中國工會參與國家治理的內(nèi)在邏輯與實現(xiàn)路徑

□李杏果

（中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理學(xué)院，北京 100048）

2013年，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化成為執(zhí)政黨的執(zhí)政目標和國家戰(zhàn)略。2019年，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對國家治理現(xiàn)代化進行全面部署。國家治理研究日益受到關(guān)注。

王紹光指出，我國黨和政府使用的治理概念不同于西方，它指的是治國理政，是本源意義上公共管理的方式、方法、途徑和能力。郁建興認為，廣義的國家治理涵蓋對國家一切事務(wù)的治理，有縱向、橫向、空間、時間四個維度：在縱向上，涵蓋從中央到地方，再到基層以及組織、個體層面的治理；在橫向上，涵蓋政府、市場、社會等領(lǐng)域的治理；在空間范圍上，涉及東中西等不同地區(qū)、不同省市縣的協(xié)調(diào)與管理；在時間維度上，涉及從宏觀上制定當下和未來的發(fā)展戰(zhàn)略。徐湘林指出，與西方國家社會中心論的治理觀念不同，我國國家治理概念強調(diào)轉(zhuǎn)型社會中國家發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時兼顧治理理念所強調(diào)的社會訴求。工會等群團組織是將社會訴求納入國家治理的利益統(tǒng)合組織載體，是中國特色社會主義的組成部分，工會理應(yīng)被納入中國特色國家治理的研究范疇。

當前學(xué)術(shù)界關(guān)于中國工會參與國家治理的研究包括兩種情形：一是從群團組織、人民團體的整體視角研究國家治理視野下的群團工作。鄭長忠基于歷史回顧，指出群團工作體系一直是國家治理體系的重要組成部分。李威利認為，在推進國家治理體系現(xiàn)代化的新形勢下，群團組織是黨開展群眾工作的基礎(chǔ)和依托，承擔(dān)著群眾工作、組織工作、社會工作和政治工作四大功能。陳賽金對人民團體參與立法進行研究，認為人民團體參與立法具有法律依據(jù)和實踐基礎(chǔ)，有助于提升立法的民主性、科學(xué)性。二是基于工會自身，研究國家治理中的工會參與社會治理。張波認為，工會是國家治理體系內(nèi)最大的社會組織，黨和政府一直致力于發(fā)揮工會的社會治理作用。涂永珍認為，工會參與社會治理是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條重要標準。韓升和高健指出，國家政策導(dǎo)向和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)性變遷共同塑造了工會在新時代社會治理格局中的使命擔(dān)當和職責(zé)定位。余茜認為，中國工會的性質(zhì)為其參與社會治理奠定了堅實基礎(chǔ)，樞紐型社會組織的職能定位為其搭建了良好的平臺。汪新蓉認為，隨著“權(quán)利”時代的到來，國家治理模式轉(zhuǎn)型，國家與社會以及職工的關(guān)系在進行調(diào)整，這對工會職能的拓展與完善提出了新要求。

綜上，中國工會參與國家治理作為一個新興研究領(lǐng)域出現(xiàn)的時間不長，國內(nèi)相關(guān)文獻數(shù)量少，呈現(xiàn)零星化、碎片化特點。一方面，群團組織內(nèi)部組織間存在差異，工會具有獨特性，群團組織整體上參與國家治理的研究不足以反映工會參與國家治理的特色。另一方面，學(xué)者們指出工會是國家治理體系的組成部分，并聚焦于工會參與社會治理這一工會參與國家治理的重點領(lǐng)域進行研究，但是，僅關(guān)注社會治理不足以反映工會參與國家治理的全貌。國家治理涵蓋社會治理，但不局限于社會治理，現(xiàn)有研究較少從更高層面上對工會參與國家治理進行系統(tǒng)總結(jié)和整體闡釋。講好中國故事是社會科學(xué)研究的重要使命。相比于西方發(fā)達國家，我國工會參與國家治理具有怎樣的特色？工會參與國家治理包括哪些現(xiàn)實維度？功效如何？新時代我國工會參與國家治理面臨哪些挑戰(zhàn)？如何更好完善國家治理中的工會參與，推動國家治理現(xiàn)代化？對這些問題的回答有助于在理論上深化對工會參與國家治理機理的認識，拓展有關(guān)國家治理的研究以及有關(guān)工會的研究。在實踐上，研究有助于推動國家完善工會參與的體制機制，提高工會參與效能，推進國家治理現(xiàn)代化。

一、中國工會參與國家治理的理論闡釋

在社會組織影響國家政治的理論研究中，西方學(xué)者提出了多元主義和法團主義等解釋框架。這些解釋框架在很大程度上契合了西方發(fā)達國家的實踐。中國具有與西方發(fā)達國家不同的政治制度，中國工會的產(chǎn)生背景、發(fā)展歷程與西方發(fā)達國家不同，中國工會與黨政的關(guān)系、中國工會參與國家治理的途徑和方式不同于西方發(fā)達國家。無論是多元主義，還是法團主義，均不足以解釋中國工會參與國家治理的邏輯。工會內(nèi)嵌于中國的政治體系內(nèi)，其參與國家治理具有鮮明的中國特色。

（一）工會參與國家治理的緣起：國家與職工群眾互動需要中間樞紐

中國工會參與國家治理根源于黨治國理政所要求的群眾工作，工會參與國家治理是黨政所需，是國家自上而下分配給工會的公共任務(wù)和使命。國家在領(lǐng)導(dǎo)并統(tǒng)合社會的過程中，需要吸納職工群眾進入自身主導(dǎo)的政策和任務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，實現(xiàn)向職工群眾進行滲透和影響的目標；反過來，職工群眾也需要獲得自下而上、向國家反饋意志的渠道，對國家實施反向影響，使國家治理體現(xiàn)職工訴求。國家治理是包含復(fù)雜嵌套制度規(guī)則的體系，涉及多元社會主體，公共事務(wù)治理復(fù)雜程度高，兼顧各方利益難度大。我國職工群眾數(shù)量龐大，是國家政權(quán)的主要階級基礎(chǔ)，是國家治理需要高度關(guān)注的社會群體。職工群眾的需求呈現(xiàn)差異化、多樣化、復(fù)雜化特點，國家治理中，制度規(guī)則的宏觀性、統(tǒng)一性往往難以兼顧職工多元化、差異化訴求，國家與職工間溝通成本高、互動效率低，國家直接治理職工群眾相關(guān)事務(wù)的難度大。為此，國家需要職工利益代表者作為中間樞紐，參與國家與職工之間的互動，協(xié)助國家治理職工群眾相關(guān)的公共事務(wù)，實現(xiàn)國家對分散社會利益的有序組織化和統(tǒng)合。國家與職工群眾間互動機制的重要性及復(fù)雜性是工會介入?yún)⑴c國家治理的前提。工會組織健全、涵蓋面廣、貼近職工群眾、靈活專業(yè)等優(yōu)勢使工會能夠承擔(dān)起參與國家治理的重任，構(gòu)建起職工集體訴求表達和集體行動的平臺，在國家治理中發(fā)揮承上啟下的治理工具作用。國家以工會為中介影響職工群眾，可以更高效地匯集和掌握職工利益訴求，減少僅靠國家導(dǎo)致的信息收集滯后和政社溝通不暢等弊端；職工群眾通過工會這個中介平臺，實現(xiàn)與國家政權(quán)的聯(lián)結(jié)，國家與職工群眾之間的政治互動渠道得以暢通。

（二）工會參與國家治理的內(nèi)在機制：委托代理和雙向嵌入

工會參與國家治理的內(nèi)在機制可以概括為委托代理和雙向嵌入。在委托代理關(guān)系中，職工群眾是委托人，工會是代理人，工會是受職工群眾委托、代表職工群眾參與國家治理，因此反映職工群眾訴求是工會參與國家治理的職責(zé)所在。在國家與職工的互動中，工會通過雙向嵌入機制參與國家治理，發(fā)揮著上下互通、雙向傳遞的作用。工會參與國家治理的信息基礎(chǔ)和合法性來源是職工群眾。因此，一方面，工會通過健全的組織體系向下嵌入社會、嵌入職工群眾，對職工群眾進行廣泛的深入和滲透，對社會力量進行吸納和整合，通過與職工群眾之間的情感交流、信息溝通、聯(lián)系服務(wù)和利益維護，工會向職工群眾宣傳黨的路線、方針、政策，將分散的職工個體組織起來，將職工利益匯集起來，“化多為一、化差異為團結(jié)、化分散為聯(lián)結(jié)”，縮小國家治理制度設(shè)計與職工需求之間的差距，在實現(xiàn)分散社會利益有序組織化的同時，將國家治理的政策貫徹到職工群眾中。另一方面，工會向上嵌入國家治理，被吸納進國家政權(quán)體系，被賦予參與國家治理的政治身份，工會從功能界別的角度參與國家治理，將匯集整合后的職工訴求輸送入國家治理體系，使國家能夠及時察覺、掌握并回應(yīng)職工群眾的訴求，使國家治理兼顧職工利益，實現(xiàn)國家與職工之間的利益均衡。通過委托代理和雙向嵌入機制，工會參與既滿足黨政需求和國家治理需要，又立足職工群眾實際，實現(xiàn)對職工群眾的組織化調(diào)控，維護政權(quán)穩(wěn)定和社會秩序。

（三）工會參與國家治理的優(yōu)勢：雙重屬性和國家賦權(quán)

與草根社會組織相比，我國工會參與國家治理具有明顯優(yōu)勢。第一，雙重屬性為工會雙向嵌入國家治理提供支撐。工會兼具政治屬性和社會屬性，不僅是成員利益的代表，也肩負執(zhí)行公共任務(wù)的責(zé)任。就政治屬性而言，我國工會的誕生源于黨的革命和建設(shè)需要，是“由國家支持和組織起來的準政治性組織”。黨和國家為工會發(fā)展提供政治引領(lǐng)，工會事業(yè)嵌入國家政治發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)；黨對工會的高度信任和政治承諾為工會參與國家治理提供政治保障。就社會屬性而言，工會是職工群眾的代表，具有縱向到底、橫向到邊、龐大健全的科層制組織體系，在聯(lián)系社會方面具備規(guī)模優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，能及時掌握、整合并反映職工群眾的意志；工會擁有統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和組織制度，能減少國家治理利益統(tǒng)合過程中的摩擦和阻力，弱化社會與國家的對抗，實現(xiàn)國家和社會的交互融合。第二，國家為工會參與治理賦權(quán)，保障工會參與國家治理的制度化身份。國家通過政治制度和法律制度保障工會參與國家治理。工會主席通常是黨委委員，往往由人大常委會副主任或政協(xié)副主席兼任，工會可以依靠其政治身份，在所屬層級與黨政的政治關(guān)聯(lián)履行參與治理的職能。在黨政主導(dǎo)的中國國家治理中，工會具有參與國家治理的能動性，主動向黨政部門“借力”，聯(lián)合人大、政協(xié)、人社、公安、司法等國家權(quán)力，通過聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合行動等方式，參與國家治理，實現(xiàn)工會目標。雙重屬性和國家賦權(quán)使得中國工會在政治系統(tǒng)內(nèi)，可以通過和平、理性的制度化方式參與國家治理，這區(qū)別于西方國家工會更多借助于罷工、游行、示威等壓力模式和激進方式。

二、中國工會參與國家治理的現(xiàn)實維度

習(xí)近平指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！弊鳛閲艺?quán)重要社會支柱，中國工會在實踐層面廣泛參與政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、社會治理和生態(tài)治理，推動國家治理邁向現(xiàn)代化。

（一）工會參與政治治理，促進民主政治

現(xiàn)代國家的政治治理，需要完善政黨治理、政府治理，理順政社關(guān)系，發(fā)展民主政治。中國工會在堅持社會主義基本政治制度的基礎(chǔ)上，參與政黨治理和政府治理，促進政社關(guān)系協(xié)調(diào)，發(fā)展社會主義協(xié)商民主。第一，工會參與政黨治理。政黨政治時代，任何政黨既需要通過自身基本組織網(wǎng)絡(luò)從社會中獲取資源，又需要通過構(gòu)建外圍組織匯聚力量，整合社會。在我國政黨治理的“軸心—外圍”模式中，中國共產(chǎn)黨是軸心，工會是黨的外圍組織。工會參與政黨治理，協(xié)助黨聯(lián)系、動員、服務(wù)職工群眾，將職工群眾整合進政黨體系，使黨的路線、方針、政策深入人心，增強職工群眾對黨的認同感，將職工群眾緊密團結(jié)在黨的周圍，黨執(zhí)政的社會資源得以匯集，黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)得以鞏固，黨整合社會的目標得以實現(xiàn)。第二，工會參與政府治理。工會參與政府治理，集中表現(xiàn)為工會參與公共政策的制定、完善和實施。在政府治理的決策階段，工會向政府反映職工需求，表達職工利益，使政府決策關(guān)注勞動維度和職工利益，減少決策失誤帶來的社會風(fēng)險和損失，推動決策科學(xué)化和民主化。中華全國總工會先后參與了《勞動合同法》《就業(yè)促進法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《物權(quán)法》《職業(yè)病防治法》《工傷保險條例》等多部法律法規(guī)的制定與修改，各地方總工會積極參與完善地方立法。在公共政策實施過程中，工會聯(lián)系、教育并動員職工執(zhí)行政策，工會參與勞動政策的執(zhí)法檢查、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)并反饋政策執(zhí)行中存在的問題，保障政府治理的各項政策得以貫徹執(zhí)行。工會源頭參與公共政策的制定和執(zhí)行，幫助完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的中國實踐，推動著我國協(xié)商民主的發(fā)展和民主治理水平的提升。

（二）工會參與經(jīng)濟治理，推動經(jīng)濟發(fā)展

現(xiàn)代國家治理需要發(fā)展國民經(jīng)濟，經(jīng)濟治理是國家治理的重要組成部分。經(jīng)濟治理以社會主義基本經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)。社會主義基本經(jīng)濟制度“在內(nèi)涵上具有生產(chǎn)關(guān)系、分配關(guān)系以及與之相適應(yīng)的經(jīng)濟運行體制規(guī)定性”。中國工會在堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)上，參與經(jīng)濟治理，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。第一，中國工會致力于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，推動勞資共建共享、互利雙贏，這保障著穩(wěn)定的生產(chǎn)秩序，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了經(jīng)濟秩序支撐。第二，工會肩負生產(chǎn)建設(shè)職能和教育職能，通過教育培訓(xùn)、技能大賽等多種形式，提升職工的文化素質(zhì)和勞動技能，推動建設(shè)高素質(zhì)職工隊伍，這為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了人力資源支撐。第三，工會發(fā)展基層經(jīng)濟民主，推動健全工作單位的民主管理制度，使職工能夠通過職代會、職工董事和職工監(jiān)事、勞資協(xié)商、職工懇談會、溝通會、職工接待日、廠務(wù)公開等形式，參與工作單位的民主管理，落實知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了經(jīng)濟民主支撐。第四，工會維護職工合法權(quán)益，確保初次分配中勞有所得，保障按勞分配經(jīng)濟制度的落實，激發(fā)職工的工作熱情，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了經(jīng)濟激勵支撐。工會參與經(jīng)濟治理，協(xié)助國家提升資源動員能力和制度執(zhí)行能力，助推社會主義基本經(jīng)濟制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（三）工會參與文化治理，提升國家軟實力

現(xiàn)代國家的文化治理需要維護國家歷史文明傳承和演進的道德價值，重塑國民意識形態(tài)體系，圍繞社會主義核心價值觀進行文化建設(shè)。新時代我國文化治理的核心要義是堅持和發(fā)展社會主義核心價值觀，弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神，增強民族自信心和凝聚力，提升國家軟實力。我國工會參與文化治理體現(xiàn)在如下方面：第一，工會重視對職工的思想政治引領(lǐng)，通過宣傳黨的路線、方針和政策以及國家的法律法規(guī)政策，提升職工的思想政治覺悟，增強職工的使命感、責(zé)任感，引導(dǎo)職工認同并接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強愛國主義。第二，工會關(guān)注職工的精神文化需求，為其提供人文關(guān)懷，豐富其精神文化生活，使職工群眾通過工會感受到黨的溫暖，提升安全感、獲得感和幸福感，增強凝聚力和向心力。第三，工會重視勞動模范和大國工匠，通過各種資源和渠道，弘揚勞模精神、勞動精神和工匠精神，在社會中營造尊重知識、尊重勞動、尊重人才、尊重創(chuàng)造的氛圍，動員職工愛崗敬業(yè)，激發(fā)職工的勞動熱情和創(chuàng)新能力，弘揚社會主義先進文化。第四，工會引導(dǎo)職工弘揚社會主義核心價值觀，踐行新時代文明實踐，廣泛開展職工志愿服務(wù)活動。通過自我管理、自我服務(wù)的職工志愿服務(wù)實踐，提升職工的思想道德水平，弘揚中華民族扶危濟困、守望相助的傳統(tǒng)美德。工會參與文化治理，有助于繁榮社會主義先進文化。

（四）工會參與社會治理，推動共建共治共享

社會治理是國家治理的組成部分。社會治理中，除黨和政府作為治理主體外，還包括群團組織等多元參與主體。工會參與社會治理，致力于構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、工會協(xié)同、民主協(xié)商、職工參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，推動共建共治共享的基層社會治理創(chuàng)新。第一，工會致力于預(yù)防和調(diào)處勞資矛盾，推動勞資和諧與共建共治共享。工會堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，通過基層民主管理、工會信訪、勞動關(guān)系風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警預(yù)報等，暢通職工利益表達通道，預(yù)防勞資矛盾；工會提供職工心理服務(wù)和危機干預(yù)，參與勞資糾紛調(diào)解，構(gòu)建勞資矛盾調(diào)處化解機制，將矛盾化解在基層；工會實施集體合同制度，推進集體協(xié)商，在法治和德治之外，促進協(xié)商民主和基層自治，保障勞資共建共治共享。第二，工會將社會治理和服務(wù)重心向基層轉(zhuǎn)移，將更多資源下沉到基層，為職工提供精準化、精細化服務(wù)，滿足職工對美好生活的向往，使職工共享改革成果。工會重視職工就業(yè)，面向下崗職工、農(nóng)民工、困難職工家庭高校畢業(yè)生等開展技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)，幫助解決職工就業(yè)問題；工會參與養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等社會保險政策的制定與執(zhí)行，保障社會保險政策切實惠及職工，工會舉辦職工互助合作保險，作為社會保險的補充，提升職工的社會保障水平；工會通過幫扶困難職工，聯(lián)系引導(dǎo)社會組織為職工提供服務(wù)，發(fā)展職工志愿服務(wù)等方式，改善面向職工的公共服務(wù)供給。工會參與社會治理，使職工可以共享改革發(fā)展成果，推動實現(xiàn)共同富裕。

（五）工會參與生態(tài)治理，促進生態(tài)文明

生態(tài)治理是國家治理的重要組成部分。生態(tài)治理現(xiàn)代化要求形成政府、企業(yè)、社會組織、公民等多元主體合作共治的治理格局。黨的十九大報告提出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2020 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確提出，要“發(fā)揮各類社會團體作用”，尤其是“工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織要積極動員廣大職工、青年、婦女參與環(huán)境治理”，國家對工會參與生態(tài)治理提出要求。《中國工會章程》提出，工會要“努力促進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)”。工會參與生態(tài)治理具體表現(xiàn)為：通過環(huán)保宣傳、教育培訓(xùn)和環(huán)保公益活動，使職工掌握環(huán)保知識，熟悉環(huán)保政策，增強生態(tài)文明理念；組織開展節(jié)能減排等生態(tài)環(huán)境主題的勞動和技能競賽，征集節(jié)能減排、循環(huán)利用等合理化建議，動員職工進行環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)職工為生態(tài)治理作貢獻；監(jiān)督企業(yè)完善環(huán)境保護管理制度，促進節(jié)能減排和環(huán)境保護；監(jiān)督勞動場所職業(yè)安全和衛(wèi)生，推動企業(yè)履行社會責(zé)任。工會參與生態(tài)治理，扮演宣傳者、推動者、踐行者和監(jiān)督者角色，保障了職工的長遠利益，推動我國生態(tài)治理現(xiàn)代化。

三、新時代中國工會參與國家治理面臨的挑戰(zhàn)

工會參與國家治理并非一帆風(fēng)順，新時代以來，政治經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，國家治理現(xiàn)代化要求的不斷提高，職工需求的日益復(fù)雜化和多元化，工會參與國家治理面臨一系列挑戰(zhàn)。

（一）國家治理轉(zhuǎn)型滯后制約工會作用發(fā)揮

國家治理現(xiàn)代化與工會作用發(fā)揮相互促進。作為國家治理工具，工會助推國家治理現(xiàn)代化；反過來，國家治理現(xiàn)代化是工會作用有效發(fā)揮的保障。國家治理轉(zhuǎn)型滯后，對工會作用發(fā)揮產(chǎn)生不利影響。第一，在黨政主導(dǎo)的國家治理中，黨政權(quán)力大，工會往往依附于黨政尋求合法性和發(fā)展空間，這容易加劇工會的行政化，使工會傾向于更多滿足黨政偏好和上級偏好，弱化對職工需求的回應(yīng)，制約工會群眾性提升。第二，地方黨政對工會作為群團組織的定位不清晰，弱化工會社會屬性。我國當前政治體制下，地方黨政在治理中面臨任務(wù)重、責(zé)任大、編制有限、人手不足等問題。地方黨政對工會作為群團組織的定位不清晰，往往將工會視為政府工作的一部分，在行政任務(wù)重的時候會抽調(diào)工會干部充實到其他行政工作中，工會維護職工權(quán)益、服務(wù)職工的社會功能弱化。工會社會功能弱化對工會代表、反映并整合社會利益產(chǎn)生不利影響。

（二）職工群眾需求多元化對工會整合能力提出挑戰(zhàn)

市場經(jīng)濟下，我國職工群體日益分化，既包括國有企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位的勞動者，也包括民營企業(yè)、外資企業(yè)、社會組織的勞動者。職工群眾的勞動關(guān)系類型多樣化，就業(yè)穩(wěn)定性不同，面臨的現(xiàn)實問題、勞動權(quán)益保障的訴求不一。勞動關(guān)系類型多樣化、職工群眾需求多元化對工會整合能力提出挑戰(zhàn)。工會如何及時掌握不同領(lǐng)域的職工群眾需求；工會在參與國家治理過程中，哪些職工群體的哪些利益優(yōu)先得以被關(guān)注、置于政府的政策議程；這些問題和利益的優(yōu)先次序如何隨著形勢的變化進行調(diào)整以確保社會公平；在政府之外，工會如何基于不同職工群體的現(xiàn)實狀況，分類施策，有針對性地回應(yīng)職工需求，解決職工所面臨的現(xiàn)實問題；如何使處于不同層級、不同單位類型、不同勞動關(guān)系類型的職工群眾都能認同工會，都能接受工會的影響，緊密團結(jié)在黨的周圍……這些均對工會的社會化整合能力提出挑戰(zhàn)，成為擺在工會面前的現(xiàn)實問題。

（三）工會自身改革滯后制約參與治理的能力

與我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實、國家治理要求和職工群眾的期待相比，工會改革依然滯后，這制約了其參與國家治理的效能。第一，工會行政化問題依然存在。工會是群團組織，不同于政府。密切聯(lián)系群眾、增強工會的群眾性是新中國成立后工會歷次改革的重要內(nèi)容，改革的直接動力是黨政要求。盡管歷次工會改革都圍繞去行政化、增強群眾性展開，但從實際看，這些改革尚未從根本上改變工會脫離職工群眾的問題。在黨政利益與職工利益出現(xiàn)沖突，處于國家與社會之間、兼具政治性與群眾性的工會往往會受到掣肘，很難代表并維護職工利益。第二，計劃經(jīng)濟體制下福利工會的慣性依然存在，制約工會代表并維護職工權(quán)益基本職責(zé)的履行。職工發(fā)生權(quán)益侵害時，工會失語的現(xiàn)象依然存在。第三，工會基層組織薄弱，制約工會的團結(jié)和服務(wù)功能，阻礙工會參與基層治理效能提升。工作形態(tài)的急劇變化，職工工作不穩(wěn)定性增強，工會尚未在所有工作領(lǐng)域中實現(xiàn)全覆蓋。即使建立了工會，基層工會依附于企業(yè)行政，獨立開展工作的意愿和能力不足。社會化工會工作者的引入雖然在一定程度上減少了對企業(yè)行政的依賴，但社會化工作者面臨深入聯(lián)系職工群眾不足、合法性差等問題?！皰炫乒薄翱諝す钡鹊拇嬖冢瑢蜗螽a(chǎn)生負面影響，加劇了社會對工會的偏見和負面認知。工會自身改革滯后，削弱了工會參與國家治理的效能。

（四）工會參與國家治理的資源亟待擴展

第一，工會參與國家治理的制度資源亟待完善。目前工會參與國家治理的制度化渠道還比較有限，而且這些制度在各層級治理、產(chǎn)業(yè)治理、屬地治理中發(fā)展不平衡、不充分，尚未形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、工會協(xié)同、民主協(xié)商、職工參與、法治保障、科技支撐”的制度化、規(guī)范化運行機制。第二，工會參與國家治理的行政資源需要進一步擴展、整合。勞動事務(wù)涉及面廣，國家治理需要工會參與的領(lǐng)域多。工會參與作用的有效發(fā)揮，不僅需要黨委、政府的重視，更需要工會與分管不同領(lǐng)域公共事務(wù)的政府部門之間形成經(jīng)常性互動和合作。目前，工會參與國家治理的行政資源分散，工會參與呈現(xiàn)碎片化。工會參與各政府部門負責(zé)的公共事務(wù)治理不平衡、不充分，工會有效參與的范圍和程度參差不齊，尚未實現(xiàn)工會參與的整體化設(shè)計、系統(tǒng)化運作和專業(yè)化發(fā)展。第三，工會參與國家治理的社會資源亟待擴展，工會團結(jié)社會力量參與國家治理的能力不足。工會被賦予樞紐型社會組織的角色，要對勞動領(lǐng)域的社會組織進行政治引領(lǐng)、示范帶動和聯(lián)系服務(wù)。這些社會組織具有群眾性、專業(yè)化優(yōu)勢，能夠為工會參與國家治理提供必要的支撐。目前，工會尚未充分挖掘這些社會組織在國家治理中的潛力和活力。第四，工會參與國家治理的科技資源需要進一步充實?？萍疾粌H可以用于提升生產(chǎn)力，其在民主政治中也具有重要作用。目前工會參與國家治理中，科技資源的使用不夠豐富，對職工大數(shù)據(jù)的挖掘和把握不夠，科技手段的運用存在提升空間。

四、中國工會參與國家治理的發(fā)展展望

工會參與國家治理作用的有效發(fā)揮，需要深入推進國家治理現(xiàn)代化進程，在堅持黨領(lǐng)導(dǎo)工會的基礎(chǔ)上，優(yōu)化黨與工會關(guān)系；完善政府治理，重視工會參與；深化工會改革，提升工會參與國家治理的能力；重視社會力量，拓展工會作用發(fā)揮的資源和手段。

（一）加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨與工會關(guān)系

國家既需要發(fā)揮工會作為治理工具的作用，又需要防止工會脫離黨的控制。完善工會參與國家治理，需要在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變各級黨組織的治理觀念，充分認識到群團組織在黨治國理政中所具有的獨特優(yōu)勢和重要價值，不斷加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨與工會關(guān)系，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與工會依法自治有機結(jié)合起來，為工會參與政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、社會治理和生態(tài)治理創(chuàng)造更有利的條件。第一，黨組織要關(guān)注工會工作，將工會工作納入黨的整體工作進行統(tǒng)一規(guī)劃和部署，明確工會政策和發(fā)展方向，實現(xiàn)黨與工會的共同發(fā)展，避免工會工作邊緣化。第二，黨要持續(xù)推動工會深化群團改革，去機關(guān)化和行政化，增強政治性、先進性和群眾性，增強工會在職工中的認同感，提升工會的社會合法性，這是工會代表性的根基，是工會參與國家治理的前提。第三，黨組織要主動掌握職工狀況、工會發(fā)展狀況，及時了解職工和工會面臨的問題和困難，及時回應(yīng)職工訴求和工會需求，幫助解決工會工作面臨的困難和問題，為工會依法依章程自主開展工作、更好聯(lián)系和服務(wù)職工、更好參與國家治理創(chuàng)造條件，提供保障。

（二）完善政府治理，重視工會參與

工會參與政府治理的完善，需要深入推進人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)，為工會參與提供保障。第一，要完善政府治理，改變政府過于主導(dǎo)社會、對社會放權(quán)不足的弊端。政府要向工會等群團組織進行充分的賦權(quán)賦能，使工會可以依法、依章程自主開展工作，減少對政府的過度依賴，減少行政化，使工會將更多精力和資源用于聯(lián)系和服務(wù)職工上，增強工會的群眾性，擴大其在職工中的影響力。第二，要提升政府治理的開放性，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、工會協(xié)同、民主協(xié)商”的制度化治理機制，拓展工會參與政府治理的制度資源，加強工會與各政府部門的經(jīng)常性互動與制度化合作，強化具體公共事務(wù)治理的工會參與，提升政府治理的科學(xué)化、民主化水平。擴展三方協(xié)商機制的范圍，將更多涉及勞動、職工的經(jīng)濟社會議題納入三方協(xié)商的范圍，在公共決策過程中，政府要及時聽取、充分吸納工會意見，使工會等群團組織能夠有效參與公共治理，推動我國社會主義協(xié)商民主發(fā)展，減少政府決策失誤對職工可能造成的不利影響，從源頭上預(yù)防社會矛盾的出現(xiàn)。在經(jīng)濟社會政策的執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，政府要為工會參與治理創(chuàng)造良好條件，提供運行機制保障，通過工會的有效參與，保障政策得以貫徹落實，維護社會公平。

（三）工會自身深化改革，提高參與國家治理的能力

工會自身深化改革，提高參與國家治理的能力，是工會提升參政效能的必由之路。第一，工會要深化去行政化改革，不斷提升工會的群眾性。工會參與國家治理源于黨政所需，但其效能實現(xiàn)卻有賴于其群眾性，有賴于其能否深入群眾，切實代表和維護職工群眾的社會訴求。賴若愚曾指出，“脫離群眾是工會最大的危險。脫離了群眾，工會就沒有了生命。工會的生命、工會所有的力量在于聯(lián)系群眾，失去了群眾，工會什么力量也沒有”。無論是自上而下將黨的政策貫徹到職工群眾中去，還是自下而上將職工群眾的社會訴求反饋到黨政機構(gòu)，均要求工會關(guān)注職工群眾利益和社會訴求。為此，要在各層級治理中，強化工會代表并服務(wù)職工的定位，提升工會獨立開展工作的意愿和能力。要優(yōu)化工會工作的評價標準，提高職工滿意度在工會工作績效評價中的比重，促使工會致力于滿足職工需求而非政府偏好，更好履行組織動員和服務(wù)職工的職責(zé)，提升工會參與國家治理的效能。第二，要改變工會基層組織薄弱的狀況，擴大工會覆蓋面，激活基層工會活力。工會要適應(yīng)工作形態(tài)變化的形勢，通過多種渠道，將尚未加入工會的職工組織起來，實現(xiàn)工會組織的全覆蓋。在建立工會的地方，要提升基層工會活力，更好聯(lián)系和服務(wù)職工，通過工會維權(quán)和服務(wù)功能的發(fā)揮，切實滿足職工需求，增強職工對工會的認同感。第三，工會自身要增強參與國家治理的主動性，積極拓展政治資源、行政資源，與黨委和政府的各部門之間形成制度化合作。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，工會要善于整合黨政資源，與黨的部門以及人社、公檢法、司法、市場監(jiān)管、稅務(wù)、財政、監(jiān)察、應(yīng)急、民政等政府部門間建立經(jīng)常性聯(lián)系，形成制度化互動和合作，通過協(xié)商擬定政策方案、聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合執(zhí)行政策等方式，更好“借力”黨政權(quán)力，推動合作治理，提升工會參與國家治理的成效。第四，工會要強化干部培訓(xùn)，使工會干部既懂工會工作，又熟悉公共管理和國家治理的規(guī)律，能將工會工作與參與國家治理很好地融合，提升工會干部參政議政的能力。

（四）整合社會力量，拓展工會作用發(fā)揮的資源和手段

國家治理現(xiàn)代化，要求聚合多元化的治理資源，進行優(yōu)勢互補，提升資源配置效率。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、工會協(xié)同、民主協(xié)商、職工參與、法治保障、科技支撐”治理格局中，黨政賦權(quán)賦能是工會參與的基礎(chǔ)，與此同時，工會還需要整合社會資源，豐富工會作用發(fā)揮的資源和手段。第一，工會應(yīng)深入挖掘職工資源，利用各層級的政治、經(jīng)濟、文化和社會參與制度，引導(dǎo)職工有序參與各層級、各領(lǐng)域的治理，使工會的組織參與和職工的個體參與有機結(jié)合起來，發(fā)展參與式民主，提升民主治理水平。第二，工會要深入挖掘社會組織資源。工會被賦予樞紐型社會組織的角色，對勞動領(lǐng)域的社會組織進行政治引領(lǐng)、示范帶動和聯(lián)系服務(wù)。通過委托、購買服務(wù)、憑單制等方式，工會可以利用社會組織資源，接長工會工作的手臂，引領(lǐng)聚合更多社會組織資源為職工提供服務(wù)，在服務(wù)職工的同時，實現(xiàn)工會有序組織化的目標。工會還應(yīng)充分發(fā)揮社會組織專業(yè)優(yōu)勢，團結(jié)社會組織參政議政，在公共政策議程設(shè)定、政策規(guī)劃、執(zhí)行與評估等國家治理各環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用。第三，工會要充分利用科技力量和科技資源，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+工會”服務(wù)模式，在深入把握職工大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，打造數(shù)字化、智能化、便利化的職工服務(wù)平臺，使職工可以在線獲得便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，與工會之間實現(xiàn)零距離互動。工會服務(wù)的優(yōu)化有助于增強職工對工會的認同感，夯實工會參與國家治理的社會基礎(chǔ)。