象。新型城市總體規(guī)劃要充分利用城鄉(xiāng)系統(tǒng)模擬技術(shù)，確定以城市資源環(huán)境承載力和城市發(fā)展?jié)摿榛A(chǔ)，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，確定城市發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化全國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)。要充分發(fā)揮特大城市以及環(huán)境宜居城市、歷史文化名城的人口吸納潛力，予以較多的建設(shè)用地空間。同時(shí)，也要科學(xué)評(píng)估人口過度膨脹的超大城市、資源枯竭城市、人口收縮城市的發(fā)展趨勢(shì)，做好減量規(guī)劃。二是科學(xué)劃定各類城市用地邊界。充分考慮城市地貌、水文和生態(tài)條件，劃定宜建區(qū)、生態(tài)區(qū)、緩沖區(qū)等城市主體功能區(qū)。在確保提升城市整體生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的同時(shí)，防止誘發(fā)新的生態(tài)環(huán)境問題。科學(xué)劃定城市增長邊界，協(xié)調(diào)城市空間增長與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，從而在確保生態(tài)資源得到有效保護(hù)的前提下滿足城市發(fā)展的需求。建設(shè)“大集中、小分散、多組團(tuán)”的城市群落新格局，形成以超大、特大城市為核心，大中小城市與村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)聚落體系。科學(xué)劃定城市生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格管控邊界，避免建設(shè)用地侵占原有生態(tài)用地，狠抓重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線的劃定方法，牢牢兜住城市生態(tài)安全底線。

把“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”的“城市雙修”工作同舊城改造、新城開發(fā)結(jié)合起來。一是實(shí)施城市更新行動(dòng)，補(bǔ)全城市短板。針對(duì)過去幾十年我國城市建設(shè)過程中存在的公共設(shè)施、道路交通、綠地與廣場等用地嚴(yán)重不足的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)和城市功能嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀，通過目前開展的城市更新行動(dòng)，補(bǔ)齊城市功能的缺失。二是加大城市區(qū)域環(huán)境建設(shè)。加快生活污水、垃圾處理、土地污染等設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，恢復(fù)重建城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，修復(fù)城市所轄區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，培植城市發(fā)展所依托的區(qū)域根基，發(fā)展公園城市、山水城市，積極打造城景交融的美麗城市。

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)下，大力發(fā)展綠色循環(huán)低碳經(jīng)濟(jì)，通過智慧城市建設(shè)，推進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境友好的生態(tài)城市建設(shè)。一是調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快構(gòu)建綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。借助數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，打造綠色智慧園區(qū)。大力發(fā)展新能源、新材料、生物醫(yī)學(xué)、新信息技術(shù)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，以及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。二是完善綠色出行交通體系。隨著新能源汽車的快速發(fā)展，政府可以通過加大政策補(bǔ)貼鼓勵(lì)購買新能源汽車，從而減少化石能源的消耗和對(duì)城市環(huán)境污染，繼續(xù)加大投資建設(shè)無縫銜接的公共交通體系。三是加快發(fā)展城市綠色節(jié)能建筑。在新城建設(shè)和舊城更新改造過程中，通過轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)建筑模式，發(fā)展循環(huán)、節(jié)能的第四代綠色建筑，有效使用環(huán)保節(jié)能產(chǎn)品，降低城市環(huán)境污染和能源消耗，打造綠色低碳的人居環(huán)境。四是加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施智能化。一方面是建立起空天一體化信息網(wǎng)絡(luò)，依靠智慧驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展，將城市生態(tài)安全基礎(chǔ)設(shè)施與智慧城市建設(shè)相結(jié)合。另一方面是科技賦能城市生態(tài)安全管理。利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、AR/VR等新技術(shù)手段，發(fā)展科技賦能城市智慧管理，提高生態(tài)安全管理的效率。五是注重人文發(fā)展。挖掘城市歷史，傳承城市文脈，弘揚(yáng)城市精神，加大古跡保護(hù)，提高居民素養(yǎng)，激勵(lì)人才創(chuàng)新。