目標(biāo)群體、政策設(shè)計(jì)與城市低保救助水平
——基于中國(guó)地級(jí)市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

程中培

內(nèi)容提要：本研究基于我國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用固定效應(yīng)模型，借鑒目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)理論，從低保人口類型比例角度拓展城市低保救助水平的影響因素。結(jié)果表明，城市低保救助水平受到當(dāng)?shù)爻鞘械捅＞戎鷮?duì)象中不同類型群體比例的顯著影響，低保殘疾人和失業(yè)人員比例較高的城市，其低保保障標(biāo)準(zhǔn)和人均支出水平相應(yīng)上升；但低保女性和未成年人比例的增長(zhǎng)，與城市低保人均支出水平呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)。地方城市低保政策設(shè)計(jì)凸顯目標(biāo)群體差異化救助邏輯、工作倫理和國(guó)家輔助性原則等特征。要針對(duì)重點(diǎn)人群適度提升社會(huì)救助水平，關(guān)注社會(huì)救助政策中的兒童和性別視角，建立低保保障標(biāo)準(zhǔn)和人均支出水平的增長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，扎實(shí)筑牢低收入人口共同富裕的“最后一道安全網(wǎng)”。

一、引 言

社會(huì)救助體系的延伸與收縮具有明顯的時(shí)段性特征，既取決于政府維護(hù)社會(huì)秩序和促進(jìn)勞動(dòng)力再生產(chǎn)的治理目標(biāo)，也受到社會(huì)救助對(duì)象自身特征的影響（Piven and Cloward，1993）。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，中國(guó)從20世紀(jì)90年代以來(lái)逐步建立的城市居民最低生活保障制度演進(jìn)歷程呈現(xiàn)出“擴(kuò)張—穩(wěn)定—收縮”的階段性趨勢(shì)。在城市低保政策全面實(shí)施初期（1993-2002年），全國(guó)保障人口從266萬(wàn)人快速攀升至2065萬(wàn)人，而該階段全國(guó)低保平均標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)較大變化。此后近十年（2003-2011年）里，城市低保人口長(zhǎng)期維持在2000萬(wàn)人以上，“貧困”人口數(shù)量出現(xiàn)“粘滯”局面（劉萬(wàn)里和吳要武，2016）。2012年以來(lái)，中央政府層面先后出臺(tái)改進(jìn)和規(guī)范低保工作的一系列文件和行政法規(guī)，城市低保人口出現(xiàn)大幅回落，至2021年底城市低保人口已降至737.8萬(wàn)人。①民政部：《2021年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，https：//images3.mca.gov.cn/www2017/file/202208/2021mzsyfztjgb.pdf。這一時(shí)期，盡管全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)和低保人均支出水平總體略顯上升，但低保保障標(biāo)準(zhǔn)替代率和財(cái)政低保支出占比等相對(duì)指標(biāo)呈持續(xù)走低態(tài)勢(shì)（彭宅文，2017），財(cái)政對(duì)社會(huì)救助投入強(qiáng)度有所下降（程杰，2021）。在近年來(lái)城市低保政策變遷的背景下，基于社會(huì)救助水平視角把握城市低保政策的特征，更系統(tǒng)地揭示城市低保救助支出水平的影響因素，無(wú)疑對(duì)于理解中國(guó)社會(huì)政策設(shè)計(jì)的邏輯具有重要意義。

以往社會(huì)救助水平影響因素的研究有兩種代表性解釋路徑。一是財(cái)政預(yù)算約束論。地方政府的財(cái)政收入水平、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征等因素對(duì)當(dāng)?shù)毓簿戎Y源的供給具有重要影響，并導(dǎo)致地區(qū)間社會(huì)救助水平的差異（鄭新業(yè)和張莉，2009）。二是福利政治決定論。其核心命題是地方政府競(jìng)爭(zhēng)假說(shuō)，在假定移民成本較低前提下，貧困人口容易向救助水平較高的地區(qū)遷移，這將導(dǎo)致地方政府傾向于降低社會(huì)救助水平（Wildasin，1994）。鑒于我國(guó)戶籍制度，城市低保救助水平相關(guān)研究較多基于前者，集中探討地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)特征等預(yù)算約束性因素對(duì)政府社會(huì)救助支出的影響。已有文獻(xiàn)基本形成地方政府財(cái)力與其社會(huì)救助支出存在正向作用的研究共識(shí)，在揭示影響低保救助水平的財(cái)政因素方面取得相當(dāng)進(jìn)展，但其局限是容易忽視財(cái)政因素之外的影響，這不僅難以充分解釋前述近年來(lái)部分城市低保救助水平相對(duì)下降和區(qū)域波動(dòng)現(xiàn)象，而且缺少對(duì)地方政府社會(huì)救助支出決策內(nèi)在機(jī)理的深入分析。

理解社會(huì)政策需要在特定歷史情境下展開(kāi)政策目標(biāo)及其實(shí)踐方式的考察。從社會(huì)政策國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府社會(huì)支出的選擇不僅取決于經(jīng)濟(jì)投入，也要兼顧政治和社會(huì)因素，形成符合國(guó)家治理目標(biāo)的政策方案。具體而言，政府設(shè)計(jì)社會(huì)政策必須考慮其滿足的社會(huì)需求和相關(guān)目標(biāo)群體的特征，從而決定政策目標(biāo)、財(cái)政投入和實(shí)施方式。因此，探究我國(guó)城市低保救助支出水平的影響因素，有必要分析已有文獻(xiàn)中存在的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)因素決定論的視角，結(jié)合城市低保政策變遷背景拓寬研究思路，從而為理解中國(guó)社會(huì)政策設(shè)計(jì)提供借鑒。本研究以我國(guó)城市低保政策為中心，結(jié)合目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)相關(guān)理論，在探討目標(biāo)群體與城市低保政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，為系統(tǒng)地揭示城市低保救助水平影響因素，提供中國(guó)社會(huì)救助資源供給的一種邏輯解釋。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）社會(huì)救助水平的兩種傳統(tǒng)解釋路徑

“財(cái)政預(yù)算約束論”的基本思路是以政府作為社會(huì)福利項(xiàng)目的生產(chǎn)者，主要從經(jīng)濟(jì)效率視角分析社會(huì)救助政策的動(dòng)力，認(rèn)為財(cái)政預(yù)算因素決定了政府福利供給的規(guī)模和形式。該理論的核心觀點(diǎn)認(rèn)為政府在社會(huì)救助體系上的支出與其他形式公共支出相同，即不同類型政府支出的邊際收益應(yīng)當(dāng)相互平等并且與籌集公共資金的邊際成本相等（Grosh et al.，2008）。由于政府對(duì)社會(huì)安全網(wǎng)的財(cái)政投入難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，并且現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目可能給受益者帶來(lái)不利的激勵(lì)效應(yīng)（Fiszbein et al.，2009），當(dāng)政府實(shí)施緊縮性財(cái)政政策時(shí)，社會(huì)救助支出規(guī)模及給付水平在社會(huì)保障體系的削減中首當(dāng)其沖（Nelson，2004）。財(cái)政預(yù)算約束構(gòu)成制約政府社會(huì)救助支出的基礎(chǔ)性因素，這在發(fā)展中國(guó)家表現(xiàn)得尤為明顯（Barrientos，2013）。在社會(huì)救助項(xiàng)目的國(guó)際實(shí)踐中，盡管現(xiàn)代化工業(yè)國(guó)家的基本收入保障計(jì)劃均強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助水平的適當(dāng)性（Veit-Wilson，1998），但各國(guó)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平特別是財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的不同，導(dǎo)致了國(guó)家之間貧困線和社會(huì)救助支出具有較大差異，甚至同一國(guó)家內(nèi)部的地區(qū)之間也存在社會(huì)救助水平的分化（Gough et al.，1997）。

“福利政治決定論”則認(rèn)為政府的社會(huì)救助政策深刻地內(nèi)嵌于政治過(guò)程之中，并受到社會(huì)權(quán)力、文化價(jià)值等因素的影響。一方面，基于國(guó)家中心主義視角的研究認(rèn)為，國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)需求的變化并非被動(dòng)反應(yīng)，而是作為具有“自主性”的行為主體在公共政策設(shè)計(jì)中發(fā)揮獨(dú)特作用（Skocpol and Amenta，1986）。例如，地方政府競(jìng)爭(zhēng)論的研究思路是依據(jù)貧困人口的自由遷移假定，探討地方政府在社會(huì)救助政策上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)式博弈的動(dòng)機(jī)（Rom et al.，1998；Brueckner，2000；Fiva and Ratts?，2006），從而解釋地區(qū)之間社會(huì)福利的“逐底競(jìng)賽”，即地方政府傾向于競(jìng)相降低當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救助水平而防止外來(lái)貧困人口流入（Bailey and Rom，2010）。另一方面，基于社會(huì)中心主義視角的研究強(qiáng)調(diào)相關(guān)政策主體的權(quán)力資源互動(dòng)對(duì)公共政策過(guò)程的影響，注重政治理論在公共政策分析中的運(yùn)用（Mead and Beem，2006）。社會(huì)救助政策的制定不僅受到立法者、政策企業(yè)家和福利執(zhí)行官僚的影響（Hammond，2013），而且與受助對(duì)象的群體規(guī)模及其特征有關(guān)（Tweedie，1994）。例如，美國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目改革的經(jīng)驗(yàn)證明，地方政府能力、意識(shí)形態(tài)和道德文化塑造了救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)的州際差異（Mead，2010；Reingold and Smith，2012）；基于南歐國(guó)家的比較經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)救助潛在受益群體政治影響力和組織資源的不足，削弱了政府實(shí)施最低收入保障計(jì)劃的動(dòng)力（Natili，2017）。

（二）目標(biāo)群體與社會(huì)救助研究的新思路

目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)是20世紀(jì)90年代以來(lái)公共政策研究領(lǐng)域新興的重要理論流派之一，該理論的代表性學(xué)者安妮·施耐德（Anne Schneider）和海倫·英格拉姆（Helen Ingram）旨在闡明目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)的關(guān)系，特別是政治影響力在這一關(guān)系中的作用。該理論基于建構(gòu)主義視角，通過(guò)分析不同群體在政策變遷過(guò)程中的政治影響力和社會(huì)形象，根據(jù)目標(biāo)群體政治影響力的大小和主流社會(huì)對(duì)其社會(huì)形象認(rèn)知的差異，構(gòu)建二維分析框架，將目標(biāo)群體分為優(yōu)勢(shì)者、競(jìng)爭(zhēng)者、依賴者、越軌者四種理想類型（Schneider and Ingram，1993）。目標(biāo)群體分析框架的價(jià)值在于歸納出一個(gè)概念化政策設(shè)計(jì)框架的理解維度，并提供分析社會(huì)救助政策目標(biāo)群體的類型學(xué)視角。美國(guó)社會(huì)福利政策改革的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)并非政府等公共部門單向度的資源輸送，而是內(nèi)嵌于立法者和政策目標(biāo)群體的權(quán)力關(guān)系及其社會(huì)建構(gòu)之中。換言之，目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)理論揭示目標(biāo)群體的特征類型對(duì)社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)具有影響，把政治、社會(huì)等非經(jīng)濟(jì)因素納入政府公共救助支出的分析維度。從國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的雙重視角，結(jié)合制度背景來(lái)考察目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策過(guò)程的關(guān)系是深化已有研究的方向（朱亞鵬和李斯旸，2017）。

基于上述類型學(xué)分析視角，公共政策對(duì)不同目標(biāo)群體的需求回應(yīng)和利益分配存在差異，優(yōu)勢(shì)者將獲得極大的利益和極少的負(fù)擔(dān)，競(jìng)爭(zhēng)者將獲得隱形且較多的利益、明顯且較少的負(fù)擔(dān)，依賴者將獲得象征性的少量利益和隱形的大量負(fù)擔(dān)，越軌者將獲得有限甚至沒(méi)有利益并承擔(dān)極大的負(fù)擔(dān)（Schneider and Ingram，1993）。在廣義的社會(huì)福利領(lǐng)域，這一理論框架被應(yīng)用于分析福利政策的目標(biāo)群體——貧困人口，主要關(guān)注福利政策設(shè)計(jì)中兒童、殘疾人、移民、女性和單親父母等貧困人口作為依賴者的目標(biāo)群體類型（Pierce et al.，2014）。Chanley和Alozie（2001）指出，美國(guó)公共援助項(xiàng)目的改革使得作為依賴者的貧困婦女面臨終身援助限制、工作要求和醫(yī)療福利限制等資格條款的增加，貧困群體從福利政策改革中得到的收益顯得“口惠而實(shí)不至”。Guetzkow（2010）通過(guò)比較美國(guó)國(guó)會(huì)在1964-1968年“偉大社會(huì)”時(shí)期和1981-1996年“新自由主義”時(shí)期的反貧困話語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)政策制定者構(gòu)建的目標(biāo)群體形象對(duì)福利政策設(shè)計(jì)“慷慨”程度的重要影響。由目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)類型導(dǎo)致的差異不僅反映在政策設(shè)計(jì)上，也體現(xiàn)于政策利益分配結(jié)果中。Garrow（2012）發(fā)現(xiàn)貧困社區(qū)的種族構(gòu)成比例影響著政府資助當(dāng)?shù)胤菭I(yíng)利性公眾服務(wù)組織的意愿，當(dāng)貧困社區(qū)非裔美國(guó)人超過(guò)一定比例后，美國(guó)政府向其提供資助的可能性將隨社區(qū)貧困率的升高而降低。

（三）低保政策中的目標(biāo)群體

目標(biāo)群體理論對(duì)社會(huì)救助政策研究具有較強(qiáng)的適用性。從已有研究來(lái)看，我國(guó)社會(huì)救助制度的目標(biāo)群體是貧困人口，低保政策的目標(biāo)對(duì)象在《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令第649號(hào)）中界定為“國(guó)家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障”，這種以“收入-財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”瞄準(zhǔn)方式為核心的政策設(shè)計(jì)深嵌于低保保障標(biāo)準(zhǔn)制定、家計(jì)調(diào)查和保障金計(jì)算等制度安排之中。①參見(jiàn)《社會(huì)救助暫行辦法》第十條至第十三條。楊立雄（2012）指出城鄉(xiāng)低保制度的建立標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助中以定性（身份、地位和收入）為主的人員甄別機(jī)制向以定量（收入和財(cái)產(chǎn)）為主的人員篩選機(jī)制轉(zhuǎn)變。隨著城鄉(xiāng)低保政策的全面實(shí)施，已有研究逐漸視低保人口為統(tǒng)一整體，注重抽象貧困群體中同質(zhì)性的一面，但較少關(guān)注低保人口內(nèi)部的群體類型差異。

從我國(guó)城鄉(xiāng)低保政策實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)救助制度政策目標(biāo)對(duì)象并非只存在單一的收入維度之分，目標(biāo)群體身份類型的差異不僅存在于低保政策制定層面，而且也體現(xiàn)在低保政策實(shí)踐過(guò)程及結(jié)果中。一方面，城鄉(xiāng)低保政策建立以來(lái)，中央政府部門層面的低保政策文本內(nèi)容一再明確相關(guān)目標(biāo)群體的身份屬性并采取相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，這在近年尤為明顯。例如，政策文件對(duì)有勞動(dòng)能力的城市失業(yè)人員要求“加大就業(yè)扶持力度”而促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè)，家庭成員有重病重殘情況且產(chǎn)生剛性支出的可按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行收入認(rèn)定豁免。②參見(jiàn)民政部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)中切實(shí)做好社會(huì)救助兜底保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)〔2018〕90號(hào)）。另一方面，在低保政策實(shí)踐中，基層低保認(rèn)定過(guò)程中并不以收入標(biāo)準(zhǔn)為唯一條件，而是普遍存在結(jié)合年齡、殘疾、勞動(dòng)能力和重病因素確定受助資格的現(xiàn)象（李小云等，2006；賀雪峰，2017；程中培，2020）。不僅如此，基于中國(guó)城市低保救助覆蓋率的研究發(fā)現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)較貧困的地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)較富裕的城市更傾向于向殘疾人和登記失業(yè)人員提供低保救助，較少向靈活就業(yè)人員提供低保救助，以維護(hù)城市街區(qū)秩序（Solinger and Hu，2012）。

（四）文獻(xiàn)評(píng)述

在地方社會(huì)救助水平設(shè)計(jì)因素的研究中，國(guó)外學(xué)者針對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算約束和社會(huì)救助水平的影響關(guān)系展開(kāi)了較多探討，主要揭示經(jīng)濟(jì)性因素對(duì)社會(huì)救助資源供給的基礎(chǔ)性作用。此外，從“福利政治決定論”展開(kāi)的政治、社會(huì)等非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)地方社會(huì)救助水平影響機(jī)制的研究，在“財(cái)政預(yù)算約束論”基礎(chǔ)上開(kāi)啟更廣闊的政治背景和政策過(guò)程視角，有力拓展了社會(huì)救助水平影響因素研究的領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)研究圍繞地方政府財(cái)力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中央政府轉(zhuǎn)移支付等因素比較分析財(cái)政因素對(duì)中國(guó)城市低保救助水平的影響，基本形成地方低保救助水平的財(cái)政影響因素有關(guān)共識(shí)。

從已有研究中不難發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社會(huì)救助水平影響因素的觀點(diǎn)大多基于“財(cái)政預(yù)算約束論”展開(kāi)，聚焦于社會(huì)政策過(guò)程的經(jīng)濟(jì)因素，但缺乏對(duì)社會(huì)救助資源分配邏輯的政策目標(biāo)群體視角?，F(xiàn)有研究存在的不足之處主要有：研究時(shí)期為城市低保政策實(shí)施初期，分析單位為省區(qū)一級(jí)，且大部分測(cè)量限于截面數(shù)據(jù)，故而未能充分揭示低保政策的動(dòng)態(tài)變化和微觀機(jī)制。一些學(xué)者注意到現(xiàn)有研究的局限，例如，張秀蘭和徐月賓（2004）指出我國(guó)社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的動(dòng)力不僅僅源自財(cái)政因素，而具有自主的政策立意與執(zhí)行取向；李棉管（2018）進(jìn)一步認(rèn)為有必要從社會(huì)政策設(shè)計(jì)和福利體制的視角尋求社會(huì)救助政策變遷的解釋。

結(jié)合上述局限及啟發(fā)，本研究認(rèn)為，我國(guó)城市低保救助水平的差異不僅來(lái)自地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況的差異，也受到各地低保政策目標(biāo)群體狀況的影響，地方政府可能存在對(duì)不同類型的目標(biāo)群體進(jìn)行差異化社會(huì)救助資源分配邏輯。因此，本文結(jié)合城市低保相關(guān)數(shù)據(jù)，從構(gòu)建城市低保政策目標(biāo)群體的類型學(xué)視角展開(kāi)分析，試圖拓展城市低保救助水平的影響因素。首先，以城市低保救助水平為因變量，操作化為低保保障標(biāo)準(zhǔn)和低保人均支出水平兩個(gè)指標(biāo)，前者象征社會(huì)安全網(wǎng)為貧困群體設(shè)定的名義保護(hù)目標(biāo)，后者反映社會(huì)救助資源的實(shí)際分配結(jié)果；其次，按照城市低保救助對(duì)象中的人口類型比例分別設(shè)置為自變量，并控制城市經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等相關(guān)特征；最后，構(gòu)建面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型展開(kāi)分析，歸納結(jié)論并討論。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自相關(guān)年度《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和中華人民共和國(guó)民政部官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)欄目。按照現(xiàn)行《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令第649號(hào)），研究樣本為直轄市或設(shè)區(qū)的市級(jí)城市。研究時(shí)段為2014年至2016年，基于兩點(diǎn)考慮：一是《社會(huì)救助暫行辦法》于2014年開(kāi)始執(zhí)行，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助政策的階段性變化，本研究主要考察該辦法實(shí)施以后低保救助水平的變化；二是由于民政部官方網(wǎng)站2017年及以后未再公布地級(jí)市層面低保救助人口類型的數(shù)據(jù)信息。根據(jù)研究需要和數(shù)據(jù)完整性的要求，總計(jì)獲取288個(gè)城市在2014-2016年3期的面板數(shù)據(jù)。①當(dāng)年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)內(nèi)容為上一年度該城市相關(guān)數(shù)據(jù)；民政部官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)來(lái)自2014-2016年第4季度全國(guó)縣以上城市低保情況和城市低保標(biāo)準(zhǔn)表。

多邊形中軸是計(jì)算幾何中的重要問(wèn)題，在GIS空間分析中同樣發(fā)揮著較大作用。除幾何學(xué)中有關(guān)幾何中軸的基本概念外，地圖代數(shù)中的多邊形中軸是指到多邊形兩條或兩條邊以上具有相等距離的點(diǎn)的軌跡，為多邊形P內(nèi)的點(diǎn)集。在一定程度上，中軸線的結(jié)構(gòu)特征可以反映出原多邊形的形狀特征。

（二）變量和統(tǒng)計(jì)描述

本研究使用的變量定義如下：低保保障標(biāo)準(zhǔn)是各直轄市或地級(jí)市政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定、公布的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（元/人·月）。低保人均支出水平是當(dāng)?shù)卣凑昭a(bǔ)差原則向城市低保人口實(shí)際支出低保金的人均值（元/人·月）。低保總?cè)藬?shù)是當(dāng)?shù)爻鞘械捅＞戎娜丝诳倲?shù)。低保相關(guān)人口中殘疾人、女性、老年人、未成年人和失業(yè)人員（含登記失業(yè)人員和未登記失業(yè)人員）的比例，①這一分類方式來(lái)自民政部公布的《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中城市低保人口按照“人員性質(zhì)”劃分為“女性、殘疾人和‘三無(wú)’人員”，按照“年齡”劃分為“老年人、成年人和未成年人”（其中“成年人”劃分為在職人員、登記失業(yè)人員和未登記失業(yè)人員，“未成年人”劃分為在校學(xué)生和其他）。為相關(guān)人員人數(shù)占當(dāng)?shù)爻鞘械捅＞戎丝诳倲?shù)的比例。人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均公共財(cái)政收入和人均公共財(cái)政支出分別是當(dāng)?shù)厝繎艏丝趯?duì)應(yīng)變量的平均值。在職職工平均工資是當(dāng)?shù)爻鞘性趰徛毠さ钠骄べY值。相關(guān)變量的統(tǒng)計(jì)性描述見(jiàn)表1。

表1 變量及統(tǒng)計(jì)性描述

（三）計(jì)量模型

根據(jù)本文的研究假設(shè)和變量設(shè)置，為檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)群體類型比例對(duì)我國(guó)地方政府的城市低保救助水平的影響，本研究構(gòu)造的基準(zhǔn)回歸模型如下：

其中，i代表城市，t代表年份，因變量Y為低保救助水平（分別由低保保障標(biāo)準(zhǔn)和低保人均支出水平代表）；自變量X是低保人口中殘疾人、女性、老年人、未成年人和失業(yè)人員的相關(guān)人數(shù)占城市低保救助人口總數(shù)的比例，分別單獨(dú)納入回歸模型；Z是其他控制變量，包括城市人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均公共財(cái)政收入、人均公共財(cái)政支出和在職職工平均工資等；ξi表示被觀測(cè)的城市固定效應(yīng)；α是常數(shù)項(xiàng)，β和γ是估計(jì)系數(shù)，εit是隨機(jī)誤差項(xiàng)。

引入當(dāng)?shù)氐娜司貐^(qū)生產(chǎn)總值等控制變量，旨在消除經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和地方發(fā)展水平等外生環(huán)境因素和政府財(cái)政支出偏好對(duì)模型估計(jì)的影響偏誤。鑒于各城市存在不可觀測(cè)的其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，可能存在不隨時(shí)間而變的遺漏變量，故本文使用固定效應(yīng)模型（FE）對(duì)（1）式進(jìn)行估計(jì)。

四、實(shí)證結(jié)果分析

本研究基于相關(guān)數(shù)據(jù)構(gòu)建了一個(gè)3期（t=3）的短面板，故可不考慮“面板自相關(guān)”問(wèn)題。由于各城市“市情”不同，可能存在不隨時(shí)間而變的遺漏變量，并且本研究的面板設(shè)定F檢驗(yàn)與豪斯曼（Hausman）檢驗(yàn)結(jié)果顯示，面板固定效應(yīng)模型明顯優(yōu)于混合回歸與隨機(jī)效應(yīng)模型。因此，本文使用固定效應(yīng)模型（FE）進(jìn)行估計(jì)，同時(shí)采用穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤以消除潛在的異方差問(wèn)題，對(duì)混合回歸與隨機(jī)效應(yīng)模型估計(jì)結(jié)果未做報(bào)告。實(shí)證分析主要考察城市低保救助對(duì)象中不同類型人口比例對(duì)城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)及人均支出水平的影響，根據(jù)低保人口類型的不同設(shè)計(jì)嵌套模型，分別以城市低保人口中殘疾人、女性、老年人、未成年人和失業(yè)人員的比例，作為模型（1）至（5）中的自變量，模型（6）則納入所有自變量，各控制變量保持不變。回歸結(jié)果分析如下。

（一）城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)的影響因素

表2的回歸結(jié)果顯示，在模型（1）（3）（4）（5）（6）中大部分自變量的顯著性水平較高，表現(xiàn)為低保人口中的殘疾人、老年人、未成年人和失業(yè)人員類型比例對(duì)城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)具有顯著影響；在所有模型中控制變量的人均地區(qū)生產(chǎn)總值和在職職工平均工資對(duì)城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)都有顯著影響；各模型的自變量和控制變量的系數(shù)方向和顯著性基本一致，其擬合優(yōu)度（R2）均超過(guò)0.55，顯示模型的穩(wěn)健性和解釋力較好。

根據(jù)表2模型（6）的回歸結(jié)果，在控制城市相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征的情況下，一方面，低保殘疾人、失業(yè)人員比例在1%的水平上顯著為正，低保老年人比例在10%的水平上顯著為正，即低保殘疾人、老年人和失業(yè)人員比例越高，城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)越高。具體來(lái)說(shuō)，在給定其他控制變量的條件下，低保殘疾人、老年人和失業(yè)人員比例每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)分別上升約2.03元、0.99元和0.46元。這表明在城市低保殘疾人、老年人和失業(yè)人員比例較高的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣鼉A向于制定相應(yīng)較高的低保救助標(biāo)準(zhǔn)，從而回應(yīng)上述類型群體的基本生活保障需求。另一方面，低保未成年人比例在1%的水平上顯著為負(fù)。具體來(lái)說(shuō)，在控制給定變量的條件下，城市低保未成年人比例每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)下降約2.41元。這一現(xiàn)象可能的理論解釋是，貧困家庭未成年人的生活支出需求相對(duì)較小，以及教育等專項(xiàng)救助對(duì)低保救助的“擠出效應(yīng)”，即教育救助可能對(duì)未成年人低保救助形成替代作用；同時(shí)，兒童歷來(lái)被視為福利國(guó)家中“沉默的勞動(dòng)力后備軍”，往往處在被監(jiān)護(hù)人代言而缺乏“話語(yǔ)權(quán)”的狀態(tài)，屬于政策議程中容易受到忽視的群體。模型（2）的結(jié)果顯示，盡管低保女性比例和城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)回歸系數(shù)為負(fù)，但該變量未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。

此外，表2所有模型中人均地區(qū)生產(chǎn)總值在10%的水平上均顯著為正，表明區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘械捅１Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)具有顯著的促進(jìn)作用顯著。而且，所有模型中，城市在職職工平均工資在1%的水平上均顯著為正，即城市在職職工平均工資越高，低保保障標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)越高，這與已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)的“收入效應(yīng)”相一致，城市勞動(dòng)力收入水平的上升會(huì)拉動(dòng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)的提高。具體在給定條件下，城市人均地區(qū)生產(chǎn)總值和在職職工平均工資每提高100元，低保保障標(biāo)準(zhǔn)分別上升約0.09元和0.44元。

表2 城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)影響因素的固定效應(yīng)回歸結(jié)果

（二）城市低保人均支出水平的影響因素

與表2相比，表3的回歸結(jié)果表明城市低保人均支出水平和城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)的影響因素存在差異。整體來(lái)看，在模型（1）（2）（4）（5）（6）中自變量對(duì)城市低保人均支出水平有顯著影響；在所有模型中控制變量的人均公共財(cái)政支出和城市在職職工平均工資對(duì)城市低保人均支出水平都有顯著影響；各模型的控制變量系數(shù)方向和顯著性基本一致，其擬合優(yōu)度（R2）均達(dá)到0.47以上。

在控制城市相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征的情況下，表3中模型（1）（4）（5）與模型（6）的回歸系數(shù)方向和顯著性水平基本一致，反映城市低保殘疾人和失業(yè)人員比例越高，低保人均支出水平也越高；相反，城市低保未成年人比例越高，城市低保人均支出水平則越低。這與表2結(jié)果相似。在給定其他控制變量的條件下，低保殘疾人和失業(yè)人員比例每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城市人均支出水平分別上升約2.28元和0.37元；低保未成年人比例每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城市低保人均支出水平下降約1.39元。模型（6）中，城市低保女性比例在1%的水平上顯著為負(fù)，具體為城市低保女性比例每提高1個(gè)百分點(diǎn)，城市低保人均支出水平下降約1.05元，但城市低保老年人比例和低保人均支出水平的相關(guān)關(guān)系未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。

此外，表3所有模型中城市人均公共財(cái)政支出在5%的水平上均顯著為正，表明公共財(cái)政支出規(guī)模較大的城市對(duì)低保人口提供的社會(huì)救助水平相對(duì)較高。城市在職職工工資的回歸結(jié)果與表2結(jié)果相似，但其回歸系數(shù)略有下降，即在給定條件下，城市人均公共財(cái)政支出和在職職工平均工資每提高100元，低保人均支出水平分別上升約0.29元和0.31元。

表3 城市低保人均支出水平影響因素的固定效應(yīng)回歸結(jié)果

五、結(jié)論與討論

自2014年《社會(huì)救助暫行辦法》頒布以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助體系化基本完成而進(jìn)入定型發(fā)展新階段，新時(shí)期城市低保政策的完善具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐意義。本文基于2014-2016年我國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用固定效應(yīng)模型，借鑒目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)理論，從低保人口類型比例角度拓展城市低保救助水平的影響因素。結(jié)果表明，城市低保救助水平不僅為當(dāng)?shù)厝司貐^(qū)生產(chǎn)總值、人均公共財(cái)政支出水平和城市在職職工平均工資等經(jīng)濟(jì)性因素所決定，而且受到當(dāng)?shù)爻鞘械捅＞戎鷮?duì)象中不同類型群體比例的顯著影響，目標(biāo)群體因素與地區(qū)之間城市低保救助水平的差異具有顯著相關(guān)關(guān)系。結(jié)合實(shí)證結(jié)果，以下幾點(diǎn)值得討論。

其一，城市低保政策存在對(duì)殘疾人和失業(yè)人員群體的保護(hù)傾向。研究發(fā)現(xiàn)，城市低保救助對(duì)象中殘疾人和失業(yè)人員比例較高時(shí)，其低保保障標(biāo)準(zhǔn)和人均支出水平相應(yīng)上升，并且低保殘疾人比例與救助水平的正向關(guān)系更強(qiáng)。城市低保政策更傾向于回應(yīng)失去勞動(dòng)能力的殘疾人群體和暫時(shí)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的失業(yè)群體的兜底保障需求，體現(xiàn)社會(huì)救助政策與勞動(dòng)力市場(chǎng)的互動(dòng)性。這也反映了城市低保政策的工作倫理導(dǎo)向，即失去勞動(dòng)能力的群體能夠得到相對(duì)更高的經(jīng)濟(jì)保護(hù)水平，從而在回應(yīng)社會(huì)需求的同時(shí)防止形成“福利依賴”（劉璐嬋、林閩鋼，2015）。

其二，針對(duì)未成年人群體，地方城市低保政策不傾向于提供較高的救助水平。隨著各地城市低保人口中未成年人比例的上升，其城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)和人均支出水平相應(yīng)下降。究其原因在于未成年人群體消費(fèi)支出較低，并且其教育需求有其他專項(xiàng)救助項(xiàng)目覆蓋，以及社會(huì)救助政策過(guò)程中兒童議題尚未受到足夠重視，導(dǎo)致地方政府可能缺乏提升城市低保家庭兒童社會(huì)救助水準(zhǔn)的動(dòng)力。政策啟示是我國(guó)城市低保政策設(shè)計(jì)凸顯著國(guó)家輔助性原則，即國(guó)家僅在家庭、市場(chǎng)或其他社會(huì)主體不能向個(gè)體提供保障時(shí)才予以救助，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)附屬于家庭的兒童群體偏低的低保救助水平。

其三，城市低保救助政策對(duì)女性群體和對(duì)老年人群體的保障力度相對(duì)不足。研究發(fā)現(xiàn)，雖然城市低保人口的女性比例上升和低保保障標(biāo)準(zhǔn)下降沒(méi)有明顯的相關(guān)關(guān)系，但與低保人均支出指標(biāo)呈顯著負(fù)相關(guān)。與之相反，城市低保人口中老年人比例較高的地區(qū)，其低保保障標(biāo)準(zhǔn)顯著升高，但并未帶來(lái)其低保人均支出水平的實(shí)質(zhì)性提高?？赡艿慕忉屖?，女性和老年人群體仍是城市低保政策中未能受到重視的群體，尤其是相關(guān)社會(huì)政策議程中缺少性別視角，盡管政策制定層面強(qiáng)調(diào)提升女性和老年人群體的救助水平，但該保障目標(biāo)的地方實(shí)施結(jié)果不夠理想，表現(xiàn)為象征性政策執(zhí)行的特征。

總而言之，城市低保救助水平的地域化不僅源于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政規(guī)模等經(jīng)濟(jì)因素，也深受其政策過(guò)程中相關(guān)主體社會(huì)建構(gòu)的影響。城市低保政策的目標(biāo)群體類型既受到政策制定者關(guān)注，也反映在地方政策執(zhí)行結(jié)果的差異方面。黨的十九大報(bào)告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，從我國(guó)社會(huì)救助體系發(fā)展的視角來(lái)看，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助政策的普惠性和公平性是低保政策發(fā)展的重要方向。針對(duì)不同類型目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)要避免“補(bǔ)缺式”救助，強(qiáng)調(diào)兜底保障政策分配公平的價(jià)值屬性，有必要引入社會(huì)救助政策中的兒童和性別視角。與此同時(shí)，加強(qiáng)多層次社會(huì)救助體系建設(shè)，改進(jìn)社會(huì)救助供給方式，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金給付和服務(wù)提供并重，是促進(jìn)公共救助資源配置均等化的重要手段。要探索建立低保保障標(biāo)準(zhǔn)和低保人均支出水平的增長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免出現(xiàn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)上升而實(shí)際支出力度下降的“倒掛”現(xiàn)象，扎實(shí)筑牢低收入人口共同富裕的“最后一道安全網(wǎng)”。