基于中國地級市的電視問政與公共服務(wù)支出研究

鄒淵文

(蘭州大學經(jīng)濟學院，甘肅 蘭州 730000)

1 文獻綜述

公共服務(wù)支出可以直觀地反映地方政府的財政狀況，用以衡量地方政府的政府績效，以及政府向群眾提供公共物品的意愿。它可以影響居民主觀幸福感(何凌云，2014)、全要素生產(chǎn)率的增長(薛鋼，2015)等，對社會生活福利與經(jīng)濟增長有重要的影響(唐穎，2014)。特別是隨著我國市場機制的日趨成熟，對財政支出結(jié)構(gòu)向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜的需要更加迫切。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，市場通過競爭機制和價格機制，在供求雙方的作用下，按市場效益最大化的目標配置資源。因此，市場活動本質(zhì)上是一種趨利性的活動，這決定了其在公共品供給等非盈利性領(lǐng)域的資源配置存在天然的缺陷。市場化程度的提高，要求政府強化在公共領(lǐng)域的服務(wù)職能。一方面，逐步退出市場；另一方面，為市場機制的運行提供保障，從競爭性領(lǐng)域轉(zhuǎn)向為市場提供解決外部性的條件(李文軍，2013)。然而，從已有研究結(jié)果來看，政府提供公共服務(wù)的積極性不高(呂煒等，2008；石英華，2017)。并且，在我國，政府更偏好提供“硬公共品”而在醫(yī)療、教育等“軟公共品”的供給方面不足(劉成奎，2012)。究其原因，一方面在于政府間的垂直競爭和水平競爭。居民“用腳投票”倒逼地方政府通過提高支出效率以增進社會福利，從而形成了“為增長而競爭”的壓力(Li & Zhou，2005；繆小林等，2017)。根據(jù)財政學原理，生產(chǎn)性(投資性)支出與民生性支出相比，能夠更迅速地發(fā)揮波狀乘數(shù)效應(yīng)，帶來經(jīng)濟增長，具有顯著的短期效益。因此，政府間競爭將助推財政活動更多地作用于生產(chǎn)性支出(Cohn，1997)。另一方面，現(xiàn)行的財政分權(quán)制度增大了地方政府的財政壓力(左翔等，2011)，使財政支出向生產(chǎn)性領(lǐng)域傾斜以追求短期經(jīng)濟增長。

近年來，越來越多的學者認為，監(jiān)督機制的缺乏也是公共服務(wù)支出不足的重要原因之一(龔鋒等，2009；劉書明，2016)。從內(nèi)部來看，上級政府對下級政府的政績考核面臨有限能力和信息不對稱的約束(Bardhan & Mookherjee，2000)，特別是當下“唯GDP”論尚未完全破除，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平作為一個顯性指標，依然是地方政府官員追逐的重點，這會掩蓋經(jīng)濟增長背后的民生問題。從外部來看，來自普通民眾的力量十分有限(周黎安，2007)。普通民眾沒有能力反映、沒有渠道反映，成為促進民眾充分發(fā)揮監(jiān)督力量的所面臨的一個重要問題。而電視問政作為連接政府與民眾的橋梁，搭建了一個政民互動平臺，有效地緩解了上下級政府之間、政府和民眾之間的信息不對稱問題，充分發(fā)揮了媒體作為“第四權(quán)力”的作用(亢廷錕，2019)。

電視問政節(jié)目是一種媒介化治理的創(chuàng)新。治理指的是一個有序的過程，通過它，執(zhí)政者制定并執(zhí)行公共政策，監(jiān)督并評估執(zhí)政的舉措，以提升執(zhí)政的正當和有效程度(閆文婕，2020)。作為一種傳播媒介存在，電視問政節(jié)目對于政務(wù)執(zhí)行的直觀作用是為官民對話搭建新的平臺，為政府回應(yīng)民意提供了重要的途徑，其關(guān)鍵在于其有沒有起到“治庸問責”的監(jiān)督作用(胡春艷，2017)。以往的研究中也表明，媒體在監(jiān)督作用的基礎(chǔ)上，如果能得到政府的幫助與介入，就有可能更好地發(fā)揮治理的作用(楊德明，2012)。然而，已有關(guān)于電視問政的文獻大多局限于管理學和傳播學，且大部分研究是針對某一或某幾個電視問政類節(jié)目展開的個案研究。例如有學者從管理學的角度探討了與城市治理創(chuàng)新的關(guān)系,以中國最早的武漢市電視問政為例，分析電視問政對城市創(chuàng)新的作用以及存在的問題，如參與性、公共性、反饋性不足，為節(jié)目運營優(yōu)化提供一定借鑒(張立榮等，2016)；從傳播學的角度分析了電視問政作為中國式公共新聞的新探索，對電視問政展開概念界定和發(fā)展趨勢的探索，按照具體案例展開剖析(顧亞奇，2014)。相關(guān)文獻為研究電視問政與公共服務(wù)支出之間的關(guān)系提供了一定的方向，有利于完善電視問政在財政監(jiān)督方面作用的理論。

目前，已有的探究公共服務(wù)支出影響因素的實證研究包括腐敗與經(jīng)濟尋租(谷成，2016)、國家審計(鄭石橋，2018)、地方政府分權(quán)程度(陳思霞，2014)等，關(guān)于電視問政對公共服務(wù)支出的作用的研究還較少。即使擴展到政府職能領(lǐng)域，也多是定性分析和模式探索為主，鮮有從經(jīng)濟學視角分析電視問政對該領(lǐng)域的影響。文章在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，通過基于大樣本數(shù)據(jù)和計量模型的實證分析，彌補了該領(lǐng)域定量研究的缺失，具有一定的創(chuàng)新性。

2 研究設(shè)計

2.1 模型設(shè)計

為探索電視問政對公共服務(wù)支出產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)，文章將電視問政節(jié)目的開通視為一種“準自然實驗”，通過構(gòu)造雙重差分模型(以下簡稱DID模型)考察節(jié)目開通的凈效應(yīng)。將有電視問政節(jié)目開通的城市設(shè)為處理組，其余地級市設(shè)為對照組，以節(jié)目開通時點為界，就將所有地級市劃分為4個子樣本?？紤]到地級市開通節(jié)目的時間并不相同，不能使用傳統(tǒng)的靜態(tài)DID方法，因此，文章借鑒Beck等(2010)的思路，構(gòu)建多時點DID模型進行研究。模型形式設(shè)定如下：

,=+,+∑×+++,

其中，為時間固定效應(yīng)，為城市個體固定效應(yīng)，,為隨機誤差項，表示城市，表示年份。

2.2 變量設(shè)計

2.2.1 被解釋變量：公共服務(wù)支出()

文章將教育支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出列為公共服務(wù)支出領(lǐng)域。考慮到文化體育與傳媒支出數(shù)據(jù)缺失嚴重，且該類支出在總支出中占比較小，故剔除該類支出，使用其它兩類支出的總和占地方一般公共預(yù)算支出的比重作為公共服務(wù)支出()的代理變量。

2.2.2 解釋變量：問政節(jié)目開通()

虛擬變量實際上包含了時間項和處理項的交互項(即×)。對于2019年底之前未開通過電視問政節(jié)目的城市(對照組)，取=0。對于處理組的城市來說，取=1，且在節(jié)目開通之前，取=0，節(jié)目開通之后，取=1。這樣，在四個子樣本中，只有當處理組的城市開通節(jié)目之后，虛擬變量才會取值為1，其余情況取值皆為0。文章在劉珊(2020)所統(tǒng)計的中國電視問政節(jié)目名單的基礎(chǔ)上構(gòu)建電視問政數(shù)據(jù)庫。截至2019年12月，省級電視問政節(jié)目共11個，涉及10省市區(qū)；地級電視問政節(jié)目共167個，涉及139個城市。鑒于文章的研究目的，對于一個城市開通多個節(jié)目的情況，文章不作考慮，統(tǒng)一按照=1處理。

2.2.3 控制變量()

文章參考潘虹(2020)所研究的政府公共服務(wù)支出的影響因素，在剔除多重共線性影響后，將控制變量選為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(，當年第三產(chǎn)業(yè)增加值占gdp的比重)、經(jīng)濟發(fā)展水平(，地區(qū)人均gdp)、財政分權(quán)(，當?shù)刎斦С稣既∝斦С龅谋戎?。

2.2.4 數(shù)據(jù)說明

文章的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于2010-2019年中國地級市及以上城市統(tǒng)計年鑒中相關(guān)數(shù)據(jù)。對于直轄市，將其整體看作城市?？紤]到部分城市數(shù)據(jù)缺失嚴重，故進行了適當剔除，最終保留了278個城市的觀測值。部分缺失數(shù)據(jù)通過國泰安數(shù)據(jù)庫、EPS數(shù)據(jù)庫、中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫進行填補。

3 實證分析

3.1 基準回歸分析

表1匯報了電視問政對地方公共服務(wù)支出的影響效應(yīng)。此外為了考察影響是否存在滯后效應(yīng)，還采用電視問政虛擬變量的滯后項作為解釋變量。例如_1表示當城市開通問政節(jié)目一年及以上時，電視問政虛擬變量取值為1，反之為0。參數(shù)估計結(jié)果表明，電視問政對教育醫(yī)療支出在當期的估計系數(shù)為0.0096，且在10%水平下顯著；滯后1期的系數(shù)為0.0143，且在10%水平下顯著；滯后3期的系數(shù)為0.0179，且在10%水平下顯著，說明電視問政節(jié)目的開通可以促進當?shù)卣畬⒏嘭斦Y金投入到教育和醫(yī)療領(lǐng)域，且這種影響存在滯后效應(yīng)，隨著節(jié)目的播出，這種影響將不斷增強。

表1 基準回歸結(jié)果

3.2 平行趨勢檢驗

DID模型的使用前提是處理組和對照組的樣本滿足平行趨勢。文章以-1期為基準組，基于基準回歸模型的繪制的平行趨勢檢驗結(jié)果如圖1。圖中黑色圓圈為估計系數(shù)，過圓圈的豎線為95%的置信區(qū)間。可知在縱向虛線左邊，可以認為黑色圓圈的數(shù)值與0相比無差異，說明滿足平行趨勢假設(shè)。同時，縱向虛線右邊黑色圓圈的數(shù)值大于0，且呈現(xiàn)遞增趨勢，進一步說明了電視問政的開通對地方公共服務(wù)支出有促進作用。

圖1 平行趨勢檢驗

3.3 穩(wěn)健性檢驗

3.3.1 安慰劑檢驗

圖2 安慰劑檢驗

事實上，一個地區(qū)是否開通問政節(jié)目并非完全隨機，也就是說處理組樣本的選擇可能受到一些不可觀測因素的干擾。因此，文章在基準回歸的基礎(chǔ)上，從地區(qū)角度進行反事實檢驗。從278個地級市中隨機抽取139個作為假想的節(jié)目開通城市，即處理組；其余城市作為對照組。重新進行回歸，并重復1000次。核心解釋變量的估計系數(shù)的核密度分布圖如圖2中，縱向虛線代表了基準回歸中參數(shù)估計的真實值0.0096。可知絕大多數(shù)反事實估計的結(jié)果均位于虛線左邊，表明基準回歸中電視問政對公共服務(wù)支出的促進作用并非受到未觀測到的因素所致。

3.3.2 改變樣本期間

由于基準回歸中的樣本時間跨度是主觀設(shè)定，如果時間跨度太大，容易忽略一些重要的事件從而帶來估計的偏誤。同時，政府的換屆或官員的更替也可能引起財政支出偏向的改變。因此，文章將上述因素納入考慮范圍重新進行估計。包括①改變樣本時間跨度后重新估計(如設(shè)置2010-2017年、2012-2019年為被研究的樣本期間等)；②剔除政府換屆的首尾年度后重新估計(如剔除2012和2013年、2017和2018年等)。多次估計的結(jié)果顯示的系數(shù)仍顯著為正，支持基準回歸的結(jié)論(因篇幅有限，回歸結(jié)果不在正文中展示)。

3.3.3 剔除省臺的影響

目前，全國共有省級電視問政節(jié)目11個，涉及10省市區(qū)。由于文章以地級市作為樣本進行準自然實驗，故必須考慮到省級問政節(jié)目可能存在的影響。因此，為了驗證這種影響是否顯著，首先以所在省級電視臺已開通節(jié)目的10省市區(qū)為處理組，其余22個省市區(qū)(不含港澳臺地區(qū))為控制組，進行省級樣本的DID檢驗。參數(shù)估計結(jié)果如表2(1)(2)(3)列。及其滯后1期和3期的參數(shù)估計結(jié)果分別為0.0266、0.0274、0.0277，且均在95%水平下顯著，表明省級節(jié)目對公共服務(wù)支出存在不可忽視的影響。同時，這種影響比地級問政節(jié)目的效果更加強烈。表(4)到(6)列展現(xiàn)了剔除已開通節(jié)目的10省市區(qū)所包含的101個地級市、使用剩余177個地級市進行DID分析的參數(shù)估計結(jié)果。結(jié)果表明：及其滯后1期和3期的系數(shù)分別為0.0106、0.0168、0.0195，均大于基準回歸中的系數(shù)，且其滯后1期和3期的系數(shù)在95%水平上顯著，作用效果相比基準回歸更加明顯。一方面說明了基準回歸中省臺的影響可能掩蓋了一部分市臺的影響，從而造成問政節(jié)目的作用效果被低估；另一方面，剔除省臺影響后的結(jié)果進一步驗證了基準回歸的結(jié)論，電視問政對公共服務(wù)支出存在促進作用，且作用效果存在滯后效應(yīng)。

表2 考慮省臺影響的回歸

4 結(jié)論與政策建議

文章得到的結(jié)論為：電視問政可以促進當?shù)卣畬⒏嘭斦Y金投入到教育和醫(yī)療領(lǐng)域，且這種影響存在滯后效應(yīng)，隨著節(jié)目的播出，這種影響將不斷增強。剔除省臺影響后，電視問政的作用更加明顯。文章提出的政策建議包括以下方面：

(1)對政府來說，要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。為了提高地方公共服務(wù)供給水平，實現(xiàn)財政支出向民生財政轉(zhuǎn)變，推進服務(wù)型政府建設(shè)，地方政府首先應(yīng)改變以往的以經(jīng)濟增長為主要發(fā)展目標的戰(zhàn)略，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的當下，推動經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長。要體恤百姓、體察民情，真正把握民眾所需，在教育、醫(yī)療等軟公共品方面著力，切實提高百姓的滿意度和幸福感。對上級政府來說，應(yīng)該將公共服務(wù)水平納入政績考核范圍，充分發(fā)揮制度的激勵、約束和篩選作用。

(2)對媒體來說，要落實“第四權(quán)力”。要推進問政節(jié)目建設(shè)，提高其受眾范圍、增強傳播力。當下，問政節(jié)目在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域往往容易收集到較多素材。而在與民生息息相關(guān)的教育、醫(yī)療、環(huán)境等問題的報道中，則容易受到較大阻力。媒體應(yīng)明確自身定位，切實落實責任，在節(jié)目內(nèi)容上，要進一步明確問政主題、豐富節(jié)目內(nèi)容，本著以民為本的原則進行選材、制作節(jié)目。同時，問政節(jié)目的初衷不僅僅在于揭露問題，更在于問題的解決。對于節(jié)目中報道的問題，要嚴格落實問責機制和反饋機制，真正做到有一個問題解決一個問題。

(3)對民眾來說，要充分發(fā)揮監(jiān)督作用。要加強自身政治素養(yǎng)建設(shè)，充分意識到作為公民應(yīng)當扮演的角色。要充分利用“民眾-媒體-政府”這一監(jiān)督路徑，對于實際中的缺位失職、違法亂紀現(xiàn)象及時、如實準確地予以反映。