改善礦產(chǎn)資源供需矛盾的稅費(fèi)制度思考與建議

唐 玨

內(nèi)容提要：礦業(yè)作為我國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)防外交的重要保證，對(duì)國(guó)計(jì)民生意義重大。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)礦產(chǎn)資源缺口進(jìn)一步擴(kuò)張，國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源供需日漸失衡，對(duì)外依存度持續(xù)上升，國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格上漲導(dǎo)致我國(guó)礦業(yè)“走出去”成本持續(xù)增大，嚴(yán)重阻礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度作為國(guó)家對(duì)礦業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管和調(diào)控的重要手段，與礦產(chǎn)資源安全密不可分。建立健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，對(duì)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用、礦業(yè)企業(yè)公平良性競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展都具有關(guān)鍵意義。本文系統(tǒng)闡述了國(guó)內(nèi)外現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的稅種及征收方式，指出我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在資源稅計(jì)稅機(jī)制欠妥、激勵(lì)政策不健全、礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)用過(guò)度征收等問(wèn)題，同時(shí)提出完善礦產(chǎn)資源稅定稅機(jī)制、加大礦稅政策優(yōu)惠力度和加快礦業(yè)權(quán)出讓收益改革等建議，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度與礦業(yè)發(fā)展更好結(jié)合，進(jìn)一步提高我國(guó)礦產(chǎn)資源保障程度、促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提供有益幫助。

2021年底召開(kāi)的中央政治局會(huì)議在審議國(guó)家安全戰(zhàn)略時(shí)，首次將礦產(chǎn)安全上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，提出能源礦產(chǎn)安全的理念。在工業(yè)迅速發(fā)展的今天，礦業(yè)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)和國(guó)防外交的基礎(chǔ)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵保障。尤其在當(dāng)前全球能源轉(zhuǎn)型、技術(shù)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)下，礦產(chǎn)資源更是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉，必須將礦產(chǎn)資源這個(gè)“工業(yè)糧食”的飯碗牢牢掌握在我們自己手中。建立健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度可以有效保證礦產(chǎn)資源安全，對(duì)提升我國(guó)礦產(chǎn)資源供應(yīng)能力、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治安全具有重要意義。

一、我國(guó)礦產(chǎn)資源供需現(xiàn)狀

我國(guó)地大物博、幅員遼闊，礦產(chǎn)資源種類豐富、總量可觀，《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告2021》顯示，截至2020年底，我國(guó)已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)173種，其中能源礦產(chǎn)13種、金屬礦產(chǎn)59種、非金屬礦產(chǎn)95種、水氣礦產(chǎn)6種。①自然資源部：《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告2021》，https：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/kc_19263/zgkczybg/202111/P020211105 382622991767.pdf，第1頁(yè)。豐富的礦產(chǎn)資源給我國(guó)礦業(yè)發(fā)展提供了有利條件，但現(xiàn)階段我國(guó)礦產(chǎn)資源不能實(shí)現(xiàn)自給自足，大量需要進(jìn)口，對(duì)外依存度持續(xù)上升，數(shù)個(gè)礦種的對(duì)外依存度已超過(guò)50%。①《工信部原部長(zhǎng)李毅中：我國(guó)部分能源和礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度過(guò)高，建議建立多元化供應(yīng)保障機(jī)制》，財(cái)聯(lián)社，https：//www.cls.cn/detail/734569。以鐵礦石為例，我國(guó)每年進(jìn)口鐵礦石量超過(guò)全球產(chǎn)量的65%②《每年進(jìn)口全球65%的鐵礦石 中國(guó)為何沒(méi)有定價(jià)話語(yǔ)權(quán)？》，中國(guó)新聞網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1671558793338802517&wfr=spider&for=pc。，對(duì)外依存度高達(dá)80%以上。新能源的快速蓬勃發(fā)展和發(fā)達(dá)國(guó)家的“再工業(yè)化”，引起了全球范圍的礦產(chǎn)資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，同時(shí)也帶動(dòng)了礦產(chǎn)資源尤其是能源型礦產(chǎn)資源價(jià)格飆升。我國(guó)是全球最大的礦產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)，也是最大的礦產(chǎn)資源進(jìn)口國(guó)和消費(fèi)國(guó)，飛漲的礦價(jià)使我國(guó)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈成本激增，導(dǎo)致物價(jià)上漲，給國(guó)家?guī)?lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)阻礙礦業(yè)企業(yè)“走出去”。

圖1 2011-2021年我國(guó)鐵礦石對(duì)外依存度

我國(guó)礦產(chǎn)資源供需形勢(shì)緊張，從國(guó)內(nèi)角度來(lái)看，主要源于礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu)不理想和地質(zhì)找礦投入不足兩方面因素。

礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu)不理想是造成我國(guó)資源可利用儲(chǔ)量匱乏的主要原因。我國(guó)礦產(chǎn)資源總量龐大，煤、鐵、銅、鋁、鎢、銻、鉛、鋅、稀土、石墨等探明資源儲(chǔ)量高居世界前列，但由于人口眾多，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源人均擁有量低，在已發(fā)現(xiàn)的173種礦產(chǎn)資源中，僅14種經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量高于我國(guó)人口的全球占比，其余159種礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量均遠(yuǎn)低于該比重。此外，礦產(chǎn)資源質(zhì)量貧富不均，貧礦多、富礦少，鐵、銅、鋁、錳等大宗礦種品位低于世界平均水平，選礦難度大。礦床規(guī)模和分布方面，中小礦占比較大、大型和超大型礦床少，鐵、銅、鋁等主要礦產(chǎn)資源均以中小型礦床為主，鉻礦等一些大型和超大型礦床則分布于西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，開(kāi)發(fā)難度大。與此同時(shí)，我國(guó)地質(zhì)條件復(fù)雜，成礦疊加作用突出，很多礦床是由多種礦物共生或伴生組合而成的綜合性礦床，單礦種礦床少，綜合利用水平較低。

此外，市場(chǎng)地質(zhì)找礦投入積極性下挫，加劇了我國(guó)礦產(chǎn)資源供不應(yīng)求的狀況。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化程度日益提高，對(duì)礦產(chǎn)資源的消耗需求量持續(xù)增加。但十年來(lái)，我國(guó)探礦權(quán)保有量明顯下降，新增采礦權(quán)數(shù)量也呈現(xiàn)斷崖式下跌趨勢(shì)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)的有效探礦權(quán)數(shù)量為33978宗，2020年降為10351宗①田郁溟、琚宜太、周尚國(guó)：《我國(guó)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障若干問(wèn)題的思考》，《地質(zhì)與勘探》2022年第58卷第1期，第224頁(yè)。。2020年我國(guó)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)總額28.53億元，較2019年下降20.9%；地質(zhì)勘查投資871.85億元，較2019年下降12.2%，降幅有所擴(kuò)大②自然資源部：《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告2021》，https：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/kc_19263/zgkczybg/202111/P02021110 5382622991767.pdf，第21頁(yè)。。

圖2 2010-2020年中國(guó)地質(zhì)勘查投資變化趨勢(shì)

從上述情況不難看出，改善我國(guó)礦產(chǎn)資源供需不平衡現(xiàn)狀，避免長(zhǎng)期依賴進(jìn)口受制于人，其根本在于合理開(kāi)發(fā)利用國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源、保障資源安全，同時(shí)要將重心放在調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性、解放探礦權(quán)和采礦權(quán)上，加大企業(yè)地質(zhì)找礦尤其是對(duì)低品位、難處理和新的、可接替礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)投入力度，實(shí)現(xiàn)找礦突破，以提高我國(guó)礦產(chǎn)資源的綜合產(chǎn)出能力，從而有效保障國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品的充足儲(chǔ)備與持續(xù)供應(yīng)能力。

二、我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度作為國(guó)家對(duì)礦業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)節(jié)的重要手段，對(duì)維護(hù)國(guó)家利益、制約企業(yè)行為、平衡經(jīng)濟(jì)體利益、調(diào)節(jié)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和保障礦產(chǎn)資源安全均起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度自新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了數(shù)次演變。在新中國(guó)成立至20世紀(jì)70年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家集礦產(chǎn)資源所有人、投資人和管理人于一身，從勘查、勘探到開(kāi)采、開(kāi)發(fā)整個(gè)過(guò)程均由國(guó)家財(cái)政撥款，我國(guó)礦產(chǎn)資源處于無(wú)償使用階段。1986年《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》的頒布打破了礦產(chǎn)資源無(wú)償使用的傳統(tǒng)體制，國(guó)家和企業(yè)利益相分離。其后，隨著我國(guó)礦業(yè)不斷發(fā)展，礦稅制度也在不斷更新?，F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源普征稅費(fèi)主要有礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅和環(huán)境稅。

（一）出讓環(huán)節(jié)

現(xiàn)階段我國(guó)在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，其前身為礦業(yè)權(quán)價(jià)款，目的是將國(guó)家的地質(zhì)勘查投入及其收益進(jìn)行回收，避免國(guó)家地質(zhì)勘查投入及其收益被無(wú)償使用。2017年先后出臺(tái)實(shí)施的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)）和《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)），將只對(duì)國(guó)家出資探明的、反映國(guó)家投資收益的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，調(diào)整為適用于所有國(guó)家出讓礦業(yè)權(quán)、體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益的礦業(yè)權(quán)出讓收益，進(jìn)一步擴(kuò)大了礦業(yè)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性出讓范圍，體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)性取得。

（二）占用環(huán)節(jié)

礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)是國(guó)家在占用環(huán)節(jié)，借助經(jīng)濟(jì)手段對(duì)占用土地進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查或者開(kāi)采等礦業(yè)行為進(jìn)行的調(diào)控，征收額度與礦業(yè)權(quán)數(shù)量和面積有關(guān)，以限制礦業(yè)權(quán)人過(guò)多占用礦權(quán)土地，調(diào)節(jié)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序。

（三）開(kāi)采環(huán)節(jié)

我國(guó)在礦產(chǎn)資源開(kāi)采階段征收礦產(chǎn)資源稅，來(lái)體現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源消耗的補(bǔ)償，是礦產(chǎn)資源有償使用的表現(xiàn)形式，也是國(guó)家憑借政治權(quán)力調(diào)整礦產(chǎn)資源開(kāi)采中出現(xiàn)的級(jí)差收益、消除因礦產(chǎn)資源自然條件和地質(zhì)條件差異造成的超額利潤(rùn)、從而為礦業(yè)企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的有效手段。2016年《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（財(cái)稅〔2016〕53號(hào)）實(shí)施，我國(guó)礦產(chǎn)資源稅實(shí)行全面從價(jià)計(jì)征方式，且陸上礦產(chǎn)資源的資源稅全部納入地方財(cái)政，在與礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)一同保障礦產(chǎn)資源合理勘查與開(kāi)發(fā)利用、與環(huán)境稅一道促進(jìn)資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，建立起了地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）關(guān)閉環(huán)節(jié)

由于礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中會(huì)引起不同程度的環(huán)境污染，因此我國(guó)在礦山關(guān)閉程序中，通過(guò)采取征繳環(huán)境稅的方式對(duì)環(huán)境污染予以補(bǔ)償和開(kāi)展生態(tài)恢復(fù)治理，有助于環(huán)境價(jià)值的體現(xiàn)，是規(guī)范礦業(yè)權(quán)人合理利用礦產(chǎn)資源和保護(hù)環(huán)境的稅收手段。

三、我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度不足之處

隨著我國(guó)礦業(yè)不斷發(fā)展，礦稅制度也在不斷完善，但現(xiàn)階段仍存在計(jì)稅機(jī)制欠妥、政策激勵(lì)性不強(qiáng)、礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)用征收過(guò)度等問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重、積極性差、找礦投入低，直接或間接影響了我國(guó)礦產(chǎn)資源的安全保障、持續(xù)供應(yīng)與儲(chǔ)備產(chǎn)出能力，制約了我國(guó)礦產(chǎn)資源供需矛盾的改善和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

（一）礦產(chǎn)資源稅定位和計(jì)稅機(jī)制欠妥，礦產(chǎn)資源保障能力弱

1994年以前，我國(guó)僅對(duì)少數(shù)礦產(chǎn)資源征收礦產(chǎn)資源稅，計(jì)征方式是對(duì)企業(yè)銷售利潤(rùn)大于12%的部分實(shí)行超率累進(jìn)征收；之后礦產(chǎn)資源稅改為從量計(jì)征，對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源和劣勢(shì)礦產(chǎn)資源同時(shí)進(jìn)行征稅?，F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅實(shí)行按照比例稅率從價(jià)計(jì)征方式，反映了礦產(chǎn)資源稅與礦產(chǎn)資源價(jià)格之間的關(guān)系，解決了因優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)度導(dǎo)致的大量礦產(chǎn)資源荒廢和勘查開(kāi)發(fā)不平衡等問(wèn)題。但我國(guó)礦產(chǎn)資源稅在采取從量計(jì)征向從價(jià)計(jì)征方式的改革過(guò)程中，征稅礦種覆蓋范圍不斷擴(kuò)大、稅率走向趨勢(shì)逐漸向上限靠攏，加上礦產(chǎn)資源價(jià)格不斷上漲，礦產(chǎn)資源稅財(cái)政收入的主導(dǎo)作用已逐漸強(qiáng)于對(duì)礦產(chǎn)資源合理利用和對(duì)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)節(jié)功能。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的取消，使得礦產(chǎn)資源稅在一定程度上承擔(dān)了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的職能，而對(duì)礦產(chǎn)資源收入的級(jí)差調(diào)節(jié)能力減弱。此外，礦產(chǎn)資源稅與環(huán)境稅的邊界尚不清晰，二者在立稅初衷和課稅范圍上有所重疊，礦產(chǎn)資源稅的征收方式也與國(guó)外的資源超額利潤(rùn)稅類似，存在重復(fù)征稅現(xiàn)象，增加了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，阻礙了礦業(yè)良性發(fā)展。

（二）礦稅政策激勵(lì)性有限，礦產(chǎn)資源持續(xù)供應(yīng)能力差

我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)綜合稅率為50%-70%，相比國(guó)際其他國(guó)家而言較高，由于企業(yè)在取得探礦權(quán)和采礦權(quán)前繳納了大量稅費(fèi)，進(jìn)行后續(xù)資源開(kāi)發(fā)相關(guān)工作資金的接替能力弱，導(dǎo)致我國(guó)礦產(chǎn)資源探采量不足。而目前我國(guó)礦稅政策優(yōu)惠力度不強(qiáng)，在礦產(chǎn)資源稅中只明確了對(duì)開(kāi)采難度大的低品位礦和共伴生礦、市場(chǎng)需求量大和綜合利用率高的礦產(chǎn)，以及從衰竭礦山與廢棄物中開(kāi)采的礦產(chǎn)資源給予一定的減征或免征優(yōu)惠，但在實(shí)際操作中，以上標(biāo)準(zhǔn)的確定極易受到主觀因素影響，導(dǎo)致礦業(yè)稅收的激勵(lì)作用有限。同時(shí)，我國(guó)資源耗竭補(bǔ)貼機(jī)制尚不完善，對(duì)企業(yè)的積極性和主動(dòng)性激勵(lì)不強(qiáng)，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)企業(yè)對(duì)新的可替代性礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)積極性，礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展主要靠政府投入，致使礦產(chǎn)資源的持續(xù)供應(yīng)性差，礦產(chǎn)資源供應(yīng)量與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求量不匹配。

（三）礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)用征收過(guò)度，礦產(chǎn)資源產(chǎn)出能力受阻

2017年以前執(zhí)行的礦業(yè)權(quán)價(jià)款原指礦業(yè)權(quán)人取得的礦業(yè)權(quán)，如果是國(guó)家出資探明的礦產(chǎn)地，在出讓時(shí)要向國(guó)家繳納國(guó)家出資和收益部分；而對(duì)于企業(yè)自籌資金取得的礦產(chǎn)地，則無(wú)需向國(guó)家繳納。即礦業(yè)權(quán)價(jià)款適用于國(guó)家出資形成的礦產(chǎn)地，對(duì)于國(guó)家投資形成的礦業(yè)權(quán)，取得費(fèi)用由礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款兩部分組成；非國(guó)家投資形成的礦產(chǎn)地，礦業(yè)權(quán)人只需要向國(guó)家繳納礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)。礦業(yè)權(quán)出讓收益代替礦業(yè)權(quán)價(jià)款后，征收范圍擴(kuò)大為不管是否為國(guó)家出資探明的礦產(chǎn)地，都要在出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)征繳出讓收益，造成礦業(yè)企業(yè)利潤(rùn)普遍降低。出讓收益與投資利潤(rùn)的脫鉤，對(duì)國(guó)家和企業(yè)權(quán)益的平衡產(chǎn)生不利影響，企業(yè)投入大量成本探明的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量和投資形成的利潤(rùn)被擠壓，對(duì)于礦業(yè)權(quán)人來(lái)說(shuō)有失公平；且規(guī)定要求已完成探轉(zhuǎn)采但未完成有償處置、和未完成探轉(zhuǎn)采及有償處置的，還需進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益補(bǔ)繳，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人的負(fù)擔(dān)沉重。如依規(guī)繳納，企業(yè)探礦越多、繳納的出讓收益越多，預(yù)期利潤(rùn)降低，甚至出現(xiàn)虧損，探明儲(chǔ)量無(wú)力轉(zhuǎn)采；如不繳納，則無(wú)法取得探礦權(quán)以進(jìn)行后續(xù)礦業(yè)活動(dòng)，騎虎難下、進(jìn)退兩難。此外，礦業(yè)權(quán)出讓收益為前置征稅，要求只要拿到礦業(yè)權(quán)，不管能否探明、是否開(kāi)采礦產(chǎn)資源都要進(jìn)行稅費(fèi)上繳，企業(yè)資金回轉(zhuǎn)困難。由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，一定程度打擊了企業(yè)勘查開(kāi)發(fā)投入的積極性，致使探礦權(quán)和采礦權(quán)數(shù)量難以保證，國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源產(chǎn)能難以增加，從源頭上制約了礦業(yè)發(fā)展。在我國(guó)礦產(chǎn)資源需求量持續(xù)增加、礦產(chǎn)品進(jìn)口總量不斷攀升、對(duì)沖國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)能力連續(xù)下降的背景下，若不及時(shí)調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益、增加礦產(chǎn)資源保障能力，將會(huì)對(duì)我國(guó)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和礦產(chǎn)資源安全保障產(chǎn)生更多不利影響。

四、國(guó)外礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度及啟示

（一）國(guó)外礦稅制度概覽

美國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)家的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系較為完善且更具有針對(duì)性，主要由礦業(yè)權(quán)租金、權(quán)利金、礦產(chǎn)資源稅（少部分國(guó)家為資源超額利潤(rùn)）和資源耗竭補(bǔ)貼組成。

1.美國(guó)

美國(guó)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度包括礦產(chǎn)資源費(fèi)和礦產(chǎn)資源稅兩部分。

礦產(chǎn)資源費(fèi)由礦業(yè)權(quán)租金、權(quán)利金和紅利組成。聯(lián)邦政府所有土地的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)均以權(quán)利金為主，按礦產(chǎn)品銷售收入征收，并設(shè)最低權(quán)利金以保持礦權(quán)租約權(quán)利。礦業(yè)權(quán)租金（又稱延期地租）是企業(yè)延期進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)支付的費(fèi)用，以土地面積為基礎(chǔ)，費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)按礦業(yè)活動(dòng)階段不同實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，一般來(lái)說(shuō)，勘查階段收費(fèi)最低、開(kāi)采階段收費(fèi)較高。美聯(lián)邦政府的礦業(yè)權(quán)出讓采取競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和非競(jìng)爭(zhēng)性租約相結(jié)合方式，受礦產(chǎn)資源品位和外部條件影響較大，前者用于礦產(chǎn)資源情況較為明朗的已知礦床，后者則反之。

美國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅為開(kāi)采稅，主要征稅對(duì)象是石油、煤炭和天然氣，用來(lái)調(diào)節(jié)政府與企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系。值得一提的是，美國(guó)的礦產(chǎn)資源開(kāi)采稅征收范圍和稅率由各州根據(jù)當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)消耗情況自行制定，以確保對(duì)資源的開(kāi)采控制在合理范圍內(nèi)。

此外，美國(guó)實(shí)行資源耗竭補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)企業(yè)減收所得稅，為其留出更多利潤(rùn)，用于勘查新的礦產(chǎn)資源以提高資源保障程度。

2.加拿大

加拿大對(duì)于油氣以外礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)取得，主要實(shí)行自由進(jìn)入和政府裁決方式，前者是按照先到先得原則取得礦業(yè)權(quán)，后者則由地方政府決定礦業(yè)權(quán)所有者。為鼓勵(lì)企業(yè)投資的礦產(chǎn)資源勘查行為，加拿大采取權(quán)利金減免政策。其礦產(chǎn)資源開(kāi)采稅的特點(diǎn)，是鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先選擇在次發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)品加工，同時(shí)建立資源耗竭補(bǔ)貼制度，以鼓勵(lì)企業(yè)積極尋找新資源。

3.澳大利亞

澳大利亞的礦業(yè)權(quán)出讓設(shè)置以綜合考慮勘查階段、礦產(chǎn)規(guī)模等因素為基礎(chǔ)，通過(guò)市場(chǎng)化手段和非市場(chǎng)化手段取得。其中市場(chǎng)化手段主要是通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，將礦業(yè)權(quán)出讓給出價(jià)最高的企業(yè)；非市場(chǎng)化手段則與加拿大實(shí)行的自由進(jìn)入方式相同，將礦業(yè)權(quán)分配給第一位申請(qǐng)人。

澳大利亞對(duì)非油氣礦產(chǎn)資源征收權(quán)利金，稅率依據(jù)礦產(chǎn)資源種類等因素綜合制定，定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)于低價(jià)值礦產(chǎn)資源以從量計(jì)征方式為主，其他則以從價(jià)或從利潤(rùn)計(jì)征方式為主，為企業(yè)提供了公平穩(wěn)定的投資競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

與美國(guó)和加拿大不同的是，澳大利亞對(duì)鐵、煤等資源開(kāi)采征收超額利潤(rùn)稅，以反映礦產(chǎn)資源的級(jí)差礦租，從而起到保護(hù)資源和營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境作用。

從以上分析可以看到，國(guó)內(nèi)外礦稅制度和征收方式存在很大差別（表1），其最根本原因在于礦產(chǎn)資源的權(quán)屬性質(zhì)不同：例如，美國(guó)和英國(guó)的礦產(chǎn)資源歸土地所有者所擁有，德國(guó)和日本的礦產(chǎn)資源所有權(quán)為國(guó)家和土地所有者共有模式；而在我國(guó)礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，即全民所有，國(guó)家可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，通過(guò)稅費(fèi)征收對(duì)礦產(chǎn)資源的綜合利用及合理分配予以調(diào)節(jié)，有利于對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，進(jìn)一步維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和礦產(chǎn)資源安全，但對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)作用和積極性調(diào)動(dòng)能力不強(qiáng)。此外，國(guó)內(nèi)外礦稅政策制定和實(shí)施目的不同：發(fā)達(dá)國(guó)家的礦稅制度主要是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展；我國(guó)礦稅制度主要目的是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，積極拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

表1 國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度對(duì)比

（二）國(guó)外礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度啟示

盡管存在上述差異，但在遵循我國(guó)礦產(chǎn)資源公有制和有償使用原則的前提下，深入研究現(xiàn)階段礦稅制度不足之處，借鑒國(guó)外較為成熟的制度結(jié)構(gòu)和成功經(jīng)驗(yàn)仍十分必要，有助于我國(guó)礦稅制度的完善，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源有效管理和綜合利用具有重要意義。

1.差異化稅費(fèi)機(jī)制

為了維護(hù)本國(guó)礦產(chǎn)資源安全，美國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)家均對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行分類管理，并對(duì)資源的勘查開(kāi)發(fā)采取差別化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策機(jī)制，這種定稅機(jī)制更注重對(duì)資源輸出地的保護(hù)，對(duì)于各區(qū)域間資源和財(cái)政均衡發(fā)展具有良好的協(xié)調(diào)作用。

對(duì)于世界絕大多數(shù)國(guó)家而言，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入主要以礦產(chǎn)資源開(kāi)采為核心，形成了以權(quán)利金為主體稅收、礦業(yè)權(quán)租金輔助配合的組合稅費(fèi)制度，通過(guò)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)和非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)出讓與礦產(chǎn)資源開(kāi)采稅費(fèi)制度的有機(jī)結(jié)合，保障政府穩(wěn)定收益，同時(shí)為企業(yè)提供良好的、有競(jìng)爭(zhēng)力的投資環(huán)境，激勵(lì)企業(yè)投資，從而提高市場(chǎng)的礦產(chǎn)資源配置效率。

2.財(cái)稅激勵(lì)政策

許多國(guó)家在充分考慮礦業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)、高投資、高回報(bào)和長(zhǎng)周期等特點(diǎn)后，為礦業(yè)企業(yè)制定了許多稅費(fèi)優(yōu)惠政策，通過(guò)減低稅率、降低稅基、進(jìn)行補(bǔ)償、加速折舊等方式降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的積極性。例如，美國(guó)、泰國(guó)等國(guó)家的權(quán)利金稅率制定標(biāo)準(zhǔn)與礦種和礦產(chǎn)資源豐度等因素掛鉤，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行定期評(píng)估和靈活調(diào)整；菲律賓將費(fèi)率從5%下調(diào)到2%，澳大利亞在企業(yè)生產(chǎn)初期實(shí)施權(quán)利金免征或減免以促進(jìn)企業(yè)盡快收回投資成本，智利、阿根廷等國(guó)家則不征收權(quán)利金，通過(guò)減免費(fèi)率來(lái)吸引企業(yè)加大礦產(chǎn)資源開(kāi)采投入，促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展。

與此同時(shí)，美國(guó)、加拿大等多數(shù)礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家均實(shí)行了資源耗竭補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼費(fèi)率一般在14%-22%之間，對(duì)礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行成本補(bǔ)貼和稅費(fèi)返還，用來(lái)鼓勵(lì)其對(duì)新礦產(chǎn)資源和替代礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)。國(guó)外實(shí)施的所得稅應(yīng)稅基數(shù)也允許扣除資源耗竭補(bǔ)償，通過(guò)降低稅基減輕企業(yè)應(yīng)稅負(fù)擔(dān)，極大程度提高了企業(yè)積極性。

3.多種礦業(yè)權(quán)出讓方式

在礦業(yè)權(quán)出讓方面，加拿大和澳大利亞根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)、礦種類別和找礦風(fēng)險(xiǎn)程度的不同，采取競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩種不同的出讓方式，例如，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較低的區(qū)域一般采用招標(biāo)或拍賣的競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高區(qū)域則采用自由進(jìn)入或招標(biāo)等方式出讓。不同出讓方式并存，可使國(guó)家根據(jù)不同礦種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不同作用和地位，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓進(jìn)行有效調(diào)控。國(guó)外多數(shù)國(guó)家在礦業(yè)權(quán)出讓方式上多以非競(jìng)爭(zhēng)方式為主，而我國(guó)則采用多級(jí)審批的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，一定程度上也體現(xiàn)了我國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有和有償性的特點(diǎn)。

此外，多數(shù)國(guó)家規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人在取得國(guó)家投資勘查形成的礦產(chǎn)地礦業(yè)權(quán)時(shí)，要繳納礦業(yè)權(quán)租金和國(guó)家投資部分報(bào)償；而礦業(yè)權(quán)人取得非國(guó)家投資勘查的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)時(shí)，僅繳納礦業(yè)權(quán)租金，充分平衡了國(guó)家和企業(yè)間的利益關(guān)系，保障了企業(yè)的應(yīng)得利潤(rùn)。

五、建立健全我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的建議

我國(guó)是礦產(chǎn)品消費(fèi)大國(guó)，大宗礦產(chǎn)占世界消費(fèi)的一半以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)計(jì)民生離不開(kāi)礦產(chǎn)資源。當(dāng)前，國(guó)家資本逐漸退出，商業(yè)性勘查和開(kāi)采占主導(dǎo)地位，礦稅制度的建立要在維護(hù)國(guó)家權(quán)益的前提下、以吸引社會(huì)投資為主要目的。積極推進(jìn)制度改革，在立足我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上充分借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，平衡好國(guó)家和企業(yè)間的合法權(quán)益，合理開(kāi)發(fā)利用國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源，才能保障礦產(chǎn)資源安全穩(wěn)定與持續(xù)供應(yīng)，擺脫被國(guó)際礦業(yè)巨頭和發(fā)達(dá)礦業(yè)國(guó)家牽制的現(xiàn)狀，使我國(guó)礦業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）完善礦產(chǎn)資源稅定稅機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源保護(hù)

針對(duì)礦產(chǎn)資源稅定位和計(jì)稅機(jī)制欠妥問(wèn)題，筆者建議，首先，要明確礦產(chǎn)資源稅的職能，確定其為國(guó)家政治權(quán)利的體現(xiàn)，避免將國(guó)家的財(cái)產(chǎn)性收益與行政性收費(fèi)混為一談，充分實(shí)現(xiàn)其籌措財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配等目標(biāo)。其次，可考慮將礦產(chǎn)資源稅與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)形成的環(huán)境稅進(jìn)行合并征收，避免重復(fù)征稅。同時(shí)，由于礦產(chǎn)資源稅額度受礦產(chǎn)資源定價(jià)影響較大，故建議將礦產(chǎn)資源開(kāi)采方式、替代成本、質(zhì)量和儲(chǔ)量等差異納入礦產(chǎn)資源定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合研究、靈活調(diào)節(jié)。礦產(chǎn)資源稅稅率的設(shè)計(jì)，可采用政府與市場(chǎng)相結(jié)合的方式，在統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源的開(kāi)采成本、環(huán)境成本、市場(chǎng)需求和市場(chǎng)價(jià)值等條件的基礎(chǔ)上，兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染影響和企業(yè)總體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)及盈利變化等因素，定制礦種有別、定期調(diào)節(jié)的動(dòng)態(tài)稅率，實(shí)行差別化管理，使礦產(chǎn)資源稅在反映不同礦產(chǎn)資源稀缺性差異和價(jià)格波動(dòng)的同時(shí)，可以有效體現(xiàn)企業(yè)盈虧狀況、環(huán)境保護(hù)成本及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源稅率變動(dòng)的敏感程度，從而在保證財(cái)政收入和企業(yè)收益的基礎(chǔ)上，有力調(diào)節(jié)因資源豐度和條件不同造成的收益差別，促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)采利用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。第三，建議明確規(guī)定礦產(chǎn)資源稅具體用途并制定相關(guān)預(yù)算，防止資源稅收被挪為他用，為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理提供穩(wěn)定的資金來(lái)源，更大程度發(fā)揮礦產(chǎn)資源稅對(duì)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用。

（二）加大礦稅政策優(yōu)惠力度，激勵(lì)市場(chǎng)地質(zhì)找礦投入

礦業(yè)屬于高投入、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。經(jīng)測(cè)算，在礦產(chǎn)資源質(zhì)量良好的情況下，探礦權(quán)和成礦比例大約是10∶1；但對(duì)于大多數(shù)金屬和非金屬礦而言，探礦權(quán)和成礦比例約為100∶1，也就是說(shuō)，100個(gè)探礦權(quán)中僅能保有1個(gè)后續(xù)可以進(jìn)行商業(yè)性開(kāi)采，而其余99個(gè)可能都沒(méi)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，礦稅制度在確保實(shí)現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益基礎(chǔ)上，還應(yīng)兼顧企業(yè)收益回報(bào)，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效合理地開(kāi)采利用。

針對(duì)礦稅優(yōu)惠政策不健全、無(wú)法有效提升企業(yè)積極性的問(wèn)題，筆者建議，靈活設(shè)計(jì)與制度配套的多種形式的激勵(lì)政策，提高企業(yè)回報(bào)，從而拉動(dòng)企業(yè)對(duì)新礦產(chǎn)資源項(xiàng)目的投入。可借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立加速折舊、虧損移后結(jié)轉(zhuǎn)等優(yōu)惠政策，完善礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)償機(jī)制，允許礦業(yè)權(quán)人從凈利潤(rùn)中扣除一部分收益用于補(bǔ)貼尋找和探明接替資源的投入，實(shí)現(xiàn)企業(yè)消耗和補(bǔ)貼平衡，通過(guò)降低企業(yè)應(yīng)稅收入來(lái)減少企業(yè)應(yīng)稅額，降低企業(yè)探采成本和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)建立礦產(chǎn)資源勘查風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，用以專項(xiàng)支付不能和不宜繼續(xù)開(kāi)采的礦權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)積極從事風(fēng)險(xiǎn)勘查和接替資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)已開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的科學(xué)保護(hù)，同時(shí)保證在現(xiàn)有礦產(chǎn)資源逐步枯竭的情況下有可替代資源持續(xù)供應(yīng)，推動(dòng)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）加快礦業(yè)權(quán)出讓收益改革，維護(hù)國(guó)家與企業(yè)利益平衡

針對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)用征收不合理、企業(yè)利潤(rùn)不高問(wèn)題，筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)建立礦產(chǎn)資源有償使用制度導(dǎo)向，分清哪些是屬于國(guó)家所有和出資的，例如，礦區(qū)占地、礦產(chǎn)資源和國(guó)家出資形成的礦業(yè)權(quán)屬于國(guó)家所有和出資，則與之相對(duì)應(yīng)的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅和礦業(yè)權(quán)價(jià)款應(yīng)該上繳國(guó)家；其他的則建議誰(shuí)出資誰(shuí)拿利潤(rùn)、誰(shuí)投資誰(shuí)得收益，既可防止國(guó)有資產(chǎn)流失，又能保障企業(yè)賺取利潤(rùn)，激發(fā)其探采積極性。其次，明確界定礦業(yè)權(quán)出讓收益的功能和屬性，如果出讓的是礦產(chǎn)資源，在礦產(chǎn)資源有償使用階段已征收了礦產(chǎn)資源稅，如果出讓的是礦業(yè)權(quán)，在礦業(yè)權(quán)有償取得階段則征收了礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)；而礦業(yè)權(quán)出讓收益也是基于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)地享有所有權(quán)的體現(xiàn)，需要完善征收機(jī)制以避免重復(fù)征稅，從源頭解放探礦權(quán)和采礦權(quán)。第三，建議恢復(fù)礦業(yè)權(quán)價(jià)款，專指國(guó)家向礦業(yè)權(quán)人征收的國(guó)家出資成本及相應(yīng)利潤(rùn)，同時(shí)規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓金專指企業(yè)出資探明的成本和利潤(rùn)的出讓費(fèi)用，使礦業(yè)權(quán)出讓與投入掛鉤，充分平衡好國(guó)家和企業(yè)之間的利益分配，實(shí)現(xiàn)共贏。第四，設(shè)計(jì)分級(jí)分類的礦業(yè)權(quán)出讓制度，例如，預(yù)查階段以協(xié)議方式進(jìn)行出讓，普查、詳查、勘探和開(kāi)采階段則采用招拍掛的競(jìng)爭(zhēng)出讓方式，以最大程度發(fā)掘礦區(qū)潛力。第五，建議調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益為后置征稅，即在礦業(yè)權(quán)人將開(kāi)采出的礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)后再進(jìn)行稅費(fèi)征收，通過(guò)弱化源頭收費(fèi)和強(qiáng)化后端效益，給予企業(yè)資金回轉(zhuǎn)時(shí)間以進(jìn)行后續(xù)礦業(yè)活動(dòng)，在調(diào)節(jié)企業(yè)過(guò)高收入的同時(shí)，激勵(lì)企業(yè)勘采投入，實(shí)現(xiàn)找礦突破，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的礦產(chǎn)資源保障。