近十年的財稅體制改革
——發(fā)展歷程、主要內(nèi)容及政策亮點

馬海濤 彭 章

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，我國財稅體制改革取得重大進展，現(xiàn)代財政制度框架基本建立。改革內(nèi)容可以總結(jié)為：通過匹配事權(quán)與支出責任、明確財政收入劃分、完善轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化了我國財政體制；通過強化預算收入、支出、編制、執(zhí)行、績效、信息公開的管理和化解地方債務風險改善了政府預算管理；通過推動稅收立法和稅收征管制度改革健全了我國稅收制度?？傮w來說，近十年的改革加強了財稅法制化建設(shè)、貫徹了新發(fā)展理念、推行了大規(guī)模減稅降費，為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障。

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度。2014年7月，中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，明確了深化財稅體制改革的思路原則、目標任務和時間安排。自黨的十八大以來的十年間，我國財稅體制改革取得顯著成效，財政體制更加合理完善，預算管理制度更加健全透明，稅收制度更加惠民利企，為我國經(jīng)濟邁入高質(zhì)量發(fā)展階段提供了有力保障。

一、財政體制改革歷程及主要內(nèi)容

近十年的財政體制改革主要內(nèi)容體現(xiàn)在三個方面：匹配事權(quán)與支出責任、明確財政收入劃分、完善轉(zhuǎn)移支付制度。

（一）匹配事權(quán)與支出責任

為解決中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，國務院于2016年8月印發(fā)了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），其出臺標志著財政體制改革在支出側(cè)取得實質(zhì)性進展，體現(xiàn)著權(quán)責對等的宗旨，明確了財政事權(quán)和支出責任劃分改革的主要內(nèi)容，提出了分領(lǐng)域逐步推進改革的時間表。在財政事權(quán)方面，《意見》提出的改革內(nèi)容包括：適度加強中央的財政事權(quán)、保障地方履行財政事權(quán)、減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)、建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制。在支出責任方面，《意見》提出的改革內(nèi)容包括：中央的財政事權(quán)由中央承擔支出責任、地方的財政事權(quán)由地方承擔支出責任、中央與地方共同財政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責任?！兑庖姟愤€提出了四個保障和配套措施：加強與相關(guān)改革的協(xié)同配套、明確政府間財政事權(quán)劃分爭議的處理、完善中央與地方收入劃分和對地方轉(zhuǎn)移支付制度、及時推動相關(guān)部門職責調(diào)整。此外，《意見》明確了各部門的職責分工，并提出具體的時間安排，要求在2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革。

黨的十九大之后，國務院辦公廳在基本公共領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、科技領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、交通運輸領(lǐng)域出臺了一系列中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知①《基本公共服務領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》。，進一步明確中央與地方事權(quán)的分配，中央與地方之間的權(quán)責劃分逐漸清晰。

（二）明確財政收入劃分

2016年，國務院按照黨的十八屆三中全會關(guān)于“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”的要求，同時考慮到稅制改革未完全到位，推進中央與地方事權(quán)和支出責任劃分改革還有一個過程，決定印發(fā)制定《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，與全面推開營改增試點同步實施。該方案過渡期暫定2-3年，屆時根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責任劃分、地方稅體系建設(shè)等改革進展情況，研究是否適當調(diào)整。

2019年9月，國務院印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》，提出了保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔機制、后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方這些主要改革措施。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

2015年2月國務院發(fā)布《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，提出了十二個轉(zhuǎn)移支付制度的完善措施：優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；從清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付、建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制、加強一般性轉(zhuǎn)移支付管理這三方面來完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度；從清理整合專項轉(zhuǎn)移支付、逐步改變以收定支專項管理辦法、嚴格控制新設(shè)專項、規(guī)范專項資金管理辦法這四個方面來從嚴控制專項轉(zhuǎn)移支付；從規(guī)范資金分配、取消地方資金配套要求、嚴格資金使用這三個方面來規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配和使用；通過取消部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥⒀芯坑枚愂諆?yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?、探索實行基金管理等市場化運作模式來逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付；通過及時下達預算、推進信息公開、做好績效評價、加強政府性基金預算和一般公共預算的統(tǒng)籌力度、將一般性轉(zhuǎn)移支付納入重點支出統(tǒng)計范圍來強化轉(zhuǎn)移支付預算管理；調(diào)整優(yōu)化中央基建投資專項；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度；加快轉(zhuǎn)移支付立法和制度建設(shè)；加強組織領(lǐng)導。

二、預算管理制度改革歷程及主要內(nèi)容

近十年來，預算管理制度主要從七個方面進行改革：一是預算收入管理，二是預算支出管理，三是預算編制管理，四是預算執(zhí)行管理，五是預算績效管理，六是地方債務風險化解，七是預算信息公開。

（一）預算收入管理

2019年1月1日實施的新政府會計制度分別設(shè)置了財務會計和預算會計科目，從會計科目設(shè)置保障的角度，將全部收入納入預算，加大預算收入統(tǒng)籌力度。2021年印發(fā)的《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》（以下簡稱2021年《意見》）從規(guī)范政府收入預算管理、加強政府性資源統(tǒng)籌管理、強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理、盤活各類存量資源四個方面加強了預算收入統(tǒng)籌力度、增強了財政保障能力。

（二）預算支出管理

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱2013年《決定》）提出“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”，預算著眼點由收入轉(zhuǎn)向支出。一方面，該轉(zhuǎn)變使以往對于財政收入的預算工作向預測功能轉(zhuǎn)變，解決了“過頭稅”所產(chǎn)生的順周期問題。另一方面，預算審核進一步細化，不僅關(guān)注“花多少”，更關(guān)注“花在哪”“花得是否合理”，在確定適度財政支出規(guī)模的同時兼顧與當前國家財政政策的協(xié)調(diào)一致，提高財政資金的使用績效。與此同時，預算支出審核的拓展使得預算公開的形式與內(nèi)容不再是以往的籠統(tǒng)收支情況報賬，而是轉(zhuǎn)為對政府支出政策和支出情況進行的充分說明，給予了社會公眾真正參與預算監(jiān)督的機會，從而增強政府預算透明度。

2014至2016年，《深化財稅體制改革總體方案》《關(guān)于清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項有關(guān)問題的通知》相繼出臺，逐步清理了績效預算掛鉤事項，財政支出針對性增強，資金使用效率提高。

2021年《意見》提出了五條措施來規(guī)范預算支出管理、推進財政支出標準化：一是加強重大決策部署財力保障，二是合理安排支出預算規(guī)模，三是大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，四是完善財政資金直達機制，五是推進支出標準體系建設(shè)。

（三）預算編制管理

2014至2015年，相關(guān)政策確立了跨年度預算平衡的中期預算編制方式。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出以三年滾動財政計劃為主的跨年度預算平衡機制的改革方向。2014年10月，國務院出臺《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》對跨年度預算平衡機制的具體實施內(nèi)容作出了說明。2015年實施的新《預算法》第十二條規(guī)定：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，為跨年度預算平衡機制的構(gòu)建奠定了法律基礎(chǔ)。此外，2015年1月出臺的《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》再次強調(diào)三年滾動財政規(guī)劃，并將其作為基本原則之一，明確了中期財政規(guī)劃覆蓋全部四本預算。

上述改革標志著我國正式走上編制中期預算的道路，這意味著政府將在未來相對年度預算而言更長的特定時期內(nèi)，依照政策重點進行資源調(diào)度，更有效地應對緊急突發(fā)事件，解決“突擊花錢”“寅吃卯糧”的問題。

（四）預算執(zhí)行管理

近年出臺的政策法規(guī)強化了預算制度的約束力。黨的十九大明確提出要建立約束有力的預算制度。2020年10月實施的《中華人民共和國預算法實施條例》細化了預算法有關(guān)規(guī)定，將近年來財稅體制改革和預算管理實踐成果以法規(guī)形式固定下來，確保公共財政資金節(jié)用裕民。它進一步規(guī)范了預算行為，強化了預算約束，是我國預算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果。

（五）預算績效管理

十九大報告中明確提出對政府預算全面實施績效管理。2018年9月，中共中央、國務院頒布《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》提出“構(gòu)建全方位預算績效管理格局”。2018年11月，財政部頒布《關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務院關(guān)于全面實施績效預算管理的意見〉的通知》，對如何推進全面實施績效預算管理的意見提出了指導性建議。之后，水利部等中央級部門制定了部門開展預算績效管理的實施意見，地方層面如北京市、廣東省也印發(fā)了地方貫徹全面實施預算績效管理的指導意見。2020年2月出臺的《項目支出績效評價管理辦法》設(shè)置了績效評價指標、明確了指標權(quán)重、評價標準以及評價方法的規(guī)范，并進一步規(guī)范了績效評價報告的體例與格式。

我國預決算報告也高度重視預算績效管理的應用與實施。自2017年起，預算績效管理的實施情況都是年度中央預決算報告的重要內(nèi)容之一。財政部《關(guān)于2019年中央和地方預算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預算草案的報告》中也明確指出，“健全績效指標和標準體系，繼續(xù)擴大重點績效評價范圍，加強評價結(jié)果應用”是2019年主要財稅政策落實和重點財政工作之一，2020年的財政改革與預算管理工作中，全面實施預算績效管理也是重點。2020年8月，修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》將績效評價的內(nèi)容定義為“根據(jù)設(shè)定的績效目標，依據(jù)規(guī)范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進行系統(tǒng)和客觀的評價”。

（六）地方債務風險化解

近十年，地方政府債務的管理逐漸加強。2013年《決定》指出，要建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。2014年9月，《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，明確了將一般債務歸到一般公共預算中，專項債務歸到政府性基金預算中的要求，進一步強調(diào)規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險，按照“疏堵結(jié)合、分清責任、規(guī)范管理、防范風險、穩(wěn)步推進”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制。2015年起實施的新《預算法》增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，賦予了地方政府依法適度的舉債權(quán)限，規(guī)定將地方自發(fā)自還的債券納入預算管理，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。此外，《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《地方政府一般債務預算管理辦法》等文件均強化了債務納入預算管理的相關(guān)工作。

PPP項目模式的引入也有助于化解地方政府債務風險。在2014年出臺的《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》指導下，PPP、BOT等在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會資本的新項目模式涌現(xiàn)，地方政府支出壓力減少。2019年《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》出臺，規(guī)范細化了PPP項目的準入條件，并建立了PPP項目支出責任預警機制；同年發(fā)布的《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》也規(guī)范了政府方對政府與社會資本合作項目合同。

（七）預算信息公開

近十年來，我國出臺多項措施以提高預算透明度、公開度①如2013年《財政部關(guān)于推進省以下預決算公開工作的通知》、2014年《關(guān)于深入推進地方預決算公開工作的通知》《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》等。，明確了預算信息公開的具體要求。例如，2021年出臺的《意見》指出，改進預決算公開，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的主導作用，推進人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。實現(xiàn)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通，推進部門間預算信息互聯(lián)共享。加大各級政府預決算公開力度，大力推進財政政策公開，強化監(jiān)督結(jié)果運用。擴大部門預決算公開范圍，各部門所屬預算單位預算、決算及相關(guān)報表應當依法依規(guī)向社會公開。相關(guān)政策取得了顯著成果，2020年共有102個中央部門（單位）向社會公開2020年的部門預算，97個中央部門公開了109個項目績效目標表。

三、稅收制度改革歷程及主要內(nèi)容

近十年來，在全面深化改革戰(zhàn)略布局下，黨中央、國務院、各級黨委及政府堅持推進稅收制度改革、服務高質(zhì)量發(fā)展，取得了顯著成效。接下來從增值稅改革、消費稅改革、企業(yè)所得稅改革、個人所得稅改革、其他稅種改革、稅收征管制度改革六個方面分別介紹稅收制度改革的歷程和主要內(nèi)容。

（一）增值稅改革

黨的十八大到十九大期間，增值稅改革主要圍繞“營改增”進行。在2012-2016年期間，“營改增”試點的地區(qū)和行業(yè)逐步擴大。2016年5月1日起，“營改增”試點在我國各地區(qū)、各行業(yè)全面推開，“營改增”徹底完成，實現(xiàn)了增值稅對于貨物和服務行業(yè)的全覆蓋。

黨的十九大以來，增值稅改革的主要著力點在優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、完善退稅制度、擴大抵扣范圍、完善針對小規(guī)模納稅人的制度設(shè)計四個方面，以減稅降費為基本目標，持續(xù)深化改革。在優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)方面，增值稅經(jīng)過4次調(diào)整，稅率由原來的17%、13%兩檔下調(diào)至13%、9%；在完善退稅制度方面，我國從退稅范圍、退稅標準、退稅方式等方面入手，持續(xù)深化改革，努力降低企業(yè)退稅難度，為企業(yè)減負，保持外貿(mào)穩(wěn)定增長，釋放市場活力；在擴大抵扣范圍方面，我國在2019年深化增值稅改革中提出了擴大抵扣范圍、實施加計抵減的措施；在完善針對小規(guī)模納稅人的制度設(shè)計方面，2018年4月出臺的《關(guān)于統(tǒng)一增值稅小規(guī)模納稅人標準的通知》確定了增值稅小規(guī)模納稅人的劃分標準，2019年1月發(fā)布的《關(guān)于實施小微企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》指出免征月應稅銷售額10萬元以下小規(guī)模納稅人的增值稅，2020年新冠疫情暴發(fā)以來，國家迅速對增值稅制度進行調(diào)整，幫助小規(guī)模納稅人渡過難關(guān)。

（二）消費稅改革

在黨的十八大到十九大期間，消費稅改革的重點在于調(diào)整消費稅征收范圍、征收環(huán)節(jié)、成品油消費稅稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。一方面全面調(diào)整油類、涂料電池消費稅，起到減少污染、推動綠色發(fā)展的作用；另一方面下調(diào)或取消化妝品、摩托車等商品消費稅，加征超豪華小汽車消費稅，起到引導和刺激消費、拉動經(jīng)濟發(fā)展的作用。

黨的十九大之后，特別是2018年以來，消費稅征管進一步改善。一方面，《關(guān)于成品油消費稅征收管理有關(guān)問題的公告》和《關(guān)于對部分成品油征收進口環(huán)節(jié)消費稅的公告》明確了成品油消費稅的征收，完善了成品油消費稅制度；另一方面，2019年9月國務院印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出要后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。

（三）企業(yè)所得稅改革

近十年來，企業(yè)所得稅改革的重點在于加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度和完善所得稅管理政策。

稅收優(yōu)惠政策包括：加大小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠、完善固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠、提高研發(fā)費用加計扣除比例、落實公益性捐贈支出企業(yè)所得稅稅前結(jié)轉(zhuǎn)扣除政策、擴大企業(yè)職工教育經(jīng)費稅前扣除范圍。這些稅收優(yōu)惠降低了企業(yè)，特別是小微企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)的稅收負擔，有利于激勵企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。

所得稅管理政策方面的改革主要體現(xiàn)在完善企業(yè)重組的所得稅政策體系①參見《關(guān)于促進企業(yè)重組有關(guān)企業(yè)所得稅處理問題的通知》《關(guān)于資產(chǎn)（股權(quán)）劃轉(zhuǎn)企業(yè)所得稅征管問題的公告》。。企業(yè)重組所得稅政策體系的完善為支持企業(yè)做大做強、拓展國際國內(nèi)市場、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了有力的稅收政策支撐。

（四）個人所得稅改革

近十年個人所得稅最重要的政策為2018年通過的關(guān)于修改《中華人民共和國個人所得稅法》的決定（以下簡稱新《個稅法》）。新《個稅法》在免征額、部分稅率級距等方面作出調(diào)整，新增專項附加扣除項目，對4項勞動性所得開始實行綜合征稅，邁出推行綜合與分類相結(jié)合稅制的第一步。

為保障新個人所得稅稅制的平穩(wěn)運行，新《個稅法》制定了自行申報、反避稅條款、納稅信用運用等6項配套措施，便利了個人所得稅的征收管理，有利于合理調(diào)配征管資源，保障納稅人權(quán)益。

（五）其他稅種改革

近十年來，我國對其他稅種，如資源稅、環(huán)境保護稅、房產(chǎn)稅、耕地占有稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等，也持續(xù)推行一系列改革。

資源稅方面，近十年的改革堅持了清費立稅、合理負擔、適度分權(quán)、循序漸進的原則。2019年通過的《中華人民共和國資源稅法》為資源稅提供了法律依據(jù)。近十年的改革在征收范圍上，水、原油、天然氣等資源被納入征稅范圍；在計稅依據(jù)上，從價計征全面推開，少數(shù)資源可選擇實行從價計征或者從量計征。總體而言，改革促進了稅收效率和資源綜合利用率的同步提高，規(guī)范征收范圍、行為，理順資源稅費關(guān)系，進一步完善綠色稅制構(gòu)建，有效推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

環(huán)境保護稅方面，近十年的改革主要推動了環(huán)境保護費改稅，于2016年通過《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，引導我國環(huán)境治理由“末端治理”轉(zhuǎn)向“前端防治”。

房地產(chǎn)稅方面，近十年關(guān)于房地產(chǎn)稅的規(guī)劃部署在穩(wěn)步推進，特別在黨的十九大之后，房地產(chǎn)稅立法與改革工作進入“快車道”，2021年10月，全國人大常委會決定授權(quán)國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作，明確落實加快房地產(chǎn)稅制健全完善和穩(wěn)步推進立法的要求。但在2022年3月，由于國內(nèi)外經(jīng)濟下行風險加大，房地產(chǎn)稅試點推遲實行。

（六）稅收征管制度改革

近十年，稅收征管制度作出多次調(diào)整，征管體系和制度不斷完善，國稅與地稅由“合作”過渡到“合并”再走向“合成”。這些改革有效提升了我國稅收治理能力，推進了稅收治理現(xiàn)代化。稅收征管制度改革可分為國稅地稅“合作”、國稅地稅“合并”、國稅地稅“合成”三階段，接下來分別論述三個階段的改革內(nèi)容。

在國稅地稅“合作”階段，2015年12月，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》發(fā)布，理順了中央與地方之間稅收征管職責劃分，推動了服務型稅務機關(guān)建設(shè)進程，加強了稅務組織建設(shè)，健全了稅收共治環(huán)境，并針對國際稅收問題作出規(guī)定、加強統(tǒng)籌規(guī)劃。

在國稅地稅“合并”階段，2018年7月，中辦、國辦印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，提出合并省級及省級以下國稅地稅機構(gòu)，明確社會保險費、非稅收入職責的劃轉(zhuǎn)。該改革整合優(yōu)化了稅務資源，降低了稅收征納成本；將非稅收入征收職能劃歸稅收部門，優(yōu)化了稅收體系征管職責。

在國稅地稅“合成”階段，2021年頒布的《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》提出推動稅收征管高質(zhì)量發(fā)展的多項舉措：（1）進行稅務系統(tǒng)智能化升級，實現(xiàn)數(shù)字化治理；（2）將服務理念融入征管各環(huán)節(jié)，全面落實稅收法定主義原則，建立新型監(jiān)管機制，實現(xiàn)稅收服務、執(zhí)法和監(jiān)管深度融合。

四、近十年財稅改革的亮點與成績

黨的十八大以來，我國推行了一系列財稅體制改革，旨在建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的財稅體制。首先，就財稅紀律和運行規(guī)范而言，全面貫徹依法治國，加強財稅法制化建設(shè)，通過修訂預算法和落實稅收法定原則，提升了財稅規(guī)范性和透明度；其次，就財稅政策目標和對經(jīng)濟社會發(fā)展的作用而言，聚焦于高質(zhì)量發(fā)展主題，更加注重在創(chuàng)新驅(qū)動、綠色發(fā)展和共同富裕等方面發(fā)揮好財政的作用；第三，就財稅參與國民收入分配的比例而言，我國持續(xù)推進實質(zhì)性減稅降費，顯著降低了宏觀稅負、有力激發(fā)了市場主體活力，并在當前的復雜經(jīng)濟形勢下，有效紓解了企業(yè)和個人的短期困境。

（一）全面貫徹依法治國，加強財稅法制化建設(shè)

1.預算法修訂完善，預算治理效能提升

2014年8月十二屆全國人大常委會第十次會議第四次審議并通過修改預算法的決定，對預算法進行了修訂，并于2015年1月1日起施行。本次預算法的修訂，對于構(gòu)建法治政府有重要意義，是全面落實依法治國的重大突破，也開啟了新一輪財稅體制改革。2015年預算法的修訂重點主要為以下方面：（1）強調(diào)全口徑預算，即各級政府所有收支都納入預算；（2）細化預算編制；（3）將“預算公開”入法，尤其是應對舉債情況和“三公”經(jīng)費等重要事項作出說明；（4）建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制，以及責任追究制度；（5）建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。

新《預算法》充分體現(xiàn)了對全面依法治國的貫徹，對我國預算管理和財政秩序都有著重要的作用：（1）有助于完善政府預算體系，提升預算編制透明度；（2）有助于改進預算控制方式，實現(xiàn)跨期預算平衡；（3）有助于規(guī)范地方舉債行為，控制地方債務風險；（4）有助于堅持厲行節(jié)約，硬化預算支出約束；（5）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務均等化。

2.稅收立法穩(wěn)步推進，稅制確定性增強

截至2014年，我國現(xiàn)行的有效稅種為18個，但只有3部實體稅收法律。黨的十八大以來，在全面依法治國導向下，稅收法定加快推進。黨的十八屆三中全會明確將“落實稅收法定原則”寫入決定。截至2021年年初，我國12個稅種已經(jīng)完成立法，房產(chǎn)稅等4種稅種的立法正在推進中，稅收法定原則得到充分貫徹落實。稅收法定將稅收制度和一些新的改革措施通過法律形式固定下來，還對經(jīng)濟社會發(fā)展具有一系列重要的影響：（1）整體提升了稅收的穩(wěn)定性和權(quán)威性；（2）有助于凝聚廣大納稅人共識，促進稅法遵從；（3）進一步明確和固定了一系列備受關(guān)注的稅收優(yōu)惠政策，拓展了一些稅種的優(yōu)惠范圍。

（二）聚焦高質(zhì)量發(fā)展主題，更好發(fā)揮財政作用

黨的十八大以來，作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政在推動我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，尤其是圍繞新發(fā)展理念，在創(chuàng)新驅(qū)動、綠色轉(zhuǎn)型、公平效率協(xié)調(diào)方面，財政發(fā)揮了越來越突出的作用。

中央推行了三項主要政策來激發(fā)創(chuàng)新活力：（1）加大財政對科研創(chuàng)新的投入，通過國家科技支撐計劃、863計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費等，支持開展對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用的科技研發(fā)活動；（2）改革科研項目資金管理政策，建立尊重科研規(guī)律、尊重人才、寬松有序的經(jīng)費管理制度體系；（3）加大稅收優(yōu)惠支持力度，通過稅率優(yōu)惠、稅收減免、研發(fā)費用加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等方式，形成一套以支持高科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化為主、涵蓋多個創(chuàng)新環(huán)節(jié)、覆蓋面較廣、具有普惠性的稅收優(yōu)惠政策體系。地方各級政府也出臺了財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策來鼓勵研發(fā)創(chuàng)新。

為達到“雙碳”目標、實現(xiàn)經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型，中央在生態(tài)保護、清潔能源方面加大了財政投入力度，并且通過建立綠色稅制，引導市場主體自發(fā)節(jié)能減排。在財政投入方面，中央加大了對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實施了財政獎補政策用于支持生態(tài)保護與修復，并且通過設(shè)立工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金、實施對新能源汽車推廣補助政策等方式，發(fā)揮財稅政策引導作用，促進綠色低碳循環(huán)發(fā)展。在綠色稅制方面，自黨的十八大以來，成品油消費稅經(jīng)過三次調(diào)整得到顯著提升；新能源車船所享受的車船稅優(yōu)惠政策落地；《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》《中華人民共和國耕地占用稅法》《中華人民共和國車輛購置稅法》《中華人民共和國資源稅法》等法律紛紛通過并實施，將綠色發(fā)展理念以立法的方式融入我國稅收制度中。

黨的十八大以來，共同富裕問題受到高度重視。為促進共同富裕、正確處理效率和公平的關(guān)系，我國出臺了以下措施：第一，通過積極財政政策實現(xiàn)擴大就業(yè)，保障勞動者收入；第二，通過財政投入和轉(zhuǎn)移支付等手段，助力脫貧攻堅和全面小康的順利實現(xiàn)；第三，通過個人所得稅改革、推進房地產(chǎn)稅立法、實行慈善稅收優(yōu)惠等稅收制度改革，引導形成更加公平的再分配和第三次分配格局。

（三）應對經(jīng)濟運行挑戰(zhàn)，推行大規(guī)模減稅降費

近年來，我國實行了大規(guī)模的實質(zhì)性減稅降費，此次減稅降費政策有如下三個特點：

一是加大政策力度。2016年至2021年新增減稅降費累計超8.6萬億元，宏觀稅負由2012年的18.7%降至2021年的15.2%左右①數(shù)據(jù)來源：《關(guān)于授權(quán)國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》，新華社，2021年10月23日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/23/content_5644480.htm。。近年來減稅降費的力度進一步加大。2019年全國累計新增減稅降費超過2萬億元，占GDP比重超過2%，拉動全年GDP增長約0.8個百分點②數(shù)據(jù)來源：《去年新增減稅降費超兩萬億元》，人民日報網(wǎng)站，2020年1月8日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/08/content_5467375.htm。。2020年全年新增減稅降費超過2.5萬億元，為399萬戶納稅人辦理延期繳納稅款292億元，及時準確辦理出口退稅1.45萬億元，有效激發(fā)了市場主體活力③數(shù)據(jù)來源：《2020年新增減稅降費超2.5萬億元——助力企業(yè)渡難關(guān)穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤》，人民日報網(wǎng)站，2021年1月17日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-01/17/content_5580481.htm。。2021年全年新增減稅降費約1.1萬億元，為制造業(yè)中小微企業(yè)辦理緩繳稅費2162億元，為煤電和供熱企業(yè)辦理“減、退、緩”稅271億元，為經(jīng)濟發(fā)展和民生改善提供了有力保障④數(shù)據(jù)來源：《2021年新增減稅降費約1.1萬億元》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2022年1月27日，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/27/content_5670654.htm。。

二是強調(diào)實質(zhì)性特征。本次減稅降費舉措主要包括四個方面：一是對小微企業(yè)實施普惠性稅收減免。通過提高增值稅小規(guī)模納稅人起征點、放寬小型微利企業(yè)標準并加大優(yōu)惠力度、對小規(guī)模納稅人交納的部分地方稅種可實行減半征收、擴展初創(chuàng)科技型企業(yè)優(yōu)惠政策適用范圍等方式，有針對性地、切實地降低了小微企業(yè)稅收負擔；二是深化增值稅改革，繼續(xù)推進實質(zhì)性減稅；三是全面實施修改后的個人所得稅法及其實施條例，落實6項專項附加扣除政策，減輕居民稅負；四是降低社會保險費率，同時清理規(guī)范涉企經(jīng)營服務性收費，降低企業(yè)運營成本。這些政策目標明確、執(zhí)行有力、最小化了政策負面影響和扭曲效應，將減稅降費落在了實處。

三是服務高質(zhì)量發(fā)展。本輪減稅降費致力于構(gòu)建服務于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策體系，具體來說，其對我國經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展的推動作用主要表現(xiàn)為以下三個方面：（1）通過稅收優(yōu)惠政策吸引高層次人才，構(gòu)建培育吸引人才的個人所得稅體系，增強我國經(jīng)濟發(fā)展動力；（2）通過促進增值稅稅制中性的改革，減少稅收對經(jīng)濟產(chǎn)生的扭曲效應，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和經(jīng)濟效益；（3）通過給予小微企業(yè)和高科技企業(yè)稅收優(yōu)惠，激活企業(yè)創(chuàng)新和個人創(chuàng)業(yè)潛力，提升整體經(jīng)濟活力。