深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的現(xiàn)實考量及實現(xiàn)路徑

□牛勝強

（蘭州財經(jīng)大學 統(tǒng)計學院，甘肅 蘭州 730020）

一、問題提出

改革開放以來，市場經(jīng)濟改革路徑和運行機制在推動我國國民生活水平及綜合國力快速提升的同時，幅員遼闊與人口眾多所導致的各地自然狀況、地理環(huán)境、氣候條件、歷史文化、發(fā)展狀況迥異也加劇了機會和收入的差異化，住房、求學、醫(yī)療等價格不斷上漲，造成地區(qū)之間、行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的差距日益擴大。同時，鼓勵一部分人一部分地區(qū)先富起來的政策取向進一步拉大了貧富差距和階層鴻溝，并在很大程度上給中西部農(nóng)村貧困家庭及貧困地區(qū)帶來愈益沉重的生存發(fā)展壓力。在此背景下，實施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略就成為緩解發(fā)展戰(zhàn)略的側重和市場競爭所造成的不平衡、不充分、不公平及維護社會公正和諧的必然選擇，也是國家進行社會整體利益再分配和促使公民地位、尊嚴、權利與機會平等的重要手段。從趨勢看，我國扶貧開發(fā)不光隨著綜合國力日益增強而日趨全面、系統(tǒng)、深入、有效，黨中央還通過不斷完善相關法律制度，漸次提升扶貧標準，實施更加精準有效的扶貧策略來推動扶貧工作走向制度化、規(guī)范化。特別是黨的十八大以來，中共中央關于精準扶貧的頂層設計、目標任務、扶貧模式、支撐保障、政策措施、過程管理均表現(xiàn)出與時俱進的時代特征，脫貧攻堅在拓寬貧困人口增收渠道，改善民生，激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生動力，增強發(fā)展后勁，提升農(nóng)村基層治理能力，破解發(fā)展不平衡不充分問題，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距等方面都邁出了堅實步伐。按照中共中央實現(xiàn)兩個百年奮斗目標的戰(zhàn)略部署，隨著2020年脫貧攻堅戰(zhàn)的圓滿收官，我們徹底撕掉了近代以來困擾中華民族的絕對貧困標簽。如期全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，為開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定堅實基礎。為加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，黨中央把全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能、激發(fā)發(fā)展?jié)撡|(zhì)、積累生態(tài)資本、暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的“三農(nóng)”工作總抓手。同時，為實現(xiàn)“三農(nóng)”工作重心由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》設立了五年銜接過渡期，要求在保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定基礎上，合理把握節(jié)奏、力度、時限逐項分類優(yōu)化、調(diào)整完善、鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策制度體系和具體實施辦法，確保各級各部門鄉(xiāng)村振興思路舉措得以確立，鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本健全，為全面推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興開好局、起好步。應該說，黨中央把不斷鞏固拓展脫貧攻堅成果、扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，并將實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接作為今后五年脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點任務，就是要探索找到符合脫貧地區(qū)實際的中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，從而實現(xiàn)脫貧地區(qū)的發(fā)展從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)轉移，這一過程要將國家減貧戰(zhàn)略和工作體系統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構進行前瞻性思考、全局性謀劃和戰(zhàn)略性布局，積極探索鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度安排、實現(xiàn)路徑，通過扎實做好兩大戰(zhàn)略的政策銜接、機制整合和工作統(tǒng)籌，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興相互協(xié)調(diào)、相互配合、相互支撐、一體推進，并依托強化投入保障、政策引導、環(huán)境營造、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)，有效發(fā)揮好鞏固拓展脫貧攻堅成果的溢出效應，穩(wěn)步推動脫貧地區(qū)減貧事業(yè)上臺階、提水平，使之成為未來帶動脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展的優(yōu)勢所在。

二、對后脫貧攻堅時代深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)歷史進程的基本判斷

綜合看，深度貧困地區(qū)往往集災害高發(fā)性、多維貧困疊加性、脫貧能力脆弱性以及邊境地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、連片特困地區(qū)于一體，自然條件差、歷史欠賬多、地處偏遠、生態(tài)脆弱、災害頻發(fā)等痛點制約和基礎設施與公共服務不足等短板約束，使深度貧困地區(qū)整體經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢、綜合競爭力弱、城鎮(zhèn)化進程遲滯以及城鎮(zhèn)功能弱化，并造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步晚、規(guī)模小、布局散、鏈條短、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題嚴重，而傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟和守土觀念以及物質(zhì)、精神、能力、生態(tài)、災害、病殘、文化、權利等多維貧困長期疊加影響，一方面造成社會發(fā)育仍然較弱和社會文明程度滯后，另一方面使得部分家庭在居住、健康、壽命、知識、參與、安全、環(huán)境等方面的基本需要長期得不到充分滿足。應該說，人均耕地偏少、生存環(huán)境惡劣、災害頻發(fā)以及底子薄、基礎差、發(fā)展滯后和遠離城鎮(zhèn)、人才匱乏、信息閉塞、交通不便不僅使深度貧困地區(qū)在空間分布上具有顯著區(qū)域性特征，也使貧困人口在致貧原因及貧困表象上存在諸多共同點。盡管區(qū)位因素、基礎設施、產(chǎn)業(yè)基礎、教育質(zhì)量、自然環(huán)境、生態(tài)條件、人口素質(zhì)都是區(qū)域深度貧困的直接原因，但不能否認失衡的發(fā)展戰(zhàn)略使快速發(fā)展形成的紅利更多被東部地區(qū)和中西部核心區(qū)域所吸獲，并贏得投資、政策、資源、人口、產(chǎn)業(yè)等諸多發(fā)展優(yōu)勢，逐步形成了沿海、沿江、沿主要交通干線的開發(fā)軸帶和京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等諸多現(xiàn)代城市群，巨大的發(fā)展差距使發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)展機會、發(fā)展水平上的差距越拉越大，深度貧困地區(qū)則更加被“邊緣化”了。與繁華喧鬧的都市及東部發(fā)達地區(qū)“一日千里”的發(fā)展變化相比，深度貧困地區(qū)大都是經(jīng)過多輪攻堅最后才啃下來的“硬骨頭”，“硬件”短板及“軟件”差距使脫貧攻堅所取得實際效果與國家脫貧標準之間尚存在差距，統(tǒng)籌考慮脫貧摘帽時序、返貧風險、發(fā)展基礎等因素，亟待通過鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”。在此意義上，如期完成脫貧攻堅目標任務，只是其脫貧攻堅的歷史階段結束了，并不意味著扶貧工作將就此結束。而在區(qū)域發(fā)展分化非常顯著的背景下，客觀存在的生產(chǎn)力發(fā)展水平、生活水平、社會保障、公共服務、社會管理等諸多差距使深度貧困地區(qū)單純靠自身力量很難有效聚集城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素實現(xiàn)高起點、高層次、高效率、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展，受貧困人口的極大脆弱性和增收渠道與致富門路狹窄以及兜底保障水平限制，脫貧人口及邊緣人口穩(wěn)定脫貧致富尚缺乏持續(xù)多元綜合支撐，這不僅使得深度貧困地區(qū)反貧困事業(yè)從決定性成就到全面勝利還有很長的路要走，也使鞏固拓展脫貧成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接要在承擔筑牢防止返貧致貧“防護堤”任務基礎上，采取更有力舉措，匯聚更強大力量，從更為寬廣視角有效破解深度貧困地區(qū)和脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展問題。進一步來說，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接過程就是構建包括防止返貧致貧監(jiān)測幫扶機制、就業(yè)支持和保障制度、扶貧項目資產(chǎn)運營管理及分配制度、基礎設施管護制度、健全社會扶貧制度、公共服務供給提升保障制度、扶貧法治建設等長效機制的過程，只有建設好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度基礎，才能確保深度貧困地區(qū)和脫貧人口在現(xiàn)代化進程中不掉隊、趕上來，真正實現(xiàn)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型。國際反貧困實踐經(jīng)驗表明：在經(jīng)濟發(fā)展初級階段，貧困治理將聚焦絕對貧困問題，而在經(jīng)濟得到充分發(fā)展后，焦點則轉向相對貧困問題。也就是說，在我國農(nóng)村絕對貧困問題得到根本解決后，貧困治理焦點將從重點解決農(nóng)村絕對貧困問題向城鄉(xiāng)相對貧困融合治理轉變，貧困治理模式也應由脫貧攻堅的減貧戰(zhàn)略向常規(guī)性減貧戰(zhàn)略轉變。對照國際貧困標準和發(fā)達國家不斷修改完善法律來推動反貧困事業(yè)的實踐經(jīng)驗，我國相對貧困治理將會隨著貧困內(nèi)涵更加豐富和扶貧目標任務愈益綜合全面而更趨復雜，其應對機制與消除絕對貧困的機制也必然不盡相同?；诖耍瑘猿重敻粍?chuàng)造和財富再分配機制同步成長的反貧困策略，把治理絕對貧困的脫貧攻堅舉措深度融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架，科學構建貧困治理長效機制和脫貧致富長效提升工程，并通過進一步創(chuàng)新抓手、平臺和載體，全面打造促進規(guī)模經(jīng)營與利益共同體和命運共同體有機結合的共建共享模式，真正把廣大農(nóng)民群眾的創(chuàng)造潛力、致富動力、綜合能力轉化成推動鄉(xiāng)村綜合競爭優(yōu)勢提升和功能拓展的強大合力，有效推動減貧戰(zhàn)略、治理觀念、治理方式、工作體系、治理能力轉型升級，確保兩大戰(zhàn)略在相互協(xié)調(diào)、相互配合、相互支撐中既推動深度貧困地區(qū)減貧事業(yè)上臺階、上水平，也同步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興取得突破發(fā)展。

總之，后脫貧攻堅時代深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)既要肩負防止不穩(wěn)定脫貧戶返貧及邊緣戶致貧等鞏固脫貧成果重任，也要承擔加快補齊全面小康社會突出短板和探索構建治理相對貧困長效機制的職責，還要通過實施鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略推動鞏固拓展脫貧攻堅成果向縱深發(fā)展。進一步來說，隨著國力增強、財力提高和貧困內(nèi)涵不斷拓展以及扶貧標準逐步提升，深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的任務將會越來越多元化，無論是構建完備的反貧困體系，還是有效破解深度貧困地區(qū)和脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展問題，都將是艱巨復雜且長期的系統(tǒng)工程，這既是對后脫貧攻堅時代深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)歷史進程的基本判斷，也是扶貧開發(fā)按科學規(guī)律、穩(wěn)步推進的現(xiàn)實基礎。

三、深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的現(xiàn)實考量

放眼全國，雖然全面建成小康社會整體目標已經(jīng)實現(xiàn)，但從深度貧困地區(qū)脫貧攻堅實際效果及全面小康建設進程看，不僅脫貧人口“三保障”尚有部分薄弱環(huán)節(jié)未得到有效解決，資源環(huán)境、文化建設方面距離全面小康社會標準也存在差距。從全球治理貧困與鄉(xiāng)村衰退經(jīng)驗和貧困發(fā)展規(guī)律以及我國深度貧困地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀看，部分人口返貧、致貧風險較大并將長期存在，維持脫貧的穩(wěn)定性和增收的持續(xù)性將面臨艱巨挑戰(zhàn)。基于此，黨中央經(jīng)過充分調(diào)研和準確評估，審時度勢做出了設立五年銜接過渡期來實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略安排，這不僅是順應發(fā)展趨勢，循序漸進推進脫貧地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅成果進一步取得實質(zhì)性進展的重大創(chuàng)舉，也是對中國特色減貧道路的豐富發(fā)展。因此，在準確把握鞏固拓展脫貧攻堅成果戰(zhàn)略意涵基礎上，對深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策指向進行現(xiàn)實考量，不僅是高質(zhì)量完成任務的認識基礎，也能有效避免出現(xiàn)鞏固與拓展“兩張皮”現(xiàn)象。

第一，對比計算顯示，盡管農(nóng)村貧困標準已從1986 年的 206 元提高到了 2020 年的 4000 元，但貧困標準與同期農(nóng)村居民人均可支配收入的比率也從1986 年的50.3%下降到2020 年的23.3%。也就是說，雖然農(nóng)村貧困線隨經(jīng)濟社會發(fā)展和物價上漲在不斷提高，但貧困線與同期農(nóng)村居民人均可支配收入的比率也在持續(xù)變小，這既說明貧困線偏低而導致貧困人口規(guī)模被低估，也從側面印證了農(nóng)村內(nèi)部貧富差距在不斷擴大，一定程度上還表明農(nóng)村貧困人口的相對貧困程度存在不斷加深的趨勢。與此同時，在“三農(nóng)”所面臨的內(nèi)外環(huán)境更復雜、困難挑戰(zhàn)更嚴峻的背景下，各類風險沖擊型貧困現(xiàn)象將會越來越多，人口老齡化及其派生的失能問題也都是新的致貧因素，致使后脫貧攻堅時代鞏固拓展脫貧攻堅成果既要肩負現(xiàn)有貧困治理和主動預防脫貧戶返貧及邊緣戶致貧的重任，更要通過開拓創(chuàng)新和主動作為推進貧困治理由面上攻堅向縱深發(fā)展，實現(xiàn)扶貧工作由集中式貧困治理向常規(guī)性減貧治理轉變。為此，只有將鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的戰(zhàn)略構想及共同富裕的執(zhí)政理念通過規(guī)范化、法治化、長效化的法規(guī)制度體系和持續(xù)推進機制轉化為國家意志與社會公德，即扶貧濟困不僅是我國民主、法治及和諧社會建設的重要內(nèi)容，也是中華民族的傳統(tǒng)美德和全社會理應承擔的共同責任，才能充分發(fā)揮中國特色社會主義的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、群眾優(yōu)勢以及整合、動員、運轉、監(jiān)督機制所形成的強大合力，真正讓扶貧濟困“人人皆愿為”“人人皆可為”“人人皆能為”成為現(xiàn)實。

第二，世界銀行于2017年10月按2011年不變價格為低收入國家、中等偏下收入國家、中等偏上收入國家和高收入國家制定的購買力評價收入絕對貧困線分別為每天1.9 美元、3.2 美元、5.5 美元、21.7美元。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，我國人均GDP已連續(xù)兩年超過1萬美元，穩(wěn)居中等偏上收入國家行列。若執(zhí)行5.5美元這一購買力評價收入絕對貧困標準，則我國現(xiàn)行標準農(nóng)村貧困人口全部脫貧后，仍有較為艱巨的減貧任務。毫無疑問，若干年后我國人均GDP將超過中等收入國家與高收入國家的分界水平，屆時將會面臨更大挑戰(zhàn)。因此，必須正視消除絕對貧困是偏低貧困線和超常規(guī)政策舉措與扶貧資源投入共同作用的結果，對致力于民族復興的我國政府來說，必須直面實現(xiàn)脫貧攻堅目標與形成穩(wěn)定脫貧的能力并非一回事，后脫貧攻堅時代鞏固拓展脫貧攻堅成果絕不能忽視深度貧困地區(qū)基礎設施和公共服務嚴重缺失以及發(fā)展不平衡、不充分所造成的貧困人口福利損失問題，只有將經(jīng)濟、社會、環(huán)境、權力、能力等綜合統(tǒng)籌起來拓展扶貧內(nèi)涵并賦予扶貧更豐富的民生含義，使鞏固拓展脫貧攻堅成果過程成為保障脫貧地區(qū)人民群體生存權、工作權、發(fā)展權、社會保障權的基本手段而持續(xù)發(fā)力，全力構筑較完備的長效化、系統(tǒng)化、協(xié)同化反貧困體系，并立足深度貧困地區(qū)和脫貧人口可持續(xù)發(fā)展拓展扶貧開發(fā)領域，更加重視脫貧群眾收入之外的福利改善，不斷鞏固為脫貧成果提供物質(zhì)基礎和制度保障的具有內(nèi)生性、基礎性、公益性的縱深改革舉措，才能確保脫貧攻堅成效得到群眾認可，經(jīng)得起歷史檢驗。

第三，不可否認，政府主導的脫貧攻堅主要聚焦并攻克了物質(zhì)性貧困，但非物質(zhì)的精神、文化、能力、生態(tài)等領域的貧困治理欠賬較多，特別是落后文化意識心態(tài)和一成不變的思維方式及價值取向凝結成的非物質(zhì)貧困比物質(zhì)貧困更深重、更頑固、更可怕，很難短期內(nèi)通過常規(guī)扶貧手段予以消除。放眼鄉(xiāng)村全面振興，若非物質(zhì)貧困問題不進行根本治理，則貧富差距和發(fā)展不平衡、不充分問題也很難有效縮小，不僅全面建成小康社會成色不足，鄉(xiāng)村全面振興也將嚴重受阻。而且，經(jīng)濟發(fā)展、生活水平、生態(tài)環(huán)境、社會治理、文化教育全方位提升是鄉(xiāng)村振興的必然要求，但經(jīng)濟、社會、環(huán)境、權力、能力等多維貧困不僅相互影響、相互疊加，也是形成多維深度貧困的根源，而統(tǒng)籌治理多維深度貧困是一項艱巨復雜且長期的系統(tǒng)工程。從長遠看，廣袤而偏遠的深度貧困地區(qū)僅靠自身力量很難有效聚集優(yōu)質(zhì)發(fā)展要素并實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，唯有依托鞏固拓展脫貧攻堅成果打出政策組合拳扎實推進產(chǎn)業(yè)、易地搬遷后續(xù)幫扶、就業(yè)、教育、健康、生態(tài)、鄉(xiāng)村建設等重點扶貧舉措，才能為貧困群體持續(xù)增收脫貧提供機會并創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。

第四，習近平總書記指出，2020年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標，并不意味著所有地區(qū)、所有市縣、所有人都要同步翻番，更不意味著不同區(qū)域、不同人群都同步達到全國平均水平，必須把握好整體目標和個體目標、絕對標準和相對標準以及定量分析和定性判斷的關系，在科學評估全面建成小康社會進展狀況的基礎上，對重點人群、重點地區(qū)、重點領域的突出短板和必須完成的硬任務進行認真梳理，并集中優(yōu)勢兵力堅決啃下硬骨頭、完成硬任務，既要為全面建成小康社會跑好“最后一公里”，又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標有機銜接。

第五，深度貧困地區(qū)全面小康進程與全面小康社會統(tǒng)計監(jiān)測指標體系標準之間存在差距。立足當前實際，深度貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作正處在進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果階段，或者說已進入從脫貧到全面小康提升階段，依據(jù)國家統(tǒng)計局《全國全面建成小康社會統(tǒng)計監(jiān)測指標體系（修訂稿）》和《全面建成小康社會統(tǒng)計監(jiān)測方案》（修訂稿），全面小康社會監(jiān)測指標體系由經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、文化建設、人民生活、資源環(huán)境五方面42項指標構成，是我國檢測、評價全面建成小康社會的依據(jù)。測算結果顯示，在監(jiān)測指標中，西部脫貧地區(qū)除經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、人民生活外，資源環(huán)境、文化建設距離全面小康社會尚有差距，特別是公共交通服務、生活垃圾無害化處理率、文化及相關產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重等距離小康目標尚有較大差距，深度貧困地區(qū)距離全面建成小康社會差距則更大。立足實際，只有從制約全面小康的“短板”和“痛點”入手，進一步將拓寬城鄉(xiāng)居民收入渠道，提升科技創(chuàng)新能力，創(chuàng)新發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，加強節(jié)能減排監(jiān)管，推進生態(tài)文明建設等作為重點建設方向，這不僅是鞏固拓展脫貧攻堅成果的內(nèi)在要求，也是衡量精準扶貧工作成敗得失的重要尺度，更是西部脫貧地區(qū)貧困演變趨勢和后脫貧攻堅時代精準扶貧向前推進應遵循的基本規(guī)律。也就是說，通過脫貧攻堅戰(zhàn)實現(xiàn)脫貧摘帽、再由脫貧摘帽到全面建成小康社會是深度貧困地區(qū)精準扶貧緊密銜接的兩個工作階段，脫貧摘帽不是終點，而是全面建成小康社會和共同致富的起點。

第六，隨著新發(fā)展理念和美麗中國戰(zhàn)略深入實踐，“高投入、高消耗、高排放、難循環(huán)、低效率”的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式日益受到國家風險防控的規(guī)范要求和限制管理，深度貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展的資源環(huán)境兩道“緊箍咒”也越繃越緊，并使拼資源環(huán)境的短期化扶貧模式和“先污染、后治理”的發(fā)展老路難以為繼。唯有從根本上扼制“先污染、后治理”的發(fā)展老路和拼資源環(huán)境的短期化扶貧偏向，積極構建精準與普惠兼顧的反貧困長效機制，并通過立法將扶貧濟困的傳統(tǒng)美德和共同富裕的執(zhí)政理念轉化為國家意志及社會公德，確保扶貧目標、方式、工具、參與主體多元化、協(xié)同性，并通過綜合施策全面推動深度貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力、綜合競爭優(yōu)勢和鄉(xiāng)村功能及發(fā)展水平全面提高。進一步說，要在生態(tài)環(huán)境、公共服務、基礎設施等諸多短板尚未有效補齊背景下走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，唯有團結帶領廣大人民群眾追求有品質(zhì)、高質(zhì)量的扶貧開發(fā)效果，既要集中優(yōu)勢兵力抓緊補齊全面建成小康社會的突出短板，又要不失時機地統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設、政治建設、黨的建設、社會建設、文化建設、生態(tài)文明建設。否則，全面小康社會和鄉(xiāng)村振興將成為空中樓閣。

四、深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的現(xiàn)實路徑

與日新月異的城鎮(zhèn)化相比，我國農(nóng)業(yè)大國地位與小農(nóng)經(jīng)營模式的矛盾、沖突加劇了農(nóng)業(yè)的高自然依賴性、弱產(chǎn)出連續(xù)性、短產(chǎn)品貯存期和低需求可控性等產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)屬性，深度貧困地區(qū)分散經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)普遍存在專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、機械化程度不高以及創(chuàng)造財富能力及勞動生產(chǎn)率低下問題，市場變化快、農(nóng)資漲價和缺技術、少信息以及資金短缺與科技服務缺失所引發(fā)的脫貧基礎脆弱和抗風險能力不足，使得農(nóng)村家庭收入普遍低而不穩(wěn)?；仡櫤头此济撠毠赃^程，最突出問題之一就是源于貧困人口內(nèi)生能力和共建共享能力普遍不高所導致的內(nèi)生動力與主動參與性不高，以致脫貧攻堅過程主要由“政府包攬”推進，而脫貧時限和任職期限驅(qū)使政府官員以追求短期效應最大化為主要目標，致使政府主導下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展很難持續(xù)完善生產(chǎn)組織、投入保障、產(chǎn)銷對接、風險防范等長效機制構建，并使得扶貧項目選擇和發(fā)展路徑選擇往往陷入過度依賴政府管控型的“干部干、群眾看”模式，再加上政府和市場關系未完全理順所引發(fā)的市場激勵不足，社會資源系統(tǒng)化支持不足，社會資本投入渠道以及要素流動不暢，資源配置效率不高，產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈整體水平不高，在反貧困策略日益強調(diào)貧困主體能力提升和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的溢貧帶貧作用背景下，短期的精準幫扶措施盡管有效解決了貧困人口“兩不愁三保障”問題，但維持脫貧穩(wěn)定性與增收持續(xù)性的鞏固拓展脫貧攻堅成果之路不僅任重道遠，也是一個持續(xù)不斷的過程。農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢表明，土地適度規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀必然，農(nóng)業(yè)政策轉型的重點之一將是推動土地流轉以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，而村級集體經(jīng)濟能在保障農(nóng)民收益權前提下將分散承包地集中起來實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，并能通過集體生產(chǎn)、勞動合作、按勞分配使村集體有能力團結帶領脫貧群眾共同應對各種風險挑戰(zhàn)，還能在增加農(nóng)民財產(chǎn)性和權益性收入方面提供保障，有效承擔需要較大規(guī)模組織才能構建的完善產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈等環(huán)節(jié)，兼具個體所無法具備的生產(chǎn)能力、收益分配能力和共建共享村級集體經(jīng)濟發(fā)展成果的能力。為此，應在借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗和傳承脫貧攻堅領導體制、工作機制基礎上，開辟一條以強力政策扶持和規(guī)劃引導及資金支持為導向，以培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體為載體，以完善延伸產(chǎn)業(yè)鏈及利益聯(lián)結機制為支撐的鞏固拓展脫貧攻堅成果的道路，這不僅是深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果順應發(fā)展趨勢，彰顯制度優(yōu)勢穩(wěn)步推進的現(xiàn)實選擇，鄉(xiāng)村振興則更加需要和依賴于形成內(nèi)生復合的互相幫扶、先富帶后富的村級集體行動能力。

第一，立足實際，廣袤而偏遠的深度貧困地區(qū)僅靠自身力量很難有效聚集優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素解決好發(fā)展不平衡不充分問題，唯有將培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體問題提升到“全國一盤棋”高度進行規(guī)劃決策和政策制定，科學構建支持村級集體經(jīng)營主體持續(xù)發(fā)展“靠政策、靠組織、靠人才、靠科技、靠投入”的支撐保障體系，特別是通過強化政策傾斜、投入保障以及深化農(nóng)村產(chǎn)權和要素市場化改革來引導社會資源與各方力量更多地向深度貧困地區(qū)流動，堅持將鞏固拓展脫貧攻堅成果放在整個區(qū)域、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的大格局進行戰(zhàn)略考量、統(tǒng)籌謀劃、政策銜接、機制整合、工作統(tǒng)籌并一體推進，使培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體成為實現(xiàn)共同富裕的國家意志、社會共識及有效載體，真正形成全社會都來關心、支持、參與村級集體經(jīng)營主體建設發(fā)展的良好氛圍，在堅持和完善東西部協(xié)作、對口支援、社會力量參與幫扶等機制基礎上，依托強有力的制度設計和扶持力度推動深度貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟取得突破性發(fā)展，這不僅是深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基礎性工程，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會和資源環(huán)境保護以及共同富裕協(xié)同發(fā)展的必由之路。

第二，要深刻認識“集體生產(chǎn)、按勞分配”的村級集體經(jīng)營主體能夠為脫貧人口等弱勢群體提供制度性保護的制度優(yōu)勢和團結帶領脫貧群眾共同應對各種風險挑戰(zhàn)的能力，按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針和協(xié)作互助、共贏、奉獻相結合原則，從戰(zhàn)略高度抓緊完善準入、稅收減免、信息共享、購買服務等政策引導，通過給予各類經(jīng)濟主體充分的激勵和約束，在恢復村級集體經(jīng)濟組織功能，完善利益聯(lián)結以及保障村級集體經(jīng)營主體有效運轉長效機制基礎上，突破村級集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民投資為主的產(chǎn)權形式和所有制構成局限，引導各類經(jīng)營主體和社會力量通過股份合作、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、社會化服務等方式探索發(fā)展多元化新型村級集體經(jīng)營主體，并以村級集體經(jīng)濟為載體通過投資合作、聯(lián)合開發(fā)、勞務協(xié)作、公開發(fā)包、土地入股、規(guī)模經(jīng)營、旅游開發(fā)等靈活多樣的方式，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、生態(tài)保護、鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)、電子商務等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，特別是由于深度貧困地區(qū)主要分布在生態(tài)脆弱區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)，鑒于保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的最大優(yōu)勢和寶貴財富，應大膽探索完善橫向生態(tài)補償機制并創(chuàng)新“增綠”與“增收”協(xié)同推進長效機制，并依托新型村級集體經(jīng)營主體積極推進植樹造林、林草管護、種植特色經(jīng)濟林、經(jīng)濟林提質(zhì)增效等，通過多種途徑探索建立適合區(qū)域特點的山水林田湖全要素修復保護與減貧共贏模式，真正使村級集體經(jīng)濟帶動小農(nóng)、保護小農(nóng)、組織小農(nóng)、提升小農(nóng)、富裕小農(nóng)，讓小農(nóng)分享政策紅利和現(xiàn)代化發(fā)展成果，實現(xiàn)共生、共營、共享、共贏。

第三，放眼鄉(xiāng)村振興和共同富裕，必須將培育壯大村級集體經(jīng)營主體作為深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的主攻方向，盡快建立和完善脫貧攻堅期間投資建設的歸集體所有且形成固定資產(chǎn)的交通、水利、能源、通信、環(huán)境等基礎設施、公共服務設施的管護責任、管護制度、管護經(jīng)費來源及管護形式，為進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果提供物質(zhì)基礎和制度保障。同時，對扶貧產(chǎn)業(yè)、扶貧車間、扶貧基地等集體經(jīng)濟項目和村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)要通過確權到戶以及通過盤清資產(chǎn)、確權賦能、股份配置等方式讓小農(nóng)戶入股加入到村級集體經(jīng)濟組織中，并構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的扶貧項目產(chǎn)權制度，在切實維護農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾合法權益的同時，有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性和權益性收入方面的保障，實現(xiàn)脫貧攻堅的專門特惠性政策向鞏固拓展脫貧攻堅成果的普惠性政策轉變，并逐步發(fā)揮脫貧攻堅的溢出效應以及改革創(chuàng)新的綜合效應。另外，繼續(xù)深化經(jīng)營制度改革，健全項目資產(chǎn)管理以及科學運行機制與合理收益分配制度，完善村級集體經(jīng)濟組織法人治理結構和監(jiān)管力度，使村級集體經(jīng)營主體發(fā)展由依靠日漸稀缺的資源環(huán)境單要素驅(qū)動轉變到依靠資金、技術、管理、企業(yè)家等全要素協(xié)同發(fā)力上來，合力推動各具特色的多元化村級集體經(jīng)營主體在發(fā)展中成長壯大、在成長中強壯，并使農(nóng)村再次成為創(chuàng)業(yè)興業(yè)“大有作為”的“廣闊天地”。

第四，要深刻把握培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟經(jīng)營主體既是“做大蛋糕”的物質(zhì)支撐，也是“分好蛋糕”的基礎制度保障，要積極努力并通過政策引導、環(huán)境營造推動各方力量和資源要素向深度貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟集聚，用系統(tǒng)化機制設計和體系化制度安排集聚各方智慧，推動各具特色的村級集體經(jīng)濟個性化需求與社會扶貧資源精準對接，并依托建立社會扶貧榮譽制度和社會扶貧貢獻度星級評價及打造社會扶貧品牌工程等激勵手段將社會扶貧納入制度化、規(guī)范化軌道，使培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體成為深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村功能恢復拓展，綠色發(fā)展崛起與競爭優(yōu)勢不斷提升的主要抓手。反貧困實踐經(jīng)驗表明：有效的反貧困戰(zhàn)略應該是財富創(chuàng)造“做大蛋糕”和財富分配“分好蛋糕”的長效機制同步成長完善的過程，而著眼共同富裕在科學界定中國特色村級集體經(jīng)濟基本職能和角色定位的基礎上，對深度貧困地區(qū)村級集體經(jīng)營主體培育發(fā)展壯大問題進行全局性謀劃和戰(zhàn)略性布局，著力開創(chuàng)一條以完善強力政策扶持和規(guī)劃引導及資金支持為導向，以培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體為載體，以完善延伸產(chǎn)業(yè)鏈及利益聯(lián)結機制為支撐的鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的道路，不僅能整合資源促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推進技術進步和科學管理水平，也能擴大勞動力就業(yè)和促進農(nóng)民穩(wěn)定增收以及提高農(nóng)民素質(zhì)，對繁榮農(nóng)村經(jīng)濟和推進農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展以及提高基層執(zhí)政能力與規(guī)避異地轉移引發(fā)的諸多問題都能起到“四兩撥千斤”的作用，一定程度上也能使深度貧困地區(qū)逐步降低對外部幫扶的依賴程度，并真正實現(xiàn)將那些政府干不了、干不好、干起來不劃算的事交給社會力量，形成“人人皆可為、愿為、能為”的扶貧大格局。

第五，從鄉(xiāng)村全面振興以及共同富裕與民富村強的戰(zhàn)略大局看，培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體不僅是深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興健康持續(xù)推進的基礎支撐，也應該是共同富裕與民富村強的立身之本，牢牢牽住培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟這個牛鼻子放寬社會資本進入深度貧困地區(qū)農(nóng)村的種種限制，并實施特惠政策扶持村級集體組織積極探索集體自辦、招商引資、入股聯(lián)營、資產(chǎn)托管、租賃、承包經(jīng)營等各種發(fā)展模式，努力營造各方力量相向而行、取長補短、協(xié)同發(fā)力的參與機制和主動作為干事創(chuàng)業(yè)、競相發(fā)展再立新功的良好局面，通過不斷培植出更多事業(yè)“梧桐樹”，吸引更多“金鳳凰”到深度貧困地區(qū)安家筑巢，使培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體成為優(yōu)化城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局和拓展農(nóng)民就業(yè)增收空間的主要抓手，讓農(nóng)民在充分享受自己的財產(chǎn)收益權和集體經(jīng)濟發(fā)展所帶來紅利的同時，實現(xiàn)深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村功能完善、活力提升和發(fā)展空間拓展，并有效遏制人口空心化、產(chǎn)業(yè)空心化、基礎設施空心化、居住空心化、社會服務空心化。

第六，20 世紀80 年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”成為我國農(nóng)村乃至整個國民經(jīng)濟增長重要支撐力量的事實表明，培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟經(jīng)營主體是引導各方力量全方位、多形式深度參與脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的良好平臺，也是科技下鄉(xiāng)、資金下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)喚醒鄉(xiāng)村沉睡資源的動力源和實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化乃至三次產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展的有效載體。應有效打破村域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣域界限，以抱團取暖、組團發(fā)展、合作聯(lián)盟等方式有效發(fā)揮集中力量辦大事的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，把蘊藏在億萬農(nóng)民中的創(chuàng)造性充分激發(fā)出來對農(nóng)村沉睡資源進行優(yōu)化組合開發(fā)，并依托村級集體經(jīng)濟的組織能力推動特惠性政策向普惠性政策轉化，有效修復脫貧攻堅過程中出現(xiàn)的村莊間（非貧困村與貧困村）和農(nóng)戶間（非貧困戶與貧困戶）的心理和利益不平衡，并通過拓展脫貧攻堅優(yōu)惠政策受益范圍和依托集體化合作及集約化經(jīng)營破解小農(nóng)一家一戶干不了、干不好的事情。從長遠看，培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體對深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果，創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和促進鄉(xiāng)村治理體系變革以及凝聚民心與鞏固黨的執(zhí)政基礎都具有獨特不可替代的作用，而及時制定一整套支持深度貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟規(guī)范、持續(xù)發(fā)展的政策制度和服務體系以及“一張藍圖繪到底、一任接著一任干”推進機制不僅是當務之急，也是深度貧困地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉移取得實質(zhì)性進展的有效載體，更是鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興“雙贏”的長效基礎工程。

第七，盡管貧困治理要求政府主導進行，但不可否認我國扶貧開發(fā)領域普遍存在政府、幫扶對象、市場主體、社會公眾職責定位和事權劃分不清所引發(fā)的幫扶對象內(nèi)生動力不足以及市場主體、社會公眾參與程度不深問題，而政府過多依賴行政權力配置扶貧資源和政府貧困治理邊界無限擴大必然導致政府不堪重負并引發(fā)多元化貧困治理體系和治理效能難以同步提升，亟待在借鑒脫貧攻堅成功經(jīng)驗、吸取教訓和深入調(diào)查研究基礎上，科學界定政府、幫扶對象、市場主體、社會公眾等不同主體在貧困治理中的職責范圍，加快構建政府統(tǒng)領、市場驅(qū)動、企業(yè)施治、公眾參與的覆蓋全面、分層分類、綜合高效的減貧治理體系和長效機制，穩(wěn)步推進我國減貧戰(zhàn)略、扶貧制度和工作體系轉型。基于此，為加快推動我國減貧戰(zhàn)略、幫扶方式、投入體系、工作體系、社會動員體系、監(jiān)督體系以及考核評估體系全方位、系統(tǒng)化重塑，使政府扶貧工作從“包打天下”和“單打獨斗”中解脫出來，必須更多依靠法治手段和社會力量開展扶貧工作，才能使政府有所為有所不為。立足實際，政府必須發(fā)揮好在扶貧規(guī)劃制訂、扶貧政策執(zhí)行、扶貧責任落實等方面的關鍵作用，同時要充分調(diào)動和發(fā)揮好幫扶對象、社會公眾及市場力量的積極作用，并凝聚合力做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設和基本公共服務均等化工作。與此同時，通過傾斜的優(yōu)惠扶持政策引導和利益聯(lián)結長效機制構建政府主導下農(nóng)戶、村級自治組織、企業(yè)等社會力量合理分工，取長補短，互為支撐，包括生產(chǎn)組織、投入保障、產(chǎn)銷對接、風險防范在內(nèi)推動村級集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的要素供給合力，有效彌補深度貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的資本、制度、政策、創(chuàng)新、技術、優(yōu)質(zhì)勞動力不足等問題。

第八，不管是從構建促進城鄉(xiāng)要素自由流動、基礎設施互聯(lián)互通、公共資源高效配置、公共服務普惠共享的新發(fā)展理念，還是從鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略構想和共同富裕的執(zhí)政理念看，現(xiàn)有扶貧開發(fā)模式已很難適應新時代深度貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、脫貧能力和開發(fā)效果協(xié)同推進的目標任務要求，唯有把培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟作為鞏固拓展脫貧攻堅成果最有效方法和解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的根本途徑，堅持把強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革突破的制度設計和利益聯(lián)結機制以及扶持力度打造作為促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展的突破口，并使村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大成為完善和延伸產(chǎn)業(yè)鏈的著力重點和經(jīng)濟轉型升級的根本途徑，全面深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、集體經(jīng)營性建設用地入市、集體土地征收制度、集體林權制度以及宅基地制度改革，使村級集體經(jīng)濟發(fā)展成為激發(fā)深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村自治內(nèi)生動力、盤活用好農(nóng)村集體資源、激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能以及全方位強化規(guī)模拓展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、提升產(chǎn)業(yè)層次、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的最有效載體，成為推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民群眾平等參與現(xiàn)代化進程的必要選擇，使村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，充分釋放蘊藏在廣大農(nóng)民群眾中的內(nèi)生動力、創(chuàng)造偉力和發(fā)展活力，才能為深度貧困地區(qū)扶貧工作走上良性發(fā)展軌道以及徹底改變落后面貌奠定堅實基礎。

總之，培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體不僅投資大、周期長、見效慢、風險大，還要平衡營利性與公益性之間的矛盾，但培育發(fā)展壯大村級集體經(jīng)營主體是充分保障深度貧困地區(qū)農(nóng)村群眾發(fā)展權的長遠性、根本性戰(zhàn)略，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果的著力重點和基礎性工程，絕不能將村級集體經(jīng)營主體發(fā)展壯大視為一個自然過程，而應及時把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和全面推進鄉(xiāng)村振興的有利時機，突出和強化總體、長期戰(zhàn)略的調(diào)節(jié)和引導作用，以超常規(guī)的理念、方法和舉措持續(xù)推進方能取得預期效果。