新時期縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的對策研究
——以徐州市為例

彭明唱 陳 思

一、研究背景和意義

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，連接城鄉(xiāng)，發(fā)揮了承上啟下的橋梁作用?！笆奈濉币?guī)劃提出“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。要形成以內(nèi)循環(huán)為主體，就需要縮小城鄉(xiāng)差距協(xié)調(diào)發(fā)展。推進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展既是打破現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展困境，促進產(chǎn)銷對接和消費升級，實現(xiàn)內(nèi)循環(huán)的重要抓手，也是破解城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕的有效舉措。

近年來，徐州縣域經(jīng)濟競爭力不斷提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，居民可支配收入持續(xù)增加，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，為縣域內(nèi)循環(huán)實現(xiàn)奠定了一定的基礎。但由于受歷史與現(xiàn)實等諸多因素的影響和制約，當前徐州縣域經(jīng)濟整體水平與蘇南縣域相比仍存在經(jīng)濟總量規(guī)模偏小，三產(chǎn)融合較弱，縣城公共服務品質(zhì)不高，工業(yè)化發(fā)展相對滯后等短板。推進徐州縣域高質(zhì)量發(fā)展，需更加注重以深化改革增強發(fā)展內(nèi)生動力，在一些關(guān)鍵上發(fā)力見效，才能起到牽一發(fā)而動全身的效果。隨著以內(nèi)循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局不斷向縣域推進，“堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，加快培育完整內(nèi)需體系”和“推動形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局”成為黨和國家重大戰(zhàn)略決策后，提升縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的政策研判，進一步研究縣域經(jīng)濟高質(zhì)量與內(nèi)循環(huán)的邏輯演進和實現(xiàn)路徑必將成為未來相當一段時期內(nèi)我國縣域經(jīng)濟社會發(fā)展研究的重要內(nèi)容。

二、當前徐州縣域經(jīng)濟發(fā)展的整體特征

（一）縣域綜合競爭力不斷增強，不平衡不充分問題矛盾依然突出

2021年徐州五縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值為突破4000億元，按可比價計算增長8.7%，總量占全市比重近51.0%。根據(jù)賽迪顧問發(fā)布2021中國縣域經(jīng)濟百強榜顯示，邳州市、沛縣分別位居全國百強縣第46位、第73位，與2020年排名相比，邳州市名次沒有變動，沛縣下降4個名次。根據(jù)2020年11月中國信息通信院發(fā)布《中國工業(yè)百強縣（市）、百強區(qū)發(fā)展報告（2020年）》名單顯示，邳州市和新沂市，分別位居第30位、第100位。根據(jù)2020年12月中郡研究所發(fā)布的《第二十屆縣域經(jīng)濟與縣域發(fā)展監(jiān)測評價報告》顯示，沛縣、邳州市、新沂市分別位列全國第43位、第53位和第92位。形成上述三縣（市）排名不同，主要是由于各個研究主體的評價指標體系差異造成的，不可否認的是當前徐州縣域競爭力指數(shù)和排名不斷提升，主要得益于縣域?qū)崿F(xiàn)了由主要依靠勞動、資本、自然資源的“粗放式增長”，向依靠提高全要素生產(chǎn)率的“集約式增長”的快速轉(zhuǎn)變。例如，處于第二方陣的睢寧縣、豐縣近年來通過不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大固定資產(chǎn)投資力度，積極提升第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)動力，大力實施新型城鎮(zhèn)化建設，使得縣城對人口的集聚能力明顯提升，2021年豐縣連續(xù)榮獲中國創(chuàng)新百強縣（市）77位。但與其他3縣（市）相比無論是GDP總量還是人均GDP都存在較大差距。例如，2021年邳州市地區(qū)生產(chǎn)總值步入1100億門檻，同比增長8.5%，是豐縣GDP總量的2倍，超過睢寧縣GDP總量近420億元。

（二）縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提高，縣城品質(zhì)提升任重道遠

高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化意味著大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)，更多的城鎮(zhèn)常駐人口成為新市民。截至2021年12月，5縣（市）常駐人口近550萬，其中縣城常住人口近250萬（未列入鎮(zhèn)級常駐人口數(shù)量），縣域城鎮(zhèn)化率為58.5%，比2020年提高2個百分點；縣域戶籍城鎮(zhèn)化率為51%，低于全市平均水平6個百分點，高于全國平均水平5個百分點，5縣（市）戶籍城鎮(zhèn)化率取得成效，主要與“十三五”期間我國戶口遷移政策全面放寬密切相關(guān)。自黨的十八大以來，徐州縣城空間得到進一步擴展，人口集聚速度不斷提升，但也暴露了縣城公共基礎設施建設相對滯后，城區(qū)生活品質(zhì)較為低下等突出問題，進一步限制了縣城對農(nóng)民的吸引力。同時從各縣域?qū)嵺`來看，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度后，不少縣城附著在戶籍利益上的公共服務制度和福利制度也并沒有發(fā)生實質(zhì)改變，原城鄉(xiāng)人口在最低生活保障、保障性住房保障、社會保險等方面存在待遇差別問題，還有不少福利未得到根本性解決。這就要求徐州縣域相關(guān)部門今后要著力解決進城務工人員在教育、醫(yī)療、社保、住房等方面享受到的服務，讓縣域農(nóng)村人口進城務工人員享受到同等的城鎮(zhèn)居民待遇。如果未來5縣（市）在城鎮(zhèn)化發(fā)展中能夠填補這近8%（城鎮(zhèn)化與戶籍城鎮(zhèn)化之間差距）的缺口，則可大幅提升縣域被壓抑的消費潛力。

（三）縣域居民可支配收入不斷提高，未來面臨增長壓力

2021年5縣（市）居民人均可支配收入近27000元，比2020年增長8.5%，連續(xù)多年保持近8%的增長率，與全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相比，相差近5000元，差距較明顯。從縣域居民主要收入來源于看，工資性收入、經(jīng)營性凈收入和外出務工收入在縣域城鎮(zhèn)居民中仍然占絕大部分，農(nóng)村居民收入主要來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入和農(nóng)民外出務工收入。特別是進入2020年以來，由于受新冠疫情影響，限制了居民外出打工，相比往年，縣域居民收入出現(xiàn)了大幅度減少，此外縣域農(nóng)村基礎設施建設投資不足，倉儲、物流、技術(shù)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短板突出，一二三產(chǎn)融合不深等問題依然存在，也制約了縣域居民收入增長。在當前形勢下，要解決縣域居民收入增長瓶頸，實現(xiàn)縣域全面高質(zhì)量建成小康社會目標，根本在于深化改革，進一步完善相關(guān)的政策設計，最大限度地激活縣域經(jīng)濟的內(nèi)生動力。

（四）縣域經(jīng)濟活躍程度日益提升，產(chǎn)業(yè)增長方式較粗放

縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的高低，長久以來主要依賴微觀層面的經(jīng)濟活躍程度和中觀層面的產(chǎn)業(yè)集聚。近年來5縣（市）牢固樹立“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強縣”理念，通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，增強主導產(chǎn)業(yè)競爭力，重點打造產(chǎn)業(yè)集群及加大對民營實體的扶持力度，使得各縣域經(jīng)濟活躍程度不斷提升。截至2021年12月底，邳州民營經(jīng)濟總戶數(shù)達到17萬戶，同比增長12.8%。新沂市民營企業(yè)戶數(shù)近27000戶，同比增長9.4%；個體經(jīng)營戶達到80827戶，同比增長28.2%，全市每萬人擁有私營企業(yè)293家，每萬人擁有個體工商戶885戶。2021年豐縣新增民營經(jīng)濟戶數(shù)突破1.6萬戶，全縣民營經(jīng)濟總戶數(shù)近6萬。2021年沛縣新增國家科技型中小企業(yè)近40家，全縣每萬人口發(fā)明專利擁有量達到3.23件，民營經(jīng)濟正成為沛縣經(jīng)濟強勁支撐。2021年睢寧縣在“沙集模式”的規(guī)范提升中通過釋放新動能，全縣有4萬多家網(wǎng)店，電商交易額達到460億元，五年增長199%。在產(chǎn)業(yè)集聚上，當前徐州縣域經(jīng)濟基礎仍然較薄，主要還表現(xiàn)在以房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎的土地城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟增長方式較為粗放，第二產(chǎn)業(yè)低端化，專精特新“小巨人”企業(yè)缺少，帶動就業(yè)動力不足；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的狀況更無法為縣域高質(zhì)量發(fā)展賦能。唯有加快轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟發(fā)展模式，在轉(zhuǎn)變中拓展縣域經(jīng)濟發(fā)展空間、提升縣域產(chǎn)業(yè)的科技含量，實現(xiàn)縣域三產(chǎn)融合，才能最終實現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)由資源導向型向市場導向型轉(zhuǎn)變。

三、推進徐州縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的對策及建議

（一）以實體經(jīng)濟為著力點，轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟發(fā)展方式

實體經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的命脈所在，也是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。一是應全面落實放寬民營實體市場準入的政策措施，系統(tǒng)清理各類顯性和隱性壁壘，發(fā)揮民營實體經(jīng)濟就業(yè)和收入承載功能。民營實體經(jīng)濟受外界沖擊的抵御能力越強，居民收入提升的保障越充足，風險壓力也越小。二是通過創(chuàng)新驅(qū)動推動縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。創(chuàng)新是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的引擎，是實體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的原動力。促進縣域?qū)嶓w經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級應將資金、人才、技術(shù)等創(chuàng)新要素向縣域企業(yè)集聚，全面提高縣域創(chuàng)新供給能力和核心競爭力。三是要搶抓機遇。特別是在碳中和大背景下，發(fā)達地區(qū)一些中低端產(chǎn)業(yè)將進一步向縣域等勞動力密集地區(qū)轉(zhuǎn)移和擴散。因此，各縣域要盡早謀劃、科學部署和迅速行動，通過完善基礎設施、改善配套服務、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)人才體系，提高承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，使縣域在新一輪競爭大潮中實現(xiàn)跨越式發(fā)展。四是要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，推進區(qū)域經(jīng)濟特色化?？h域經(jīng)濟發(fā)展核心是特色化，因此，各縣域應立足資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎，選擇最適合本地發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，進行大力培育和集中扶持，不斷提升產(chǎn)業(yè)支撐能力。重點培育和發(fā)展本區(qū)域獨有的以專精特新“小巨人”企業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈緊密協(xié)同企業(yè)為代表的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，支持符合條件的優(yōu)質(zhì)企業(yè)在資本市場上市融資。結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟與市場規(guī)律，開發(fā)利用以本地資源稟賦為依托的產(chǎn)品，提升品牌形象和知名度，將自身比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢。

（二）創(chuàng)新“社會治理”，為縣域高質(zhì)量發(fā)展的提供治理保障

黨的十九大報告明確提出“要打造共建共治共享的社會治理格局”為基層治理提出了新要求，指明了新方向。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會變革不斷推進，鄉(xiāng)村衰落，人口遷徙與流動，縣城作為農(nóng)民城鎮(zhèn)化主要承接點，規(guī)模越來越大，人口越來越多，很多新型社會矛盾不斷涌現(xiàn)，嚴重制約其高質(zhì)量發(fā)展。加之一些基層組織弱化、懸浮化，社會基層治理功能難以充分發(fā)揮，使得一些小矛盾有時難以解決，甚至可能引發(fā)群眾性聚集。這些社會治理弱項也是當前徐州縣域社會發(fā)展環(huán)境面臨深刻復雜變化中的重要因素，如果不及時加以解決，反而會成為縣域質(zhì)量發(fā)展的絆腳石。要切實解決好當下徐州縣域社會治理中面臨的難題，亟需對社會治理進行創(chuàng)新。一是要以縣域基層黨建引領基層治理，通過重建縣域利益協(xié)調(diào)機制進一步激發(fā)基層治理活力，以新時代家庭倫理建設完善基層社會道德體系。二是要堅持“共建共治共享”制度。要準確地定位政府、市場和社會的角色，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，集聚促進縣域社會正能量的提升與傳播。三是要在黨組織的引領下，創(chuàng)新“多元主體協(xié)同”體制，充分發(fā)揮縣域社區(qū)居民的主體地位和社區(qū)自治的基礎地位，依靠群眾，放手發(fā)動群眾，引導組織群眾，提高基層自治水平。

（三）加大縣城公共服務投入，優(yōu)化縣域空間布局，擴大農(nóng)民內(nèi)需

在新的環(huán)境與條件下，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設是擴大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點的空間落實?？h域高質(zhì)量發(fā)展離不開人的發(fā)展，較之于大城市，縣城的準入門檻較低，是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的核心目標地。通過新型城鎮(zhèn)化建設刺激內(nèi)需的關(guān)鍵在于刺激農(nóng)民的消費需求。與蘇南各市縣域相比，徐州市各縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足，就業(yè)機會較為稀缺，縣城主要是作為農(nóng)民家庭再生產(chǎn)的空間而存在，是農(nóng)民消費的重要場所。在新型城鎮(zhèn)化進程中，縣城對于農(nóng)民的吸引力主要體現(xiàn)在公共服務水平上，尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源的吸引力最為重要。因此，一是加大公共服務投入，全面提升縣城功能質(zhì)量。要通過縣城公共服務的投入，進一步提高全縣域的承載力和服務質(zhì)量，進而增加對農(nóng)民的吸引力，實現(xiàn)人口向縣城聚集，人口聚集程度的提升必然會提升本地消費總量和質(zhì)量；同時農(nóng)民城鎮(zhèn)化以后，其生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，消費需求也必然增加，有利于滿足本地實體產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求和服務業(yè)的發(fā)展。二是優(yōu)化縣域內(nèi)部的空間分布，促進城鄉(xiāng)公共服務協(xié)調(diào)發(fā)展?？h城作為縣域的經(jīng)濟、文化中心，對于周邊村鎮(zhèn)具有十分強大的消費輻射能力。因此，縣城公共服務投入規(guī)劃不能局限在縣城內(nèi)部，還要滿足縣域周邊民眾意愿和訴求，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮上，對于與城區(qū)、城鎮(zhèn)距離較近的村莊，可將其納入城鎮(zhèn)生活圈，引導城鎮(zhèn)市政公用設施和公共服務設施向鄉(xiāng)村延伸和覆蓋。在公共服務配置標準上，要強化縣城綜合服務能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農(nóng)民的區(qū)域中心，既要保障合理需求，也要注意與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應，量力而行，盡力而為。

（四）大力實施鄉(xiāng)村建設行動，為縣域高質(zhì)量發(fā)展提供內(nèi)生動力

大力實施鄉(xiāng)村建設行動，推進鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略，能夠補齊縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎條件和發(fā)展環(huán)境，全面激發(fā)縣域發(fā)展的活力。一是各縣域通過大力實施鄉(xiāng)村建設行動，重視培育縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，能夠進一步促進城鄉(xiāng)要素、資源、產(chǎn)業(yè)等方面的深度融合，不斷提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平，為縣域高質(zhì)量發(fā)展提供堅實經(jīng)濟基礎。二是各縣域通過實施鄉(xiāng)村建設行動，能夠?qū)崿F(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合。鄉(xiāng)村振興離不開城市的拉動，鄉(xiāng)村振興要以縣域城鎮(zhèn)化為引領。這種拉動和引領，既包括鄉(xiāng)村人口的城鎮(zhèn)化以縣域為載體，又包括鄉(xiāng)村振興需要城市的人才、技術(shù)和資本的融入，而鄉(xiāng)村價值的實現(xiàn)和市場的繁榮離不開城市居民的需求。因此，徐州各縣域要適應新時代要求，創(chuàng)造條件，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系；要通過發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，實現(xiàn)各類人才凝聚，投身鄉(xiāng)村建設，共同富裕。三是要注重村莊與村莊之間基礎設施和公共服務設施的共建共享，以及各類設施之間的復合利用，提高資源利用節(jié)約集約水平。