國有企業(yè)“五位一體”合規(guī)管理體系的整合思路與構(gòu)建策略

王 芳

（龍騰照明集團股份有限公司，江蘇 揚州 225126）

2018年，國資委下發(fā)了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（以下簡稱“《合規(guī)指引》”），其中第四條指出，“中央企業(yè)應(yīng)當加快建立健全合規(guī)管理體系”，并提出了由企業(yè)的法律或法務(wù)部門作為合規(guī)管理體系的牽頭部門，其他諸如內(nèi)部審計、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、安全生產(chǎn)等相關(guān)職能部門，在其職權(quán)范圍內(nèi)履行合規(guī)管理職責。因此，各省、自治區(qū)、直轄市也正在起草適用于本地國企的合規(guī)管理指引。

然而，在《合規(guī)指引》發(fā)文前，相當一部分省屬國有企業(yè)已經(jīng)按照“五部委”的要求建立了內(nèi)部控制體系，并根據(jù)國資委的要求建立了全面風(fēng)險管理體系。基于內(nèi)控體系、風(fēng)控體系的建設(shè)與維護，企業(yè)或是安排內(nèi)部審計部門履行相應(yīng)職責，抑或是安排風(fēng)險管理部門、法務(wù)部門履行相應(yīng)職責。內(nèi)部審計、內(nèi)部控制、法務(wù)的職責與合規(guī)指引部分要求有交叉、重復(fù)。因此，《合規(guī)指引》出臺后，現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系、全面風(fēng)險管理體系和與合規(guī)管理體系之間如何整合；如果成立合規(guī)管理部門，是否與企業(yè)現(xiàn)有職能設(shè)置重復(fù)；合規(guī)管理職能和內(nèi)控、風(fēng)控、審計、法務(wù)之間的職責如何劃分。本文將針對上述問題展開探討。

一、合規(guī)管理體系與內(nèi)部控制體系、全面風(fēng)險管理體系的關(guān)系

早在2006年國資委印發(fā)《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》（以下簡稱“《全面風(fēng)險指引》”），旨在指導(dǎo)中央企業(yè)開展全面風(fēng)險管理工作、建立全面風(fēng)險管理體系，促進國有資產(chǎn)保值增值和企業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。從內(nèi)容和要求來看，《全面風(fēng)險指引》借鑒了發(fā)達國家有關(guān)企業(yè)風(fēng)險管理的法律法規(guī)、國外先進的大公司在風(fēng)險管理方面的通行做法，以及國內(nèi)有關(guān)內(nèi)控機制建設(shè)方面的規(guī)定，對中央企業(yè)開展全面風(fēng)險管理工作的總體原則、基本流程、組織體系、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理策略、風(fēng)險管理解決方案、監(jiān)督與改進、風(fēng)險管理文化、風(fēng)險管理信息系統(tǒng)等方面進行了詳細闡述，覆蓋了企業(yè)管理的各方面、各層次和各過程存在的風(fēng)險。

2008年，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡稱“《內(nèi)控規(guī)范》”），2010年又聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》，旨在規(guī)范上市公司的內(nèi)部控制、提高風(fēng)險防范能力。相當一部分國有企業(yè)及其子公司或是在A股上市、抑或是在港股、美股上市，財政部進而要求企業(yè)應(yīng)當通過內(nèi)部控制措施合理保證企業(yè)經(jīng)營合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，也要求企業(yè)系統(tǒng)收集風(fēng)險、進行風(fēng)險評估。從規(guī)范的內(nèi)容和要求可以看出，財政部要求的這個內(nèi)控體系也是建立在風(fēng)險管控的基礎(chǔ)上，主要針對的是合規(guī)風(fēng)險、資產(chǎn)管理風(fēng)險，從財務(wù)的角度對內(nèi)部控制和財務(wù)報告的真實性和完整性提出了具體要求。這與國資委要求的全面風(fēng)險管理體系本身很多要求是一致的，體系存在相當一部分重疊。

黨的十八屆四中全會后，開啟了中國法治建設(shè)的新時代，全面推進依法治國，堅持和發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國有企業(yè)是我國經(jīng)濟發(fā)展的支柱，對提高經(jīng)濟發(fā)展、提高人民生活水平有著重要的意義，其合規(guī)經(jīng)營、合規(guī)運作關(guān)系國有資產(chǎn)的安全，深刻影響國內(nèi)外社會各界對國有企業(yè)的評價與認識。在國際、國內(nèi)合規(guī)監(jiān)管日漸趨嚴，一些企業(yè)遭受嚴厲處罰的大背景下，國資委為提升中央企業(yè)的合規(guī)管理水平，著力強化企業(yè)的合規(guī)管理體系建設(shè)，這也是國資委帶頭講政治、顧大局、做表率的體現(xiàn)。

除了合規(guī)管理體系外，很多央企國企已經(jīng)建立了眾多的其他管理體系。例如，質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系、職業(yè)健康安全管理體系、信息安全管理體系等，這些管理體系也都是建立在風(fēng)險管控的基礎(chǔ)上的。風(fēng)險管控是融入各個管理體系當中是其不可分割的一部分，而各個管理體系在風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上又有各自更加具體的要求。風(fēng)控體系本身關(guān)注的一個重點就是合規(guī)風(fēng)險，而內(nèi)控體系和全面風(fēng)險管理體系的很多要求是一致的，全面風(fēng)險管理體系、內(nèi)控體系和合規(guī)管理體系之間存在緊密的聯(lián)系。為了管理的有效性和效率，我們應(yīng)將全面風(fēng)險管理體系、內(nèi)控體系、合規(guī)管理體系與其他管理體系整合。

二、合規(guī)管理體系與全面風(fēng)險管理體系、內(nèi)控體系及其他管理體系的整合

合規(guī)管理體系與全面風(fēng)險管理體系、內(nèi)控體系以及其他管理體系整合，不是表面上的文件合并，應(yīng)當是相互滲透、融為一體。促進各體系之間的融合。首先，從制定戰(zhàn)略目標的角度出發(fā)，識別企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境和相關(guān)方的要求、識別外部機會和威脅以及自身優(yōu)勢劣勢；其次，開展風(fēng)險識別，各管理體系可以分別進行風(fēng)險識別、分析，然后統(tǒng)一進行評價，找出企業(yè)需要控制的重大風(fēng)險，識別風(fēng)險等級，并制定應(yīng)對風(fēng)險的措施；最后，將各管理體系的要求和風(fēng)險應(yīng)對措施整合進入各業(yè)務(wù)過程，并將各崗位涉及的管理體系要求整合進入企業(yè)統(tǒng)一的崗位職責，并根據(jù)職責確定新的能力要求。同時，將各管理體系制定的目標整合進入企業(yè)的績效考核，并根據(jù)目標的重要程度，確定不同的權(quán)重。

三、合規(guī)管理職能和內(nèi)控、風(fēng)控、內(nèi)審、法務(wù)之間的職責劃分

內(nèi)審、內(nèi)控、風(fēng)控、法務(wù)是央企國企經(jīng)營過程中的“顧問”“防火墻”。內(nèi)審、內(nèi)控、風(fēng)控、法務(wù)的著眼點應(yīng)當與企業(yè)的戰(zhàn)略目標、遠景規(guī)劃相一致，因此，從戰(zhàn)略目標、遠景規(guī)劃的角度來看，四者的目標導(dǎo)向是一致的。但是四者側(cè)重點有所不同，內(nèi)審著重于經(jīng)營活動的事后獨立監(jiān)督和評價；內(nèi)控著重于主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險及其對財務(wù)報表的影響；風(fēng)險管理著重于經(jīng)營風(fēng)險預(yù)判、評估、處置、化解、轉(zhuǎn)移；法務(wù)著重于企業(yè)經(jīng)營全過程的合法合規(guī)。

《合規(guī)指引》已經(jīng)明確，企業(yè)的法務(wù)或法律職能部門為合規(guī)管理主責部門，牽頭合規(guī)管理工作，組織開展合規(guī)風(fēng)險識別和預(yù)警，對制度和流程進行合規(guī)性評價，督促違規(guī)整改和持續(xù)改進。當然，其他相關(guān)職能部門也可以作為牽頭部門，例如風(fēng)控部門。

《全面風(fēng)險指引》只是提出風(fēng)險管理職能部門的職責，未明確獨立或是具有牽頭部門，要求承擔風(fēng)險管理職能的部門定期對企業(yè)各部門、各業(yè)務(wù)風(fēng)險管理實施情況進行檢查，評估各部門制定的風(fēng)險管理策略，提出調(diào)整或改進建議?！秲?nèi)控規(guī)范》明確內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當履行企業(yè)內(nèi)部控制的有效性進行監(jiān)督職責，結(jié)合內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷。法務(wù)部門通常為企業(yè)的經(jīng)營、管理決策提供法律上的可行性、合法性分析和法律風(fēng)險分析；參與企業(yè)重大經(jīng)濟活動的談判工作，提出減少或避免法律風(fēng)險的措施和法律意見；審查、修改、會簽經(jīng)濟合同、協(xié)議，協(xié)助和督促企業(yè)對重大經(jīng)濟合同、協(xié)議的履行；解決已發(fā)生的法律問題等。

從上述指引和規(guī)范對合規(guī)管理、風(fēng)險管控、內(nèi)部審計的職責的要求以及企業(yè)通常賦予法務(wù)部門的職責來看，這些職能之間存在一些交叉。包括風(fēng)控部門在內(nèi)的各職能部門應(yīng)參與到企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的分析和企業(yè)戰(zhàn)略目標的制定，而風(fēng)控部門可以作為牽頭部門。風(fēng)控部門負責組織風(fēng)險評價工作，制定統(tǒng)一的評價的方法和準則，由其他各職能部門完成對企業(yè)相關(guān)職能管理方面存在的風(fēng)險的識別和分析，其中，合規(guī)部門負責所有合規(guī)風(fēng)險的識別和分析，而法務(wù)部負責合規(guī)風(fēng)險當中法律法規(guī)方面的風(fēng)險的識別和分析，所有的風(fēng)險由風(fēng)控部門匯總進行統(tǒng)一評價，形成企業(yè)整體的重大風(fēng)險清單，然后由各職能部門組織制定分管范圍內(nèi)重大風(fēng)險的應(yīng)對措施，由風(fēng)控部門將措施匯總組織討論評審后，提交領(lǐng)導(dǎo)層批準；接著由風(fēng)控部門組織各相關(guān)部門落實，并圍繞重大風(fēng)險和風(fēng)險控制措施實施的有效性制定相關(guān)層級、部門和崗位的目標。

從上面的分析可以看出，總體而言，風(fēng)控部門是風(fēng)險綜合管理部門；合規(guī)部門是合規(guī)風(fēng)險的管理部門；法務(wù)部負責合規(guī)風(fēng)險中法律法規(guī)風(fēng)險的管控和一些法律實務(wù)工作；審計部負責重大風(fēng)險管控措施、重要法律法規(guī)和內(nèi)部管理制度落實的監(jiān)督檢查工作。

四、國有企業(yè)“五位一體”合規(guī)管理體系的構(gòu)建思路與策略

2019年，國務(wù)院國資委印發(fā)了《關(guān)于加強中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實施意見》，明確提出內(nèi)控、合規(guī)、風(fēng)險管理體系的整合要求，要以“強內(nèi)控、防風(fēng)險、促合規(guī)”為融合的目標，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向、內(nèi)部控制體系為基礎(chǔ)、以合規(guī)管理為重點，將全面風(fēng)險管理及合規(guī)管理的內(nèi)容融入內(nèi)部控制體系中。

（一）明確“五位一體”合規(guī)管理體系的內(nèi)涵

基于以“強內(nèi)控、防風(fēng)險、促合規(guī)”為融合的目標，以法律思維為底線，構(gòu)建“五位一體”的合規(guī)管理體系，是實現(xiàn)依法治企的積極嘗試，公司的審計部、法務(wù)部具體負責，融合合規(guī)、內(nèi)審、內(nèi)控、風(fēng)險、法務(wù)五項管理職能的一體化綜合管理體系。

合規(guī)側(cè)重于“制度建設(shè)”，而企業(yè)制度也是內(nèi)部審計的重要依據(jù)之一。首先，制度仍然是有力的抓手，法務(wù)部牽頭各業(yè)務(wù)部門及時將法律法規(guī)等外部監(jiān)管要求轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度；其次，企業(yè)在具體業(yè)務(wù)制度的制定、審核和修訂中，應(yīng)當嵌入內(nèi)部控制體系的管控要求；最后，將違規(guī)經(jīng)營投資責任追究內(nèi)容納入企業(yè)內(nèi)部管理制度中。同時，借著合規(guī)體系建設(shè)的契機，企業(yè)應(yīng)當對制度進行升級，跳出“一個體系一套制度”的圍墻，梳理現(xiàn)行的內(nèi)部控制手冊/矩陣、風(fēng)險應(yīng)對措施、合規(guī)經(jīng)營及風(fēng)險管理制度，與各級管理制度的匹配與勾稽，分層分級分任務(wù)落實要求的嵌入，并建立長效的制度維護程序。

內(nèi)控側(cè)重于“業(yè)務(wù)控制”，從宏觀而言是企業(yè)運營目標的全過程控制。制度作為體系融合的重要載體，將重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域關(guān)鍵控制點嵌入業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)制度。企業(yè)應(yīng)當聚焦重點領(lǐng)域日常管控及重要崗位授權(quán)管理和權(quán)力制衡，定期梳理分析內(nèi)控執(zhí)行情況進行改進，并整合內(nèi)部監(jiān)督資源，將風(fēng)險、合規(guī)管理制度建立與實施情況也納入內(nèi)控體系監(jiān)督評價范疇。

風(fēng)控側(cè)重于“風(fēng)險量化”，關(guān)注關(guān)鍵性風(fēng)險，高度警惕各類“黑天鵝”“灰犀?！笔录?。企業(yè)應(yīng)明確風(fēng)險管理策略，建立全面風(fēng)險管理制度，執(zhí)行風(fēng)險管理流程，制定風(fēng)險管理方案，預(yù)判和警惕風(fēng)險趨勢和事項，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭，對出現(xiàn)的重大風(fēng)險或風(fēng)險事件，妥善化解，依法處置。企業(yè)堅持以防范和化解重大風(fēng)險作為業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)，規(guī)范執(zhí)行“三重一大”決策制度，強化決策相應(yīng)程序的執(zhí)行和監(jiān)督，確保重大決策事先做到調(diào)研、論證、討論。對業(yè)務(wù)開展可能產(chǎn)生的風(fēng)險進行評估，并針對風(fēng)險評估中提示的風(fēng)險制定相應(yīng)的預(yù)案，有效防范重大風(fēng)險。

法務(wù)側(cè)重于“具體應(yīng)用”，統(tǒng)籌合規(guī)管理、內(nèi)控管理、風(fēng)險管理。企業(yè)開展糾紛案件管理、律師律所管理和合同管理等具體業(yè)務(wù)的事務(wù)管理，應(yīng)當積極運用法治思維和法律手段，培養(yǎng)企業(yè)全員依法辦事的法治理念和行為習(xí)慣。具體業(yè)務(wù)出現(xiàn)的問題，根據(jù)其實際情況分別歸納到合規(guī)管理、內(nèi)控管理、風(fēng)控管理中處置和解決，使“五位一體”合規(guī)管理體系有效運轉(zhuǎn)起來。

內(nèi)審側(cè)重于“監(jiān)督評價”，肩負第三道防線職能。審計部門主要負責對體系的運行狀況實施監(jiān)督和事后評價，對體系的健全和有效提出整改建議。因此，業(yè)務(wù)執(zhí)行部門與效果監(jiān)督評價部門相分離，即運動員和裁判員分離，是一種科學(xué)的安排。企業(yè)的審計部門在促進整改與閉環(huán)、實施監(jiān)督與評價中繼續(xù)發(fā)揮重要作用，加大監(jiān)督評價力度，推行“強監(jiān)管、嚴問責”。

（二）明晰各“體系”間的邊界

“五位一體”的合規(guī)管理體系，側(cè)重于事前預(yù)防、事中控制和事后依法處置，合規(guī)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、法務(wù)管理、內(nèi)部審計不是一個部門能承攬的事。法務(wù)部門在體系建設(shè)和運行中，要處理好與戰(zhàn)略、財務(wù)、人力資源、審計等業(yè)務(wù)部門關(guān)系，涉及依法治企事項，既需要法務(wù)部門有較強的統(tǒng)籌能力，又需要業(yè)務(wù)部門的重視和配合。以合規(guī)為例，法務(wù)部門要熟悉業(yè)務(wù)領(lǐng)域各項法規(guī)政策，并及時完成外規(guī)內(nèi)化，業(yè)務(wù)部門要不斷總結(jié)管理經(jīng)驗，并形成各種制度和規(guī)章，僅依靠法務(wù)部門或僅靠業(yè)務(wù)部門均不能很好地實現(xiàn)外規(guī)內(nèi)化、整章建制的目標。

（三）基于合同風(fēng)險運用“五位一體”合規(guī)管理體系

合同風(fēng)險指未來發(fā)生合同履約糾紛并造成嚴重后果的可能性。為防止發(fā)生重大合同風(fēng)險，“五位一體”運行示例如下：首先，法務(wù)部門開展全員培訓(xùn)，使企業(yè)員工樹立規(guī)避合同風(fēng)險的意識，根據(jù)法律、法規(guī)及監(jiān)管規(guī)定，建立合同管理的內(nèi)控制度，保證業(yè)務(wù)執(zhí)行有章可循、有據(jù)可依；其次，風(fēng)控部門協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門將合同管理列為企業(yè)的重點合規(guī)管理領(lǐng)域，根據(jù)內(nèi)控制度，設(shè)置關(guān)鍵、有效的控制點，并采取有效措施，督促合同經(jīng)辦部門及經(jīng)辦人員依規(guī)執(zhí)行；再次，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，風(fēng)控部門及業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門按照既定的風(fēng)險處置預(yù)案和方法，化解風(fēng)險、減輕后果，如經(jīng)過合規(guī)、內(nèi)控和風(fēng)險預(yù)判和化解三個環(huán)節(jié)，仍有合同履約糾紛，涉及法律責任的承擔，法務(wù)部門就要運用法律手段妥善處置；最后，審計部門通過事中或事后審計分析、監(jiān)督評價，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，跟蹤問題整改，使合規(guī)、內(nèi)控、風(fēng)控、法務(wù)、內(nèi)審形成封閉、自洽的有效循環(huán)。