疫情病例行蹤軌跡發(fā)布制度探討

王圣鳴 黃素芹 張恒志

(1.南京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210000；2.蘇州大學(xué)附屬第一醫(yī)院，江蘇 蘇州 215000)

1 疫情病例行蹤軌跡涉及的相關(guān)概念內(nèi)涵

1.1 個(gè)人信息和隱私

法律對(duì)個(gè)人信息內(nèi)涵及行蹤軌跡信息和個(gè)人信息隸屬關(guān)系的確認(rèn)，以2017年3月最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱為《兩高解釋》)的出臺(tái)為標(biāo)志?！秲筛呓忉尅穼⒐駛€(gè)人信息定義為“以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人身份或者反映特定自然人活動(dòng)情況的各種信息”，同時(shí)列出了個(gè)人信息的基本類型，“包括姓名、身份證件號(hào)碼、通信通訊聯(lián)系方式、住址、賬號(hào)密碼、財(cái)產(chǎn)狀況、行蹤軌跡等”，即，在法律層面明確了行蹤軌跡屬于個(gè)人信息。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》(GB/T 35273-2020)密集頒布出臺(tái)，均沿用了《兩高解釋》中對(duì)個(gè)人信息內(nèi)涵的定義并再次確認(rèn)行蹤軌跡屬于個(gè)人信息的一部分。隨著《個(gè)人信息法》第三十三條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的活動(dòng)，適用本法”，個(gè)人信息已基本形成了刑法、民法和行政法三者兼顧的法律保護(hù)體系。

隱私和行蹤軌跡的概念有交叉但又有所不同。隱私的概念起源于西方，但實(shí)踐中隱私權(quán)的邊界究竟如何確定，學(xué)界始終未能達(dá)成一致。以王明利、張新寶等為代表的學(xué)者，將個(gè)人隱私的定義擴(kuò)展為生活安寧和私生活秘密兩個(gè)方面，將隱私權(quán)界定為私人生活安寧不受他人非法干擾及私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公開(kāi)的權(quán)利，這和《民法典》的表述相接近。后者第一千零三十二條將隱私定義為“自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息”?；谠摱x，當(dāng)自然人不愿讓他人知曉其個(gè)人行蹤軌跡時(shí)，行蹤軌跡信息就屬于個(gè)人信息兼?zhèn)€人隱私；反之，行蹤軌跡信息僅屬于個(gè)人信息。隱私的主觀性決定了一般情況下行蹤軌跡的公開(kāi)均應(yīng)取得行蹤軌跡信息所有人的知情同意。

1.2 政府信息、疫情信息和預(yù)警信息

顯然，疫情病例行蹤軌跡是行蹤軌跡的一類，但疫情病例行蹤軌跡又有獨(dú)特內(nèi)涵。

首先，疫情病例行蹤軌跡屬于政府信息。疫情病例行蹤軌跡信息是在政府履行行政管理職能過(guò)程中制作或獲取的信息，落入2019年《政府信息公開(kāi)條例》第二條“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”的范疇。曾有地方政府在新冠肺炎疫情防控新聞發(fā)布會(huì)上解釋，疫情病例行蹤軌跡主要是在公安部門的支持和省里的統(tǒng)籌下，依靠流行病學(xué)調(diào)查，由疾病預(yù)防控制中心牽頭，基于對(duì)病例的基本情況詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)排查、細(xì)節(jié)詢問(wèn)、交叉驗(yàn)證，最終由政府衛(wèi)生健康部門發(fā)布的信息。盡管我國(guó)各級(jí)疾病預(yù)防控制中心不屬于行政機(jī)關(guān)，但均為各級(jí)衛(wèi)生健康委直屬并主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)疾病預(yù)防控制等行政管理工作的事業(yè)單位，且疫情病例行蹤軌跡的獲取、處理、發(fā)布和公安等部門密切相關(guān)，最終的發(fā)布者亦是政府部門，符合政府信息“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取”的要求。

其次，疫情病例行蹤軌跡和疫情信息的關(guān)系尚不明確。法律層面，尚未有條款對(duì)疫情信息的內(nèi)涵進(jìn)行明確界定。當(dāng)前，“疫情信息”的表述散見(jiàn)于《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但前者第三十八條僅規(guī)定了“國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度”，后者第二十五條僅規(guī)定了“國(guó)家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度”，均未對(duì)疫情信息進(jìn)行界定，更未明確疫情病例行蹤軌跡和疫情信息的關(guān)系?！缎l(wèi)生部關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》雖規(guī)定發(fā)布內(nèi)容包括以個(gè)案形式發(fā)布的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息，但也局限于突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、原因、發(fā)生地及范圍、發(fā)病、傷亡及涉及的人員范圍等，未涉及疫情病例行蹤軌跡。實(shí)踐層面，以政府部門過(guò)往應(yīng)對(duì)傳染性疾病疫情措施的為參考，在過(guò)往應(yīng)對(duì)人感染H7N9禽流感等傳染病時(shí)雖也曾發(fā)布過(guò)少量個(gè)案信息，但均未大規(guī)模發(fā)布疫情病例行蹤軌跡。

最后，疫情病例行蹤軌跡和疫情信息的關(guān)系尚不明確。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十二條和《傳染病防治法》第十九條分別指出，國(guó)家建立突發(fā)事件預(yù)警制度和傳染病預(yù)警制度。金自寧從體系解釋角度出發(fā)，指出因在《傳染病防治法》中，預(yù)警和“疫情信息公布”首次分別出現(xiàn)于第19條和第38條并分列于“第二章 傳染病預(yù)防”和“第三章 疫情報(bào)告、通報(bào)和公布”，這意味著預(yù)警的發(fā)出在時(shí)間序列上應(yīng)當(dāng)處于比應(yīng)急處置更早的階段，即通常應(yīng)在傳染病暴發(fā)、流行之前。因疫情病例行蹤軌跡屬于傳染病疫情暴發(fā)后伴隨著傳染病感染者出現(xiàn)的信息，無(wú)法在傳染病暴發(fā)、流行之前獲得，故不能歸于預(yù)警信息。然而，從作用看，疫情病例行蹤軌跡又具有引導(dǎo)普通群眾避免前往中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)引發(fā)感染的預(yù)防作用，符合預(yù)警信息的預(yù)警作用。整體而言，疫情病例行蹤軌跡和預(yù)警信息之間的關(guān)系亦不明確。

綜上，疫情病例行蹤軌跡是在傳染病引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中個(gè)人信息和政府信息的有機(jī)結(jié)合，是一種同時(shí)具備私法和公法特征，兼具隱私、疫情信息和預(yù)警信息的特點(diǎn)，在特定情況下產(chǎn)生的特殊信息。

2 疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的法制現(xiàn)狀

疫情病例行蹤軌跡內(nèi)涵的復(fù)雜性，決定了其管理方式的復(fù)雜性。然而，基于對(duì)當(dāng)前涉及疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的法律法規(guī)和公開(kāi)規(guī)范性文件的整理發(fā)現(xiàn)，盡管發(fā)布疫情病例行蹤軌跡已成為我國(guó)各地方政府應(yīng)對(duì)疫情的必選對(duì)策，但當(dāng)前我國(guó)疫情病例行蹤軌跡發(fā)布制度并不完善。一是涉及疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的相關(guān)規(guī)定多見(jiàn)于政府信息、個(gè)人信息等發(fā)布的規(guī)定，并散件多部法律及規(guī)范性文件中，不成體系。二是在發(fā)布啟動(dòng)條件和程序、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布內(nèi)容的刪除等具體問(wèn)題，相關(guān)法律法規(guī)以原則性規(guī)定居多，自由裁量空間較大，易引發(fā)爭(zhēng)議。

2.1 疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的條件待細(xì)化

盡管《個(gè)人信息保護(hù)法》《政府信息公開(kāi)條例》均已認(rèn)可了在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件等應(yīng)急狀態(tài)下，無(wú)需取得個(gè)人信息持有人的知情同意即可進(jìn)行包括公開(kāi)如行蹤軌跡等個(gè)人信息在內(nèi)的個(gè)人信息的處理。然而，無(wú)論《個(gè)人信息保護(hù)法》第十三條“為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件”還是《政府信息公開(kāi)條例》第十五條“第三方同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的”，發(fā)布前置條件仍有較大的自由裁量空間，均未進(jìn)行更加細(xì)致的辯證討論。因傳染病分為甲乙丙三類、突發(fā)公共衛(wèi)生事件根據(jù)嚴(yán)重程度可劃分為Ⅰ級(jí)至Ⅳ級(jí)四個(gè)等級(jí)，而一般(Ⅳ級(jí))僅指在局部地區(qū)發(fā)生，尚未引起大范圍擴(kuò)散或傳播，還沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的較大突發(fā)事件標(biāo)準(zhǔn)的突發(fā)事件的情況下，當(dāng)前疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的前置條件仍有細(xì)化討論的空間。

2.2 疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的比例原則待落實(shí)

整體而言，盡管比例原則已經(jīng)被更多的法律法規(guī)接受成為應(yīng)急狀態(tài)下政府行政應(yīng)急行為的指導(dǎo)原則，但具體到疫情病例行蹤軌跡發(fā)布內(nèi)容方面還有待進(jìn)一步落實(shí)。所謂比例原則，指的是政府行政時(shí)應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，在能實(shí)現(xiàn)目的方式中選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利侵害最小的方式。對(duì)發(fā)布疫情病例行蹤軌跡而言，比例原則問(wèn)題的實(shí)質(zhì)便是如何發(fā)布疫情病例行蹤軌跡，在最小程度犧牲部分確診患者個(gè)人利益后，盡可能給社會(huì)產(chǎn)生比原先保護(hù)其個(gè)人利益更高的公共利益?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》均已將比例原則確立為指導(dǎo)原則，其第六條和第十一條分別要求處理個(gè)人信息應(yīng)“采取對(duì)個(gè)人權(quán)益影響最小的方式”、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施“與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)”且“有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”。然而，在疫情病例行蹤軌跡發(fā)布內(nèi)容上，比例原則的體現(xiàn)則較為薄弱?；蚴侨纭睹穹ǖ洹返谝磺Я闳艞l和《數(shù)據(jù)安全法》第八條一般，較為籠統(tǒng)的規(guī)定“不得泄露或者向他人非法提供”“不得損害個(gè)人、組織的合法權(quán)益”，或是如中央網(wǎng)信辦《關(guān)于做好個(gè)人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》，較為直接的規(guī)定因聯(lián)防聯(lián)控工作需要，經(jīng)過(guò)脫敏處理可以公開(kāi)為疫情防控、疾病防治收集的“姓名、年齡、身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼、家庭住址等個(gè)人信息”。新冠肺炎疫情后新修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五十六條成為國(guó)內(nèi)首個(gè)針對(duì)疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的專門性條款，其要求“需要通報(bào)相關(guān)病例、病情、人員活動(dòng)軌跡等信息的，對(duì)姓名、住址、聯(lián)系電話、工作單位等個(gè)人信息進(jìn)行加密處理”，一定程度體現(xiàn)了比例原則。盡管如此，深圳市后續(xù)發(fā)布的行蹤軌跡中，相關(guān)信息仍有出現(xiàn)，可見(jiàn)，在發(fā)布疫情病例行蹤軌跡中真正落實(shí)比例原則，還任重道遠(yuǎn)。

2.3 疫情病例行蹤軌跡信息的刪除難實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)階段，大量2020年疫情早期發(fā)布的病例行蹤軌跡盡管對(duì)當(dāng)前疫情防控已無(wú)作用，但仍在網(wǎng)絡(luò)傳播。實(shí)際上，有關(guān)刪除已發(fā)布疫情病例行蹤軌跡的規(guī)定總體較少，除2021年《個(gè)人信息保護(hù)法》第四十七條才首次規(guī)定當(dāng)“處理目的已實(shí)現(xiàn)、無(wú)法實(shí)現(xiàn)或者為實(shí)現(xiàn)處理目的不再必要”時(shí)“個(gè)人信息處理者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)刪除個(gè)人信息”外，尚未有任何法律法規(guī)或規(guī)范性文件涉及疫情病例行蹤軌跡發(fā)布內(nèi)容的刪除。2020年下半年的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《信息安全技術(shù) 網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)處理安全規(guī)范》(征求意見(jiàn)稿)雖擬規(guī)定“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作結(jié)束后，指定機(jī)構(gòu)應(yīng)停止收集、調(diào)用個(gè)人信息，并在60天內(nèi)或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康行政部門規(guī)定的時(shí)限內(nèi)刪除”，但尚未實(shí)施。

值得警惕的是，進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，任何政府信息發(fā)布后經(jīng)各種平臺(tái)媒體轉(zhuǎn)載擴(kuò)散，傳播范圍已難以估量。對(duì)疫情病例行蹤軌跡發(fā)布者而言，將相關(guān)信息徹底清除是一個(gè)較大的挑戰(zhàn)。因此，與其選擇在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后刪除發(fā)布的疫情病例行蹤軌跡，不如在發(fā)布疫情病例行蹤軌跡時(shí)將疫情病例行蹤軌跡的內(nèi)容盡可能進(jìn)行加密和脫敏處理，從源頭上避免信息因刪除不盡引起的長(zhǎng)期個(gè)人權(quán)益損害風(fēng)險(xiǎn)。

3 疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的建議

3.1 統(tǒng)一完善發(fā)布機(jī)制

政府發(fā)布疫情病例行蹤軌跡作為中國(guó)抗擊新冠肺炎疫情的首創(chuàng)舉措，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防控、引導(dǎo)公眾出行，及早發(fā)現(xiàn)并全面排查確診患者的密切接觸者發(fā)揮了重要作用。特別是面對(duì)重大疫情，及時(shí)公開(kāi)透明對(duì)疫情予以澄清，有效緩解了群眾因信息不對(duì)稱帶來(lái)的恐慌情緒，并壓減了謠言等虛假信息的傳播空間，有效維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。時(shí)至今日，新冠肺炎疫情防控進(jìn)入常態(tài)化后，疫情病例行蹤軌跡的發(fā)布已經(jīng)被全國(guó)各地廣泛接受。鑒于疫情病例活動(dòng)軌跡具有同時(shí)為個(gè)人信息和政府信息的特點(diǎn)，且當(dāng)前法律法規(guī)對(duì)疫情病例活動(dòng)軌跡發(fā)布的規(guī)定較為分散、原則性規(guī)定居多難落實(shí)、針對(duì)性不足，為合法、有效地開(kāi)展疫情防控，可探索建立獨(dú)立、規(guī)范、統(tǒng)一的疫情病例活動(dòng)軌跡發(fā)布制度，以專門的法規(guī)或部門規(guī)章的形式制度化并固定下來(lái)。

3.2 細(xì)化發(fā)布前置條件

按照傳染病特點(diǎn)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分類，應(yīng)當(dāng)對(duì)疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的前置條件進(jìn)一步細(xì)化。與按甲類傳染病管理的新冠肺炎疫情病例行蹤軌跡構(gòu)成鮮明對(duì)比的是，2020年7-8月內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市、包頭市和2020年9月云南省勐?？h出現(xiàn)的甲類傳染病鼠疫疫情卻并未公布疫情病例行蹤軌跡。因此，簡(jiǎn)單依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》《政府信息公開(kāi)條例》原則性的規(guī)定作為疫情病例行蹤軌跡發(fā)布的前置條件還尚不充分。考慮到此次新冠肺炎疫情的特殊性，建議在行蹤軌跡發(fā)布的常態(tài)化機(jī)制中進(jìn)一步細(xì)化發(fā)布的前置條件，如僅限于新發(fā)現(xiàn)的傳染性疾病疫情、傳播途徑多樣或尚未明確、傳染病嚴(yán)重危及生命且尚無(wú)有效地治療手段等，也可與國(guó)家或各省的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制聯(lián)系起來(lái)，如規(guī)定達(dá)到特定應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別才可公布疫情病例行蹤軌跡。考慮到行蹤軌跡的個(gè)人信息屬性，不應(yīng)提倡類似于《政府信息公開(kāi)條例》第十五條賦予政府發(fā)布政府信息較大自由裁量權(quán)的規(guī)定。

3.3 規(guī)范發(fā)布軌跡內(nèi)容

現(xiàn)實(shí)中，政府公開(kāi)疫情病例行蹤軌跡的主要作用還是尋找確診病例潛在的密切接觸處者，對(duì)市民進(jìn)行警示教育、降低市民恐慌情緒等，而非單純告知市民某市某區(qū)某人患病。由此，建議將疫情病例行蹤軌跡信息劃分為出行信息和住址信息，對(duì)于出行信息，可以發(fā)布尋找確診病例相關(guān)人員的形式，僅發(fā)布疫情病例出行的前后起始位置、時(shí)間和出行方式，增強(qiáng)發(fā)布行蹤軌跡信息的目的性，并將個(gè)案病例的其他個(gè)人信息隱去，必要時(shí)集中發(fā)布特定時(shí)間段內(nèi)確診病例的年齡、性別等信息分布。對(duì)于疫情病例的住址信息，一方面，既不能公布的過(guò)于細(xì)致，直接公布住在某社區(qū)的某幢、某單元樓甚至某室，也不能過(guò)于籠統(tǒng)，僅公布住在市內(nèi)某縣區(qū)，造成不必要的恐慌。根據(jù)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)確診病例時(shí)通常以社區(qū)或農(nóng)村為最小范圍進(jìn)行封控并限制人員流動(dòng)，因此，在向社會(huì)公開(kāi)疫情病例的住址信息時(shí)，僅公布某小區(qū)、某農(nóng)村出現(xiàn)多少例確診即可，且無(wú)需和出行信息進(jìn)行對(duì)應(yīng)。