小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的運(yùn)行機(jī)制與治理效果
——基于浙北C鎮(zhèn)的實(shí)證研究

□李愛爽

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。這為新時(shí)期我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理實(shí)踐指明了發(fā)展方向。改革開放以來，我國城市基層社會(huì)管理體制經(jīng)歷了從單位制到社區(qū)制的變遷。新時(shí)代背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元，是基層治理的重要場域。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)社區(qū)正經(jīng)歷著一場深刻的變革。大量失地農(nóng)民、流動(dòng)人口涌入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)以及利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性已經(jīng)超越了既有社區(qū)治理模式所能發(fā)揮作用的極限狀態(tài)。為適應(yīng)新形勢的需要，基層政府在社區(qū)治理領(lǐng)域做出了許多積極探索。近年來，微治理作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式的實(shí)踐創(chuàng)新，逐漸進(jìn)入更多決策者的視野。

所謂微治理，是指以微觀公共領(lǐng)域的居民需求為出發(fā)點(diǎn)，以小范圍的社區(qū)空間為治理單元，通過靈活多樣的小微載體和平臺(tái)，構(gòu)建多元主體共同參與社區(qū)治理的機(jī)制，形成政府管理與基層自治的有序銜接和良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化、差異化和高效化的一種新型治理模式。

目前學(xué)界關(guān)于微治理的研究主要有以下兩條路徑：一是從西方經(jīng)典理論出發(fā)，對(duì)微治理的有效性、運(yùn)行實(shí)質(zhì)和治理技術(shù)等進(jìn)行分析。有學(xué)者以集體行動(dòng)理論為視角，認(rèn)為微自治之所以比傳統(tǒng)的基層自治更為有效，其關(guān)鍵在于微自治的實(shí)踐特征符合小團(tuán)體理論和選擇性激勵(lì)理論。有學(xué)者從西方賦權(quán)增能理論出發(fā)，對(duì)社區(qū)微治理的賦權(quán)過程進(jìn)行解讀，認(rèn)為微治理中的制度賦權(quán)、社區(qū)賦權(quán)和技術(shù)增能機(jī)制能夠改善社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和資源供給方式。也有學(xué)者以開放空間技術(shù)理論為視角，探討社區(qū)治理的微治理路徑。二是從中國基層治理經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，對(duì)微治理的結(jié)構(gòu)特征、運(yùn)作基礎(chǔ)和實(shí)踐機(jī)制等進(jìn)行理論化的總結(jié)與提煉。有學(xué)者以成都市成華區(qū)的微治理實(shí)踐為例，分析了城市社區(qū)微治理的結(jié)構(gòu)特征，并考察了小微型治理結(jié)構(gòu)對(duì)社區(qū)人際交往模式的影響和塑造。有學(xué)者基于湖北省秭歸縣的田野調(diào)研，認(rèn)為基層小微治理的運(yùn)行基礎(chǔ)包括國家的資源投入、村莊的利益密度和村莊內(nèi)部的社會(huì)資本。也有學(xué)者基于全國多地農(nóng)村的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，分析了村組治理的功能定位和運(yùn)作機(jī)理，并對(duì)鄉(xiāng)村微自治理論進(jìn)行了批判性反思。

前述研究對(duì)于理解微治理具有重要的啟發(fā)意義，但仍存在明顯不足。第一，就研究對(duì)象而言，已有研究主要側(cè)重于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的微治理，但對(duì)于小城鎮(zhèn)社區(qū)的微治理缺乏關(guān)注。小城鎮(zhèn)是我國城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)。作為連接大中城市和農(nóng)村的橋梁，小城鎮(zhèn)既與周圍農(nóng)村和城市保持著必要聯(lián)系，又具有自身的獨(dú)特性。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)發(fā)揮著人口“蓄水池”的重要作用，同時(shí)也面臨著一系列治理難題，其社區(qū)治理問題應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。第二，就研究進(jìn)路而言，不少研究具有理論先行的特點(diǎn)，但照搬抽象的西方理論來解釋具有獨(dú)特性、豐富性與區(qū)域非均衡性的中國基層治理實(shí)踐，容易造成理論對(duì)實(shí)踐邏輯的遮蔽，并使其研究更具有檢驗(yàn)西方理論解釋力的客體意義，而缺乏學(xué)術(shù)研究的主體性。第三，就研究視角而言，微治理是在具體的社區(qū)語境下展開的，但已有研究對(duì)微治理的實(shí)施基礎(chǔ)及條件關(guān)注不夠，未能對(duì)微治理進(jìn)行語境化的理解和解釋，與此同時(shí)，已有研究對(duì)微治理的運(yùn)行機(jī)制、治理效果及適用空間缺乏系統(tǒng)性分析和探討。

基于此，本文的分析框架是：首先，從社區(qū)群體結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)兩個(gè)角度，分析小城鎮(zhèn)社區(qū)的社會(huì)特性，其構(gòu)成了小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的實(shí)施基礎(chǔ)；其次，從治理單元和治理主體兩個(gè)向度，探究小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的運(yùn)行機(jī)制；再次，對(duì)小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的治理效果進(jìn)行考察；最后，對(duì)小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理實(shí)踐所反映的政黨、政府、市場與社會(huì)在基層治理過程中的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行理論梳理和解讀。

本文所關(guān)注的小城鎮(zhèn)，指的是我國自20 世紀(jì)80 年代以來出現(xiàn)的新型小城鎮(zhèn)。一方面，小城鎮(zhèn)不同于傳統(tǒng)市鎮(zhèn)，因?yàn)樗淹黄屏诉^去只作為農(nóng)副產(chǎn)品貿(mào)易場地的性質(zhì)；同時(shí)，小城鎮(zhèn)具有明顯的過渡性特征，它雖已脫離了鄉(xiāng)村社區(qū)的性質(zhì)，但還未完成城市化的過程。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國逐步確立了“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路”的思路。就空間地域而言，小城鎮(zhèn)主要包括我國建制鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的非鄉(xiāng)村地域，小城鎮(zhèn)社區(qū)則是指建制鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)位于鎮(zhèn)區(qū)的社區(qū)。作為費(fèi)孝通先生“小城鎮(zhèn)，大問題”在新形勢下的拓展性研究，本文以田野調(diào)研為基礎(chǔ)，采用深度訪談和參與式觀察的方法，所使用的經(jīng)驗(yàn)材料來自筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)于2020年8月在浙北T市C鎮(zhèn)開展的實(shí)地調(diào)研。

二、小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的實(shí)施基礎(chǔ)

改革開放以來，隨著單位制的解體、城鎮(zhèn)住房體制改革的實(shí)施以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，小城鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變遷。從社區(qū)層面來看，一方面，社區(qū)群體結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化。這既增加了社區(qū)內(nèi)部的矛盾糾紛，也加劇了社區(qū)治理對(duì)象和治理事務(wù)的復(fù)雜化程度。另一方面，社區(qū)空間結(jié)構(gòu)不斷分化?？臻g既是生活的前提和載體，也是治理展開的物理基礎(chǔ)，它從根本上制約治理主體和治理機(jī)制，影響治理過程與治理效能。理解微治理的運(yùn)行機(jī)制與治理效果，需要將微治理放回社區(qū)，從社區(qū)群體結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的角度考察小城鎮(zhèn)社區(qū)的社會(huì)特性。這些特性構(gòu)成了小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的實(shí)施基礎(chǔ)。

（一）社區(qū)群體結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化

與周圍的農(nóng)村社區(qū)相比，小城鎮(zhèn)社區(qū)居民的構(gòu)成極為復(fù)雜，并呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性特征。以C鎮(zhèn)Y 社區(qū)為例，社區(qū)居民主要由以下四類群體構(gòu)成：

第一，戶籍地在社區(qū)且常年居住在社區(qū)，即“戶在人也在”的群體。這類群體主要是C 鎮(zhèn)Y 社區(qū)的原住民，他們絕大多數(shù)居住在20世紀(jì)80年代建成的單位房，即如今的老舊小區(qū)，并以55歲以上的老年居民為主體。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，年輕一代搬出父母的單位房，到上海、杭州、嘉興等大中城市買房定居，父母仍留在小城鎮(zhèn)居住和生活。盡管老年居民在退休后能獲得相應(yīng)的物質(zhì)生活保障并擁有充裕的閑暇時(shí)間，但由于代際之間居住空間的分離，小城鎮(zhèn)社區(qū)中老舊小區(qū)的空巢現(xiàn)象也極為普遍。

第二，戶籍地在社區(qū)但常年在外居住，即“戶在人不在”的群體。這類群體主要是C鎮(zhèn)Y社區(qū)的富裕階層，并以20世紀(jì)70年代以后出生的居民為主力軍。通常，年輕一代到大中城市工作和居住，老一輩則留在小城鎮(zhèn)度過自己的晚年生活；也有少數(shù)情況，老一輩跟隨子女到城市生活，他們?cè)阪?zhèn)上的老房子則處于空置或出租狀態(tài)。雖然這類群體常年在外居住，但由于其戶籍尚未遷出，因此仍是社區(qū)管理的對(duì)象。

第三，戶籍地不在社區(qū)但居住在社區(qū)，即“人在戶不在”的外來流動(dòng)人口。在C 鎮(zhèn)Y 社區(qū)，外來流動(dòng)人口占社區(qū)總?cè)丝诘囊话胍陨?。根?jù)流出地的不同，這類群體又可分為兩種類型。一類是從鎮(zhèn)周圍農(nóng)村流入小城鎮(zhèn)的進(jìn)城務(wù)工人員，他們因務(wù)工、經(jīng)商或子女教育的需要而成為Y 社區(qū)相對(duì)常住的租房或購房群體。對(duì)于他們而言，進(jìn)城不一定直接以大中城市為目標(biāo)，從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)的就近流動(dòng)具有多重優(yōu)勢：既能獲得較為可觀的工作收入，又能讓子女享受相對(duì)優(yōu)質(zhì)的教育資源，還能避免長時(shí)間與家人和家鄉(xiāng)的分離。但與此同時(shí)，由于保留農(nóng)村戶籍可以享受集體經(jīng)濟(jì)分紅，因此他們?cè)诹魅胄〕擎?zhèn)以后并未將戶籍從農(nóng)村遷出?？梢哉f，“就近流動(dòng)，流而不遷”是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民綜合考慮成本和收益后的理性選擇。另一類是從我國中西部地區(qū)到位于東部沿海地區(qū)的C 鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的人員，他們基于工作需要而成為C鎮(zhèn)Y社區(qū)相對(duì)常住的租房或購房群體。在當(dāng)?shù)兀鄬?duì)常住的外來流動(dòng)人口被稱為“新居民”，而非“鄉(xiāng)下人”或“外地人”。

第四，社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)拆遷安置小區(qū)的失地農(nóng)民?；诠I(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，C鎮(zhèn)下轄的部分農(nóng)村涉及征地拆遷。政府對(duì)失地農(nóng)民的安置主要采取建設(shè)拆遷安置小區(qū)的方式。小城鎮(zhèn)因其地價(jià)相對(duì)低廉，而成為政府建設(shè)安置小區(qū)的首選區(qū)域。盡管被安置農(nóng)民經(jīng)歷了由“拆”到“遷”的過程，其居住空間完成了由農(nóng)村到小城鎮(zhèn)社區(qū)的轉(zhuǎn)移，但他們并未完全融入小城鎮(zhèn)社區(qū)的生活。一方面，被安置農(nóng)民的戶籍還在農(nóng)村，他們的主要社會(huì)關(guān)系也在農(nóng)村。他們與農(nóng)村集體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)和利益紐帶仍然存在，凡是涉及戶籍的事務(wù)，他們還是會(huì)找村干部辦理。而當(dāng)社區(qū)干部對(duì)他們進(jìn)行屬地管理時(shí)，他們的積極性和配合度極低。另一方面，被安置農(nóng)民雖然居住在小城鎮(zhèn)社區(qū)，但仍保留著原來的生活方式和習(xí)慣，例如，在草坪里種菜、在門前推放雜物、在路口停車，等等。被安置農(nóng)民與小城鎮(zhèn)原住民之間生活方式及習(xí)慣的差異，導(dǎo)致他們之間的摩擦和糾紛頻繁發(fā)生，而社區(qū)干部又缺乏化解此類糾紛的權(quán)威、精力和動(dòng)力。隨著糾紛的不斷累積，居民個(gè)體與個(gè)體之間的矛盾糾紛逐漸演變?yōu)椴疬w安置小區(qū)與其周圍其他小區(qū)之間的利益沖突。

從總體上看，小城鎮(zhèn)社區(qū)居民的構(gòu)成極為復(fù)雜，同時(shí)，社區(qū)利益結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出明顯的碎片化特征。在同一社區(qū)中，導(dǎo)致利益結(jié)構(gòu)碎片化的機(jī)制具有多樣性，例如，因戶籍不同而產(chǎn)生的利益差異，因身份、階層的不同而產(chǎn)生的利益差異，因房屋產(chǎn)權(quán)不同而造成的利益差異，因入住小區(qū)的原因不同（購房、租房、拆遷安置）而產(chǎn)生的差異，等等。與此同時(shí)，由于人口的流入與流出，人戶分離的趨勢明顯，社區(qū)對(duì)于戶籍人口和常住人口的管理服務(wù)難度日益增大。原有社區(qū)治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)社區(qū)的治理需求。

（二）社區(qū)空間結(jié)構(gòu)的分化

小城鎮(zhèn)社區(qū)空間結(jié)構(gòu)的分化，在微觀上表現(xiàn)為居住小區(qū)類型的分化。這種分化主要包括兩個(gè)方面，一是老舊小區(qū)與新建商品房小區(qū)的分化，二是不同商品房小區(qū)之間在檔次層級(jí)上的分化。

對(duì)小城鎮(zhèn)小區(qū)類型分化的準(zhǔn)確把握，既需要考察其背后的體制改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型，也要關(guān)注相比較大中城市而言，小城鎮(zhèn)小區(qū)類型分化的特點(diǎn)。老舊小區(qū)主要是國家單位制改革以前由政府、單位出資建設(shè)的居住區(qū)。自20世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)住房體制發(fā)生了根本性變革。1998年，國務(wù)院發(fā)布文件明確規(guī)定全國城鎮(zhèn)停止福利分配住房，并開始推行將單位公房以較低價(jià)格賣給單位職工的政策。這一時(shí)期，單位房改是城鎮(zhèn)居民擁有住房的主要渠道。2000 年以后，房地產(chǎn)市場化有了飛躍式發(fā)展，新建商品房小區(qū)開始在全國范圍內(nèi)迅速興起并呈現(xiàn)繁榮發(fā)展態(tài)勢。不過，與大中城市相比，小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)發(fā)展水平、規(guī)模和速度還稍顯遜色。以C 鎮(zhèn)Y 社區(qū)為例，相比較新建商品房小區(qū)而言，老舊小區(qū)在數(shù)量上仍占絕對(duì)優(yōu)勢。與此同時(shí)，在住房市場化背景下，人們付出同樣的貨幣量，就可以住進(jìn)同一商品房小區(qū)。但由于購房主體收入狀況及購買能力的差異，新建商品房小區(qū)內(nèi)部也產(chǎn)生了高檔小區(qū)與普通小區(qū)的分化。

小區(qū)類型的分化帶來的是物業(yè)供給狀況及小區(qū)治理模式的差異化。盡管我國已經(jīng)建立起市場化的物業(yè)發(fā)展模式，而且物業(yè)公司涵蓋保潔、停車、綠化、亮化、監(jiān)控安保、設(shè)施維修、秩序維護(hù)等多項(xiàng)事務(wù)，但從調(diào)研來看，在小城鎮(zhèn)，并非所有類型的小區(qū)都有物業(yè)公司。

首先，最為典型的，老舊小區(qū)普遍沒有物業(yè)公司，其物業(yè)管理服務(wù)由政府兜底。在實(shí)踐中，老舊小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)主要依靠社區(qū)兩委向鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)資源。物業(yè)公司在老舊小區(qū)的缺位，主要基于兩方面原因。一方面，從老舊小區(qū)居民的角度來講，他們的年齡普遍偏大，并已習(xí)慣了過去由單位統(tǒng)一管理服務(wù)的做法。他們不僅在觀念和行動(dòng)層面不適應(yīng)市場型的物業(yè)管理方式，而且在經(jīng)濟(jì)層面也無法承擔(dān)或不愿承擔(dān)市場上的物業(yè)管理費(fèi)用。另一方面，對(duì)于物業(yè)公司而言，老舊小區(qū)缺乏充足的盈利空間。一是老舊小區(qū)的物業(yè)費(fèi)收取是個(gè)難題，這是物業(yè)公司普遍不愿進(jìn)駐老舊小區(qū)的直接原因；二是老舊小區(qū)大多屬于開放式小區(qū)，公共空間狹小，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，例如沒有停車位等，導(dǎo)致物業(yè)管理的難度較大；三是老舊小區(qū)建造時(shí)間久遠(yuǎn)，房屋及基礎(chǔ)設(shè)施的失修問題嚴(yán)重，要解決維修問題，就要投入大量的維修費(fèi)用。但與新建商品房小區(qū)不同，老舊小區(qū)并沒有公共維修基金，再加上老舊小區(qū)物業(yè)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)低且收取難度大，物業(yè)公司缺乏為其承擔(dān)較高維修成本的動(dòng)力和能力。

其次，新建商品房小區(qū)內(nèi)部在檔次層級(jí)上產(chǎn)生了分化，高檔小區(qū)與普通小區(qū)的物業(yè)供給狀況也形成強(qiáng)烈反差。在小城鎮(zhèn)，只有那些為數(shù)不多的高檔小區(qū)能在市場上找到相對(duì)優(yōu)質(zhì)的物業(yè)公司。這主要是因?yàn)?，物業(yè)公司作為市場化主體，有其自身的目標(biāo)和行動(dòng)邏輯。具體而言，物業(yè)公司旨在通過提供有償物業(yè)服務(wù)來實(shí)現(xiàn)盈利的目標(biāo)，其最主要的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)邏輯是“成本—收益”考量。為了最大限度地獲得利潤，物業(yè)公司希望進(jìn)駐條件好的商品房小區(qū)。高檔小區(qū)的條件優(yōu)越，具備充足的盈利空間，因此物業(yè)公司之間的競爭非常激烈。從物業(yè)公司的角度來看，第一，高檔小區(qū)的業(yè)主大多是高收入群體，例如私營企業(yè)主、個(gè)體工商戶等，他們普遍能接受與優(yōu)質(zhì)物業(yè)服務(wù)相對(duì)應(yīng)的物業(yè)價(jià)格；第二，高檔小區(qū)的體量較大，物業(yè)公司在收取更多物業(yè)費(fèi)的同時(shí)，也能節(jié)約管理成本；第三，高檔小區(qū)在空間格局上都是封閉式的，公共空間多元，基層設(shè)施完備，便于進(jìn)行物業(yè)管理。在市場的雙向選擇過程中，優(yōu)質(zhì)的物業(yè)公司往往對(duì)接高檔商品房小區(qū)。實(shí)際上，這類物業(yè)公司不僅追求短期的經(jīng)濟(jì)效益，而且注重品牌價(jià)值的打造和提升，以期在市場上贏得更為廣闊的業(yè)務(wù)空間。因此，它們普遍能長期為小區(qū)業(yè)主提供較為優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)，甚至愿意承擔(dān)因設(shè)施維修等問題造成的暫時(shí)虧損。

與高檔小區(qū)形成鮮明對(duì)比，普通小區(qū)只能對(duì)接中小型物業(yè)公司，這些物業(yè)公司不僅管理服務(wù)水平參差不齊，而且普遍缺乏長遠(yuǎn)的預(yù)期。在日常管理服務(wù)中，小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司之間經(jīng)常因?yàn)榉?wù)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問題引發(fā)難以調(diào)和的矛盾沖突，進(jìn)而導(dǎo)致物業(yè)公司退出。而這些小區(qū)要找到合適的物業(yè)公司，必然需要耗費(fèi)一定的組織成本、協(xié)商成本和時(shí)間成本。在此期間，小區(qū)將處于無物業(yè)公司管理的尷尬境地。遺憾的是，一些小區(qū)即便經(jīng)歷過多次物業(yè)公司更替，也并未有效緩解物業(yè)供給與業(yè)主需求之間的張力。

關(guān)鍵在于，物業(yè)公司不僅為小區(qū)業(yè)主提供專業(yè)化的物業(yè)服務(wù)，而且能承接大量的治理性任務(wù)。作為市場化的治理主體，物業(yè)公司能在很大程度上減輕基層政府和社區(qū)的治理負(fù)擔(dān)。但在小城鎮(zhèn)，只有那些為數(shù)不多的高檔商品房小區(qū)能憑借自身優(yōu)勢在市場上找到相對(duì)優(yōu)質(zhì)的物業(yè)公司，而在數(shù)量上占絕對(duì)優(yōu)勢的老舊小區(qū)和普通商品房小區(qū)卻處于無物業(yè)公司管理或低質(zhì)量物業(yè)供給的窘境。在市場缺位的情況下，政府只能站出來兜底，為小區(qū)居民提供最基本的物業(yè)服務(wù)，例如垃圾清運(yùn)；房屋及基礎(chǔ)設(shè)施維修等問題，只能由小區(qū)居民向社區(qū)干部反映，再由社區(qū)干部向鎮(zhèn)政府爭取資源來解決；而矛盾糾紛化解等治理問題，則由社區(qū)干部出面解決，或由社區(qū)干部上報(bào)鎮(zhèn)政府解決。在小城鎮(zhèn)，市場化主體在小區(qū)物業(yè)管理中的缺位現(xiàn)象十分普遍。在這種情況下，基層政府和社區(qū)就要承擔(dān)極為繁重復(fù)雜的治理任務(wù)。

三、小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的運(yùn)行機(jī)制

社區(qū)群體結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化與社區(qū)空間結(jié)構(gòu)的分化，不僅給基層政府和社區(qū)帶來巨大的治理壓力，也對(duì)社區(qū)治理的精細(xì)化程度提出了更高要求。在此背景下，C鎮(zhèn)開始探索“微網(wǎng)格微治理”這一新型治理模式。在C 鎮(zhèn)，“微網(wǎng)格微治理”的實(shí)施，最初是為了彌補(bǔ)社區(qū)在新冠肺炎疫情防控中暴露出來的治理短板，例如人力資源匱乏等。在疫情防控期間，“微網(wǎng)格微治理”顯著減輕了基層政府和社區(qū)兩委的工作負(fù)擔(dān)，降低了社區(qū)治理成本，提升了社區(qū)治理績效。由于“微網(wǎng)格微治理”在社區(qū)疫情防控中取得了積極成效，同時(shí)，它與創(chuàng)新基層社會(huì)治理、推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化等當(dāng)下的政策話語相契合，C鎮(zhèn)黨委政府決定將“微網(wǎng)格微治理”在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，并將其適用范圍從疫情防控?cái)U(kuò)展至整個(gè)社區(qū)治理領(lǐng)域。目前，C 鎮(zhèn)“微網(wǎng)格微治理”已從應(yīng)急狀態(tài)下的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的社區(qū)治理機(jī)制。

作為社區(qū)微治理的典范，C鎮(zhèn)“微網(wǎng)格微治理”的具體做法是：首先，基于既有的網(wǎng)格化管理體系，按照區(qū)域性、整體性和適度性的原則，將社區(qū)網(wǎng)格合理劃分成若干個(gè)微網(wǎng)格，構(gòu)建“鎮(zhèn)—社區(qū)—網(wǎng)格—微網(wǎng)格—戶”五級(jí)聯(lián)戶網(wǎng)絡(luò)。其次，在微網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置微網(wǎng)格工作室。每個(gè)微網(wǎng)格工作室設(shè)一名微網(wǎng)格長，并配備若干名微網(wǎng)格員。目前，全鎮(zhèn)共劃分855 個(gè)微網(wǎng)格，共配備2298 名微網(wǎng)格員。在治理實(shí)踐中，社區(qū)微治理的運(yùn)行機(jī)制主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是治理單元的進(jìn)一步細(xì)化下沉，二是黨政力量的有效介入。

（一）治理單元的進(jìn)一步細(xì)化下沉

治理單元的進(jìn)一步細(xì)化下沉，這是相比較既有的網(wǎng)格化管理模式而言的。網(wǎng)格化管理作為一種依靠信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的制度創(chuàng)新，目前在我國城鄉(xiāng)社區(qū)已呈現(xiàn)大規(guī)模應(yīng)用，并從一開始解決社會(huì)管理和治安問題逐漸延伸到提供公共服務(wù)。然而，隨著社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)社區(qū)的治理對(duì)象和治理事務(wù)日漸復(fù)雜，網(wǎng)格化管理的局限性也不斷凸顯。

一方面，治理供給與居民需求之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。網(wǎng)格化管理雖擅長對(duì)社區(qū)管理中部件和事件的發(fā)現(xiàn)與處理，但難以對(duì)網(wǎng)格單元內(nèi)社區(qū)居民多樣化、差異化、個(gè)性化的社區(qū)治理與服務(wù)需求進(jìn)行有效識(shí)別和回應(yīng)。在大多數(shù)城鎮(zhèn)社區(qū)，網(wǎng)格單元的劃分通常按照統(tǒng)一的行政區(qū)劃和地理標(biāo)準(zhǔn)，卻很少關(guān)注區(qū)域的歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口結(jié)構(gòu)等社會(huì)因素，其忽視了治理區(qū)域及治理對(duì)象的內(nèi)部差異性。另一方面，社區(qū)自治空間受到擠壓。網(wǎng)格化管理作為國家為解決基層社會(huì)治理的組織困境，以行政嵌入的方式自上而下推動(dòng)構(gòu)建的一種組織模式，可能造成行政消解自治的局面。從調(diào)研來看，網(wǎng)格化管理將社區(qū)居委會(huì)工作人員納入網(wǎng)格單元中使其成為社區(qū)公共服務(wù)的供給主體，使大量的社區(qū)公共事務(wù)借助網(wǎng)格再次轉(zhuǎn)嫁給基層社區(qū)，擠占了社區(qū)居委會(huì)的自治空間，導(dǎo)致社區(qū)行政化更加明顯。總的來看，網(wǎng)格化管理難以有效回應(yīng)小城鎮(zhèn)社區(qū)日益增長的精細(xì)化與差異化治理需求，也未能實(shí)現(xiàn)政府治理與基層自治的良性互動(dòng)。

微治理的實(shí)施，并非對(duì)網(wǎng)格化管理的替代，而是在網(wǎng)格化管理模式正常運(yùn)行的基礎(chǔ)之上，彌補(bǔ)其在治理實(shí)踐中所顯現(xiàn)的不足。在治理單元上，微治理以小區(qū)、院落、樓棟等微觀層次上的居住空間為基本單元。與相對(duì)粗線條的社區(qū)網(wǎng)格相比，微網(wǎng)格作為下轄于社區(qū)之內(nèi)更為微小精細(xì)的治理單元，在社區(qū)治理實(shí)踐中具有多重優(yōu)勢。

首先，微網(wǎng)格將地域邊界局限在小區(qū)、院落、樓棟等居民于日常生活中能夠發(fā)生互動(dòng)的范圍之內(nèi)，為成員之間直接面對(duì)面的接觸和交往提供了空間條件。在微網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)，居民之間的日?；?dòng)較為頻繁，社會(huì)關(guān)系的熟悉化程度較高，這又為微網(wǎng)格成員通過民主協(xié)商、自我管理和自我服務(wù)來解決多樣化需求奠定了空間基礎(chǔ)?？梢哉f，微網(wǎng)格在空間單元上具有三重結(jié)構(gòu)，即在微物理單元的基礎(chǔ)上又形成了微社會(huì)單元和微自治單元。其次，微網(wǎng)格成員彼此間的利益關(guān)聯(lián)度和同質(zhì)性程度較高，他們基于共同產(chǎn)權(quán)和共同利益的激勵(lì)，有著更為相似的社區(qū)治理和公共服務(wù)需求，加之成員數(shù)量有限，他們對(duì)于共同合作價(jià)值的體驗(yàn)感更強(qiáng)，這樣一來，他們組織起來采取集體行動(dòng)的可能性也就更大。正如奧爾森所指出，與大集團(tuán)相比，小集團(tuán)能夠更好地增進(jìn)其共同利益?？傮w而言，治理單元的進(jìn)一步細(xì)化和下沉，為小范圍社區(qū)居民群眾組織起來奠定了空間基礎(chǔ)。

（二）黨政力量的有效介入和推動(dòng)

在社區(qū)群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜化與空間結(jié)構(gòu)分化背景下，即使已經(jīng)劃分了微型的治理單元，但如果沒有外部力量的有效介入和推動(dòng)，直接讓單元網(wǎng)格范圍內(nèi)的社區(qū)居民自發(fā)組織起來采取集體行動(dòng)，仍然是一種理想狀態(tài)。也就是說，微治理并非單純按照奧爾森的小團(tuán)體理論，設(shè)置規(guī)模較小的治理單元就能夠運(yùn)轉(zhuǎn)起來。治理單元的進(jìn)一步細(xì)化下沉，僅僅是微治理展開的基礎(chǔ)和前提。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，微治理的順利啟動(dòng)和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開黨政力量的有效介入和推動(dòng)。

這一局面的出現(xiàn)，取決于當(dāng)代中國基層治理體系中關(guān)鍵性的結(jié)構(gòu)性因素，即以黨為核心所構(gòu)建的黨政治理結(jié)構(gòu)。首先，在功能定位上，黨在基層治理體系中居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位。在社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新，既是地方政府的工作任務(wù)，也是黨政事務(wù)的重要內(nèi)容。其次，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，黨和政府體系并非獨(dú)自運(yùn)行、各成一系，而是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成了統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)。黨政結(jié)構(gòu)的彈性空間，使得當(dāng)代中國治理體制機(jī)制具有很強(qiáng)的包容性和適應(yīng)性，并衍生出優(yōu)異的治理效能。同時(shí)，在具體的治理情境中，黨和政府往往是聯(lián)合行動(dòng)體。黨委和政府以職能分工的方式深度嵌入治理體系，以治理事務(wù)為導(dǎo)向進(jìn)行互動(dòng)整合，并生成一種統(tǒng)合型的治理邏輯。

以C鎮(zhèn)的社區(qū)微治理實(shí)踐為例，黨政力量的有效介入和推動(dòng)主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一，組織動(dòng)員。組織動(dòng)員包括兩個(gè)層面，一是黨組織的內(nèi)部動(dòng)員，二是對(duì)居民群眾的動(dòng)員。首先，C 鎮(zhèn)黨委將“微網(wǎng)格微治理”的實(shí)施以政治任務(wù)的形式向社區(qū)黨支部傳達(dá)部署，再由社區(qū)黨支部動(dòng)員社區(qū)黨員參與微治理實(shí)踐。黨內(nèi)動(dòng)員的基本結(jié)構(gòu)是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—社區(qū)黨支部”，工作任務(wù)和政治壓力的傳輸圖式是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—社區(qū)黨支部—黨員”。在具體經(jīng)驗(yàn)層面，C 鎮(zhèn)通過深化黨員中心戶聯(lián)戶和基層社會(huì)治理兩項(xiàng)工作機(jī)制，發(fā)動(dòng)黨員中心戶擔(dān)任微網(wǎng)格長和微網(wǎng)格員，參與微網(wǎng)格管理和組團(tuán)式服務(wù)，從而激活黨員的身份意識(shí)和治理功能。目前，黨員是微網(wǎng)格員隊(duì)伍的主要力量。截至2020 年8 月，C 鎮(zhèn)Y 社區(qū)共有215名微網(wǎng)格員，其中黨員占總?cè)藬?shù)的2/3 以上。其次，黨員群體通過廣泛的群眾動(dòng)員，將居民群眾帶進(jìn)微治理實(shí)踐的具體過程，充分發(fā)揮黨的群眾路線在社區(qū)治理創(chuàng)新中的積極作用。具體而言，一是通過黨員的宣傳、帶動(dòng)和示范，發(fā)動(dòng)退休老干部、原居民小組長和樓棟長、熱心群眾等社區(qū)精英擔(dān)任微網(wǎng)格長和微網(wǎng)格員，不斷鞏固和壯大微網(wǎng)格員隊(duì)伍。二是通過實(shí)施常態(tài)化的黨員聯(lián)戶工作機(jī)制，豐富民意訴求的表達(dá)渠道，精準(zhǔn)識(shí)別和及時(shí)回應(yīng)居民群眾多樣化的社區(qū)治理和公共服務(wù)需求。

第二，規(guī)則供給。首先，C 鎮(zhèn)黨委政府通過制定政策文件，明確微網(wǎng)格長和微網(wǎng)格員的工作職責(zé)。其內(nèi)容主要包括：微網(wǎng)格長要利用“位置近、情況清”的優(yōu)勢，每月至少走訪兩次聯(lián)系戶家庭，每月向社區(qū)上報(bào)收集到的信息，及時(shí)回應(yīng)社區(qū)居民訴求。微網(wǎng)格長應(yīng)履行“五報(bào)”的工作職責(zé)，即違法違紀(jì)馬上報(bào)、發(fā)現(xiàn)隱患及時(shí)報(bào)、人員增減動(dòng)態(tài)報(bào)、房屋出租準(zhǔn)確報(bào)、其他事項(xiàng)定時(shí)報(bào)，同時(shí)發(fā)揮“六員”的作用，即政策宣傳員、民意收集員、紅色代辦員、矛盾調(diào)解員、示范帶動(dòng)員和文明監(jiān)督員。每位微網(wǎng)格員聯(lián)系5—20 戶家庭，通過日常聯(lián)系、定期走訪、及時(shí)答復(fù)的方式，全面掌握社情民意。其次，C 鎮(zhèn)黨委政府從微治理實(shí)踐中提煉出“四個(gè)一”工作法并將其在全鎮(zhèn)微網(wǎng)格長和微網(wǎng)格員中推行：“一個(gè)本”，即一本用于記錄聯(lián)系戶家庭情況的筆記本，做到底數(shù)清、情況明；“一個(gè)群”，即集合了微網(wǎng)格內(nèi)所聯(lián)系家庭戶的微信群，便于溝通交流；“一片心”，即微網(wǎng)格長和微網(wǎng)格員為居民群眾服務(wù)的真心、熱心、耐心及責(zé)任心；“一份情”，即通過聯(lián)系服務(wù)群眾，收獲鄰里和睦的溫情，進(jìn)一步密切黨群關(guān)系。這些治理規(guī)則體現(xiàn)了在新的時(shí)代背景下貫徹群眾路線與推進(jìn)社區(qū)治理的有機(jī)融合，是群眾工作方法在社區(qū)治理實(shí)踐中的具體運(yùn)用。

第三，培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。以C鎮(zhèn)Y社區(qū)的好阿姨隊(duì)伍為例。好阿姨隊(duì)伍是由社區(qū)黨支部牽頭成立，以社區(qū)黨員、社區(qū)婦聯(lián)執(zhí)委和社區(qū)熱心阿姨為主體組建的志愿服務(wù)組織，目前共有成員20 余名，由一位阿姨擔(dān)任隊(duì)長。好阿姨隊(duì)伍采用“黨建帶婦聯(lián)”的工作模式，積極參與社區(qū)便民志愿服務(wù)、鄰里糾紛調(diào)解以及社區(qū)平安建設(shè)等相關(guān)工作。其工作目標(biāo)是，做到問題不累積、矛盾不激化，將居民群眾的需求答復(fù)在一線，將矛盾糾紛化解在一線。從調(diào)研來看，好阿姨隊(duì)伍以55 歲以上、常住在社區(qū)、熱心的退休阿姨為主力軍，這些阿姨關(guān)心社區(qū)事務(wù)，具備豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，熟悉社區(qū)的具體情況，擁有充裕的空閑時(shí)間，的確是社區(qū)治理中的寶貴資源。在社區(qū)黨支部的組織和引導(dǎo)下，好阿姨隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，并在社區(qū)治理中發(fā)揮著多重作用。她們既是社區(qū)志愿服務(wù)的提供者，也是社區(qū)矛盾糾紛的化解能手，還是社區(qū)文化活動(dòng)的活躍分子。除了好阿姨隊(duì)伍，Y社區(qū)比較活躍的社會(huì)組織還包括社區(qū)老年協(xié)會(huì)、社區(qū)鄰里和諧互助隊(duì)、社區(qū)鄉(xiāng)賢參事會(huì)、社區(qū)道德評(píng)判團(tuán)、社區(qū)法律服務(wù)團(tuán)、社區(qū)兒童婦女維權(quán)站，等等。在社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)社會(huì)組織是微網(wǎng)格員隊(duì)伍及時(shí)有效回應(yīng)社區(qū)居民多樣化需求的有力助手。

綜上所述，社區(qū)微治理之所以能夠順利啟動(dòng)和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，黨政力量的有效介入和推動(dòng)起到了關(guān)鍵性作用。首先，通過黨內(nèi)動(dòng)員，發(fā)動(dòng)社區(qū)黨員參與微治理實(shí)踐，有助于激活黨員的身份意識(shí)和治理功能，促使其將抽象的政治覺悟轉(zhuǎn)化為具體治理過程中的行動(dòng)能力。其次，通過廣泛的群眾動(dòng)員，將社區(qū)居民群眾帶進(jìn)微治理實(shí)踐的具體過程，使居民群眾不再是社區(qū)治理的旁觀者，而是成為社區(qū)治理的能動(dòng)主體，社區(qū)自治從而得到激活。再次，通過制定規(guī)則，明確微網(wǎng)格長與微網(wǎng)格員的工作職責(zé)和具體工作方法，在很大程度上避免了微治理的開展流于空洞和形式。最后，通過培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，將零星和分散存在的社區(qū)民間精英組織起來，有效調(diào)動(dòng)和整合了社區(qū)內(nèi)生治理資源，從而推動(dòng)微治理實(shí)踐。

四、小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的治理效果

微治理在具體的社會(huì)語境下生成和運(yùn)行，并由特定的治理主體推動(dòng)和實(shí)施。微治理的有效性并非抽象的西方經(jīng)典理論所能解讀或者解釋，而是由治理實(shí)踐所處的社會(huì)環(huán)境及治理環(huán)境與治理主體的多元化及能動(dòng)性所共同塑造。一方面，微治理與小城鎮(zhèn)社區(qū)日益增長的精細(xì)化和差異化治理需求相契合，同時(shí)與小城鎮(zhèn)社區(qū)獨(dú)特的社會(huì)環(huán)境及治理環(huán)境相適配；另一方面，黨政力量的有效介入和推動(dòng)確保了微治理的順利啟動(dòng)和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，社區(qū)內(nèi)生資源的充分調(diào)動(dòng)與整合為微治理的實(shí)施注入了強(qiáng)大的生命力。從治理效果來看，微治理塑造了一整套差異化治理的機(jī)制，其分別有效回應(yīng)了社區(qū)空間結(jié)構(gòu)的分化、社區(qū)居民需求的差異化以及社區(qū)公共事務(wù)的復(fù)雜化。與此同時(shí)，微治理有效拓展了社區(qū)自治空間，減輕了基層政府的治理負(fù)擔(dān)。

第一，彌補(bǔ)了無物業(yè)小區(qū)的治理短板，提升了社區(qū)治理的回應(yīng)性?；鶎又卫淼幕貞?yīng)性，指的是基層治理要回應(yīng)基層社會(huì)的內(nèi)生性需求，要提供內(nèi)生型的社會(huì)公共品。如前文所述，在小城鎮(zhèn)，市場化主體在小區(qū)物業(yè)管理中的缺位現(xiàn)象非常普遍，大量的老舊小區(qū)和普通商品房小區(qū)常常處于無物業(yè)公司管理的窘境。當(dāng)市場缺位時(shí)，政府需要承擔(dān)兜底職能，為小區(qū)居民提供最基本的物業(yè)保障。這既加重了基層政府的工作任務(wù)，使基層政府處于超負(fù)荷運(yùn)作的狀態(tài)，又難以滿足居民多樣化的社區(qū)治理與公共服務(wù)需求。事實(shí)上，在市場缺位時(shí)，可以充分挖掘社區(qū)自身的活力。微治理正是以居民需求為導(dǎo)向，以小區(qū)、院落、樓棟等居民于日常生活中能夠產(chǎn)生互動(dòng)的居住空間為基本單元，以具備內(nèi)生力的社區(qū)社會(huì)組織為載體，有效彌補(bǔ)了物業(yè)管理服務(wù)領(lǐng)域中市場化主體的缺位，同時(shí)提升了社區(qū)治理的回應(yīng)性。

以C鎮(zhèn)Y社區(qū)為例，尤其是在無物業(yè)公司管理的老舊小區(qū)，微網(wǎng)格工作室成為社區(qū)了解居民群眾訴求、解決社區(qū)內(nèi)生問題以及促進(jìn)社區(qū)和居民互動(dòng)的重要平臺(tái)。微網(wǎng)格長和微網(wǎng)格員作為社區(qū)聯(lián)系群眾的中介和紐帶，在日常工作中承擔(dān)黨委政府連心服務(wù)、推進(jìn)社區(qū)治理和開展便民服務(wù)等職責(zé)任務(wù)。微網(wǎng)格長和微網(wǎng)格員完成的工作任務(wù)主要包括但不限于以下兩個(gè)方面：一是將服務(wù)送到微網(wǎng)格。例如，微網(wǎng)格員協(xié)同相關(guān)社區(qū)社會(huì)組織，定期上門看望社區(qū)空巢老人，為社區(qū)老年人提供理發(fā)、體檢服務(wù)，為社區(qū)居民提供法律咨詢服務(wù)，等等。二是將問題和矛盾化解在微網(wǎng)格。居民反映強(qiáng)烈的諸多實(shí)際問題，包括路燈維修、管道疏通、天然氣安裝、停車場改造、健身設(shè)施配備、口袋公園建設(shè)，以及因垃圾堆放、占道停車、噪音擾民、高空拋物、飼養(yǎng)大型犬等引發(fā)的矛盾糾紛，普遍經(jīng)由微網(wǎng)格工作室獲得了及時(shí)有效的解決。

第二，有助于實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的分類治理，顯著提升了社區(qū)治理績效。分類治理是社區(qū)干部為應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社區(qū)公共事務(wù)而在實(shí)踐中摸索出來的一種治理方法和策略。它以社區(qū)公共事務(wù)的合理分類為基礎(chǔ)和起點(diǎn)，以社區(qū)公共事務(wù)的有效治理為目標(biāo)和關(guān)鍵。微治理通過治理單元的細(xì)化和下沉，豐富了社區(qū)治理層級(jí)，從而在社區(qū)內(nèi)部形成了“社區(qū)—網(wǎng)格—微網(wǎng)格”三級(jí)治理架構(gòu)，為社區(qū)公共事務(wù)的分類治理提供了重要的實(shí)現(xiàn)路徑。分類治理的基本流程主要包括兩個(gè)方面：一是由社區(qū)干部將社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行合理分類，二是將不同類型的社區(qū)公共事務(wù)分別置于合適的治理單元來處理。

關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)的分類治理，學(xué)界已有不少討論，但相關(guān)研究低估了社區(qū)治理實(shí)踐中的復(fù)雜性。例如，有學(xué)者將社區(qū)公共事務(wù)分為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)，并提出這三類事務(wù)應(yīng)分別采取行政機(jī)制、準(zhǔn)市場機(jī)制和自治機(jī)制進(jìn)行處理。但實(shí)際情況要復(fù)雜得多，在小城鎮(zhèn)尤其如此。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然在分類治理的流程上，分類先于治理，但在具體的治理情境中，社區(qū)干部的分類行為本身就具有明顯的實(shí)用主義傾向。具體而言，社區(qū)干部看重治理效果，同時(shí)權(quán)衡治理成本。他們?cè)趹?yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社區(qū)公共事務(wù)時(shí)要考慮的是，哪些事務(wù)需要放在大的治理單元中完成，哪些事務(wù)可以交給市場，哪些事務(wù)適合放在小的治理單元中來處理。也就是說，分類和治理在實(shí)踐中是融為一體的，社區(qū)干部在對(duì)治理事務(wù)進(jìn)行分類的同時(shí)，會(huì)對(duì)治理效果和治理成本進(jìn)行考量。

雖然缺乏固定的分類標(biāo)準(zhǔn)，但依托“社區(qū)—網(wǎng)格—微網(wǎng)格”三級(jí)治理架構(gòu)而實(shí)現(xiàn)的社區(qū)公共事務(wù)分類治理在經(jīng)驗(yàn)層面仍有規(guī)律可循。以C 鎮(zhèn)Y社區(qū)為例，首先，通過制度強(qiáng)化或規(guī)則細(xì)化就能解決的社區(qū)公共事務(wù)，主要以社區(qū)為單元來完成，例如，社區(qū)計(jì)劃生育與人口管理、社區(qū)檔案管理、社區(qū)用章管理，等等。其次，主要依托技術(shù)工具來處理的社區(qū)公共事務(wù)，通常以大網(wǎng)格為單元來完成，例如，基礎(chǔ)信息采集、安全隱患排查、流動(dòng)人口登記、消防安全管理，等等。除此之外，僅依靠正式制度或者技術(shù)工具難以解決的社區(qū)公共事務(wù)，往往以微網(wǎng)格為單元來完成和處理。這些事務(wù)主要包括：一是發(fā)生在小范圍內(nèi)的利益沖突，例如因垃圾堆放、占道停車、噪音擾民等引發(fā)的鄰里糾紛；二是需要身體在場或具備專業(yè)知識(shí)才能完成的福利性事務(wù)，例如社區(qū)文化活動(dòng)、社區(qū)居民法律咨詢；三是覆蓋面廣、需要投入更多人力才能完成的管理性事務(wù)，例如人口普查、房屋出租信息收集；四是涉及居民切身利益、但社區(qū)干部不適合出面的自治性事務(wù)，例如小區(qū)業(yè)委會(huì)選舉、物業(yè)公司選用，等等。將不同類型的社區(qū)公共事務(wù)分別置于合適的治理單元來完成，能夠顯著提升社區(qū)治理績效。

第三，有效拓展了社區(qū)自治空間，減輕了基層政府的治理負(fù)擔(dān)。借助于微網(wǎng)格單元的優(yōu)勢，微自治機(jī)制逐漸形成。從自下而上的角度來看，微自治的形成有其社會(huì)基礎(chǔ)。就社會(huì)關(guān)系而言，在微網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)，尤其是在老舊小區(qū)，居民之間的日?；?dòng)相對(duì)頻繁，社會(huì)關(guān)系的熟悉化程度較高；就需求結(jié)構(gòu)而言，由于微網(wǎng)格內(nèi)居民彼此間的利益關(guān)聯(lián)度和同質(zhì)性程度較高，他們有著較為相似的社區(qū)治理和公共服務(wù)需求；就群體規(guī)模而言，微網(wǎng)格范圍內(nèi)居民的數(shù)量相對(duì)有限，他們對(duì)于共同合作價(jià)值的體驗(yàn)感更強(qiáng)，因而組織起來的可能性也就更大。

從自上而下的角度來看，微治理在落地實(shí)施的過程中，有效激活了社區(qū)居民自治。首先，從群眾動(dòng)員的效果來看，微網(wǎng)格范圍內(nèi)居民的數(shù)量相對(duì)有限，而且擔(dān)任微網(wǎng)格員的黨員同時(shí)也是微網(wǎng)格內(nèi)的居民，這有利于黨員聯(lián)戶工作機(jī)制的落實(shí)，避免了群眾路線的貫徹流于形式，從而提升了群眾動(dòng)員的有效性。通過有效的群眾動(dòng)員，帶動(dòng)了居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性。其次，從治理事務(wù)的類型來看，微治理關(guān)注的是與社區(qū)居民利益密切相關(guān)的微小事務(wù)，這有效激發(fā)了居民的參與意識(shí)和能動(dòng)性。居民參與社區(qū)微小事務(wù)的實(shí)踐過程，不僅增加了居民之間的交流互動(dòng)，營造了居民的“我們感”，而且培養(yǎng)了居民的參與能力，拓展了居民的參與空間。從實(shí)踐來看，居民參與空間的拓展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，即從踴躍參加社區(qū)文化活動(dòng)，到積極參與社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，再延伸至以微網(wǎng)格為單位的協(xié)商式治理。這樣一來，社區(qū)自治空間也在不斷拓展。

社區(qū)自治空間的拓展，能在很大程度上紓解基層政府的治理壓力。一方面，更多居民不再是社區(qū)治理的旁觀者，而是成為社區(qū)治理的能動(dòng)主體。他們主動(dòng)參與到社區(qū)服務(wù)活動(dòng)中來，并積極參與微網(wǎng)格內(nèi)部的協(xié)商治理。例如，商品房小區(qū)有商品房小區(qū)的管理服務(wù)問題，老舊小區(qū)有老舊小區(qū)的管理服務(wù)問題。居民以微網(wǎng)格為單位，自行針對(duì)小區(qū)、院落或樓棟中存在的共性問題進(jìn)行討論，并尋求解決辦法。這種以微網(wǎng)格為單位的自我管理和自我服務(wù)，能夠有效分擔(dān)基層政府的治理壓力。事實(shí)上，隨著社區(qū)自治空間的不斷拓展，微治理主體不僅能完成大量的自治性事務(wù)，同時(shí)能承接大量的行政性事務(wù)。例如，政策宣傳、人口普查、房屋出租信息收集等覆蓋面廣、僅依靠基層政府和社區(qū)難以完成的事務(wù)，目前主要由微網(wǎng)格員來完成?？傮w而言，微網(wǎng)格對(duì)自治性事務(wù)的消化，以及對(duì)行政性事務(wù)的承接，顯著減輕了基層政府的治理負(fù)擔(dān)。

五、結(jié)論與啟示

本文基于浙北C 鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，考察了小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的運(yùn)行機(jī)制與治理效果，以期為推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新提供鮮活樣本和啟發(fā)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制變遷背景下，小城鎮(zhèn)社區(qū)的群體結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，社區(qū)空間結(jié)構(gòu)不斷分化，這對(duì)于社區(qū)治理模式的選擇及實(shí)踐效果產(chǎn)生了重要影響。微治理作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式的實(shí)踐創(chuàng)新，與現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)社區(qū)日益增長的精細(xì)化和差異化治理需求相契合。而市場化治理主體的缺位與基層政府的治理負(fù)荷，又為微治理留出了充分施展作用的空間。可以說，微治理是社區(qū)治理機(jī)制對(duì)小城鎮(zhèn)社區(qū)獨(dú)特社會(huì)環(huán)境及治理環(huán)境的適應(yīng)性調(diào)整。微治理的運(yùn)行機(jī)制主要表現(xiàn)為治理單元的進(jìn)一步細(xì)化下沉與黨政力量的有效介入，前者為小范圍居民群眾組織起來奠定了空間基礎(chǔ)，后者確保了微治理機(jī)制的順利啟動(dòng)和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。微治理在小城鎮(zhèn)社區(qū)的實(shí)施，產(chǎn)生了一系列積極的治理效應(yīng)。它彌補(bǔ)了諸多無物業(yè)小區(qū)的治理短板，提升了社區(qū)治理的回應(yīng)性，并有助于實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)的分類治理，顯著提升了社區(qū)治理績效，同時(shí)拓展了社區(qū)自治空間，減輕了基層政府的治理負(fù)擔(dān)。

基于對(duì)C 鎮(zhèn)社區(qū)微治理實(shí)踐的細(xì)致觀察與分析，我們可以獲得以下三個(gè)方面的啟示：

第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，需要立足于城鎮(zhèn)化發(fā)展的復(fù)雜性和漸進(jìn)性，樹立差異化的治理思維。城鎮(zhèn)化是一個(gè)長期復(fù)雜的過程，在此過程中，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，既要考慮城市和農(nóng)村之間存在的差異，也要關(guān)注大中城市與小城鎮(zhèn)之間存在的差異；既要考慮社區(qū)內(nèi)部發(fā)展的非均衡性，也要關(guān)注社區(qū)居民的人口結(jié)構(gòu)，關(guān)注不同社會(huì)群體及其利益訴求的多樣性。通過精細(xì)化與差異化的治理機(jī)制，及時(shí)有效地回應(yīng)城鄉(xiāng)居民多樣化的社會(huì)治理與公共服務(wù)需求。

第二，在基層治理中，政府應(yīng)處理好與市場和社會(huì)的關(guān)系，以推動(dòng)三方良性互動(dòng)共治局面的形成。政府、市場與社會(huì)的關(guān)系是基層治理體系中的重要關(guān)系，也是社會(huì)科學(xué)研究的經(jīng)典問題。從調(diào)研來看，這三重力量在社區(qū)治理實(shí)踐中存在著極為微妙復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，其豐富意涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了國家—社會(huì)關(guān)系理論、治理理論等西方經(jīng)典理論的解釋范疇。在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型期，市場作為新的治理性力量，可以在很大程度上紓解基層政府的治理壓力，但市場化主體遵循的是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先和經(jīng)濟(jì)收益原則，因此在治理過程中時(shí)而出現(xiàn)缺位的情形。當(dāng)市場缺位時(shí)，政府需要積極承擔(dān)治理職能，但政府無法觸及所有的治理角落，這就需要充分發(fā)揮社區(qū)自治的功能。然而，在社會(huì)分化背景下，社區(qū)自治難以自發(fā)形成，其需要政府的有效介入和引導(dǎo)，但政府又不能過度干預(yù)自治，以免擠壓社區(qū)自治的空間。由此可見，政府、市場與社會(huì)作為多元化治理主體，在基層治理過程中并非簡單的競爭或?qū)α㈥P(guān)系，而是形成了一種“你退我進(jìn)、你進(jìn)我退”的靈活互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，要形成三方治理主體的良性互動(dòng)，政府的位置和角色至為關(guān)鍵。在治理實(shí)踐中，政府應(yīng)靈活、適度地采取行動(dòng)，把握好“進(jìn)”與“退”的時(shí)機(jī)和限度，與其他治理主體形成良性的互動(dòng)型和協(xié)調(diào)型關(guān)系，從而推動(dòng)社會(huì)治理的可持續(xù)性運(yùn)作，并促進(jìn)基層治理效能的提升。

第三，要充分考慮到執(zhí)政黨作為一種特殊的政治力量在基層治理中的重要角色和功能，并構(gòu)建基層黨建和社區(qū)治理在經(jīng)驗(yàn)層面上的良性互動(dòng)關(guān)系。中國基層治理結(jié)構(gòu)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政治理結(jié)構(gòu)，中國共產(chǎn)黨作為使命型政黨，在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)踐，形塑了兼具穩(wěn)定性和靈活性的“一核多元”社區(qū)治理體系。其中，“一核”是指以基層黨委為核心，“多元”是指基層政府、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織、社區(qū)居民等多元化主體的參與。事實(shí)上，黨在引領(lǐng)帶動(dòng)社區(qū)治理的同時(shí)，也能對(duì)黨建本身形成正向反饋。以微治理實(shí)踐為例，從治理本身來看，微治理通過黨員聯(lián)戶來回應(yīng)群眾需求和動(dòng)員群眾參與，為黨和居民群眾保持密切聯(lián)系提供了具體化、常態(tài)化的機(jī)制，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)了具體治理過程中的黨群互動(dòng)?？梢哉f，黨群關(guān)系成為社區(qū)整合的重要脈絡(luò)，而微治理本身則是觸發(fā)黨群互動(dòng)的契機(jī)。從治理創(chuàng)新的實(shí)踐效果來看，黨在社區(qū)治理中積極推動(dòng)制度創(chuàng)新，探索與小城鎮(zhèn)社區(qū)獨(dú)特社會(huì)環(huán)境及治理環(huán)境相適配的治理機(jī)制，在提升社區(qū)治理的公共性和回應(yīng)性的同時(shí)，也能夠增強(qiáng)居民群眾對(duì)黨的政治認(rèn)同，鞏固黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)。如此看來，微治理正是實(shí)現(xiàn)基層黨建與社區(qū)治理良性互動(dòng)的有益嘗試。