基層行政事業(yè)單位預(yù)算精細(xì)化管理探究

宿飛飛

(山東云想軟件科技有限公司，山東 濰坊 261001)

1 基層預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.1 預(yù)算編制管理現(xiàn)狀

預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)。據(jù)了解目前大部分單位的預(yù)算編制是以財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，在上報(bào)財(cái)政申請(qǐng)預(yù)算之前對(duì)單位人員進(jìn)行摸底核實(shí)并根據(jù)財(cái)政要求制定人員經(jīng)和日常經(jīng)費(fèi)等基本支出的預(yù)算；項(xiàng)目支出預(yù)算一般是由單位安排內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室提報(bào)并進(jìn)行內(nèi)部匯總通過(guò)單位內(nèi)部辦公會(huì)決議后確定項(xiàng)目和項(xiàng)目預(yù)算，最后由財(cái)務(wù)部門在財(cái)政預(yù)算申報(bào)系統(tǒng)中進(jìn)行財(cái)政一上和財(cái)政一下后，再根據(jù)一下的情況調(diào)整，進(jìn)行二次申報(bào)，最終由財(cái)政進(jìn)行批復(fù)。

1.2 預(yù)算編制過(guò)程中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

一是預(yù)算單位重視程度不夠。預(yù)算編制是一個(gè)單位層面的重要工作，直接影響到單位下個(gè)年度的工作，是單位各部門參與集體決議的事項(xiàng)，但很多單位不夠重視。譬如，很多單位未對(duì)業(yè)務(wù)科室進(jìn)行過(guò)預(yù)算編制的專題培訓(xùn)，業(yè)務(wù)科室對(duì)預(yù)算編制重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)預(yù)算編制的要求不清楚，上報(bào)質(zhì)量參差不齊，甚至還存在一些單位預(yù)算編制業(yè)務(wù)部門不參與直接由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行編制的情況，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。二是單位尚處在預(yù)算績(jī)效管理探索階段，在預(yù)算編制過(guò)程中績(jī)效管理意識(shí)不足。對(duì)于新增項(xiàng)目缺少有效評(píng)估，績(jī)效目標(biāo)填寫不科學(xué)、不合理和不準(zhǔn)確，缺少預(yù)算安排決策依據(jù)。三是預(yù)算編制工作安排不合理。大多數(shù)單位年度預(yù)算編制工作都在財(cái)政一上任務(wù)布置后開展，時(shí)間緊任務(wù)重，項(xiàng)目申報(bào)材料不全、項(xiàng)目遺漏等情況會(huì)嚴(yán)重影響資金的申報(bào)和工作的開展。一旦遇到年中追加預(yù)算，資金找項(xiàng)目的情況下預(yù)算編制質(zhì)量不高的情況尤為明顯。

1.3 預(yù)算指標(biāo)管理現(xiàn)狀

財(cái)政預(yù)算批復(fù)后下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，單位需要對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行管理。先來(lái)看財(cái)政預(yù)算指標(biāo)的管理，一般情況下財(cái)政預(yù)算指標(biāo)不少于七個(gè)維度進(jìn)行管理。這七個(gè)維度分別是：指標(biāo)來(lái)源(根據(jù)預(yù)算產(chǎn)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同分為歷年結(jié)轉(zhuǎn)資金、年初預(yù)算和年中追加等)、資金來(lái)源(財(cái)政撥款、轉(zhuǎn)移支付和其他資金等)、支出性質(zhì)(分為基本支出和項(xiàng)目支出資金等，基本支出又可分為人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)等)；另外還包括功能科目、部門經(jīng)濟(jì)科目、指標(biāo)文號(hào)、項(xiàng)目名稱等。從單位內(nèi)部預(yù)算管理來(lái)講，這些預(yù)算管理的指標(biāo)要素恐怕還不夠，單位要精細(xì)化管理需要對(duì)預(yù)算指標(biāo)體系在財(cái)政的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，例如按資金使用部門或業(yè)務(wù)科室進(jìn)行拆分細(xì)化；項(xiàng)目資金需要按單位內(nèi)部管理口徑將財(cái)政項(xiàng)目拆分為多個(gè)單位級(jí)子項(xiàng)目，也就是我們?cè)陬A(yù)算編制中提到的單位內(nèi)部項(xiàng)目；另外，涉及科研項(xiàng)目資金和課題項(xiàng)目資金的應(yīng)到項(xiàng)目組或者項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等，以滿足單位內(nèi)部控制、成本核算和單位預(yù)算績(jī)效管理的要求。

1.4 單位預(yù)算指標(biāo)管理存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

一是單位預(yù)算指標(biāo)不夠細(xì)化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和內(nèi)部控制。不少單位依然存在直接使用財(cái)政預(yù)算指標(biāo)作為單位預(yù)算指標(biāo)的情況。財(cái)政下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)口徑更多的是按財(cái)政資金管理目的設(shè)置的，對(duì)于單位來(lái)說(shuō)是比較粗口徑的，僅僅是單位層面的指標(biāo)而不能落實(shí)到具體的部門和負(fù)責(zé)人，資金控制上也僅僅是財(cái)政指標(biāo)總量控制，導(dǎo)致單位內(nèi)控不到位。二是單位預(yù)算管理和內(nèi)部管理水平不高，預(yù)算指標(biāo)無(wú)法起到作用。單位預(yù)算指標(biāo)設(shè)置不合理，形成資金控制與資金使用之間的矛盾，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)形同虛設(shè)未能實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制和管理的目的。

1.5 預(yù)算執(zhí)行管理現(xiàn)狀

預(yù)算執(zhí)行是單位預(yù)算管理中最復(fù)雜也最容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)。在預(yù)算執(zhí)行中我們對(duì)預(yù)算的管理既要滿足內(nèi)控要求的對(duì)六大業(yè)務(wù)的管控，又能支撐成本核算，還要實(shí)現(xiàn)單位預(yù)算績(jī)效管理的落地。如果從內(nèi)部控制的角度上來(lái)看，預(yù)算編制和預(yù)算指標(biāo)的形成都屬于內(nèi)部控制的事前環(huán)節(jié)，那么預(yù)算執(zhí)行中涉及的就是內(nèi)部控制的事中和事后環(huán)節(jié)。事中環(huán)節(jié)一般單位是通過(guò)事項(xiàng)審批進(jìn)行控制。譬如，在出差前進(jìn)行的出差申請(qǐng)、在采購(gòu)前的采購(gòu)申請(qǐng)等。事后環(huán)節(jié)是對(duì)報(bào)銷的管控，最后落實(shí)到資金支付。

1.6 預(yù)算執(zhí)行管理中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

一是未建立內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)體系，預(yù)算執(zhí)行中使用財(cái)政預(yù)算指標(biāo)的往往出現(xiàn)申請(qǐng)和審批與預(yù)算脫節(jié)，財(cái)政預(yù)算指標(biāo)的使用與單位賬務(wù)處理以及資金支付脫節(jié)，導(dǎo)致資金混用和資金使用不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。二是單位內(nèi)部控制不健全，單位內(nèi)部的制度和流程不完善，審批流程不清晰、審批一支筆或過(guò)于隨意，給資金使用帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。三是缺乏有效的方法或者工具將內(nèi)控管理相關(guān)配套的資金管理辦法或者制度等實(shí)施并融入預(yù)算管理工作中。四是在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中預(yù)算績(jī)效管理不到位。缺少績(jī)效監(jiān)控導(dǎo)致資金使用的有效性無(wú)法保障。

1.7 單位預(yù)算數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀

預(yù)算的精細(xì)化管理是在不斷產(chǎn)出數(shù)據(jù)和持續(xù)應(yīng)用數(shù)據(jù)中進(jìn)行的。預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)分析是對(duì)整個(gè)預(yù)算管理工作的展示。

財(cái)務(wù)管理工作是一個(gè)單位重要的財(cái)務(wù)和管理數(shù)據(jù)產(chǎn)出部門且產(chǎn)出量較高、使用率較高。從數(shù)據(jù)使用方的維度，數(shù)據(jù)分為外部使用數(shù)據(jù)和內(nèi)部使用數(shù)據(jù)。目前大部分單位對(duì)于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的使用也僅僅是原有的基礎(chǔ)性的應(yīng)用，而且大多數(shù)對(duì)于外部數(shù)據(jù)要求的上報(bào)，例如，單位決算編制和報(bào)告、年度財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)月度和年度報(bào)告、一般公共預(yù)算的一般性支出和三公經(jīng)費(fèi)、八項(xiàng)規(guī)定范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)上報(bào)等。實(shí)際上單位內(nèi)部管理所需要的數(shù)據(jù)更多，但很多單位疲于應(yīng)付外部數(shù)據(jù)或者管理者對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用不重視導(dǎo)致內(nèi)部數(shù)據(jù)分析的使用不高。

1.8 單位預(yù)算數(shù)據(jù)管理存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

一方面，重預(yù)算執(zhí)行輕服務(wù)管理，受托責(zé)任制和決策有用觀的會(huì)計(jì)目標(biāo)使財(cái)務(wù)人員更重視經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的計(jì)量與記錄；另一方面，相對(duì)落后的管理會(huì)計(jì)工具和技術(shù)應(yīng)用使管理會(huì)計(jì)的職能得不到充分發(fā)揮。

當(dāng)財(cái)務(wù)人員的精力被頻繁、重復(fù)和瑣碎的基礎(chǔ)工作和疲于應(yīng)付外部的數(shù)據(jù)提供所消耗，那利用管理會(huì)計(jì)創(chuàng)造價(jià)值、發(fā)揮會(huì)計(jì)服務(wù)職能便無(wú)從說(shuō)起。而數(shù)據(jù)管理恰恰是管理會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)。

1.9 基層預(yù)算精細(xì)化管理中存在的其他問(wèn)題

(1)對(duì)預(yù)算管理重視程度不夠。預(yù)算管理是單位全員參與的工作。根據(jù)調(diào)研，很多基層行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)未意識(shí)到預(yù)算管理工作對(duì)單位的戰(zhàn)略的影響，認(rèn)為預(yù)算管理工作是財(cái)務(wù)部門的工作，財(cái)政部門或外部檢查對(duì)財(cái)務(wù)管理工作提出的問(wèn)題時(shí)依然選擇從財(cái)務(wù)管理工作中尋找問(wèn)題解決問(wèn)題，其他非財(cái)務(wù)部門更是缺乏預(yù)算管理意識(shí)。

(2)基層行政事業(yè)單位缺少相應(yīng)的完善的體系管理，未形成對(duì)精細(xì)化管理需要的相關(guān)制度、規(guī)范和操作指引。

(3)未將預(yù)算管理與單位內(nèi)部管理考核掛鉤，缺少工作抓手。

(4)缺少有效地信息化工具。預(yù)算管理貫穿整個(gè)業(yè)務(wù)線，從項(xiàng)目管理、預(yù)算績(jī)效、內(nèi)控管理到?jīng)Q算管理，再到下個(gè)周期的預(yù)算管理是一個(gè)不斷循環(huán)的業(yè)務(wù)流程，需要信息化工具保障和落地。

2 基層預(yù)算精細(xì)化管理的建議

2.1 預(yù)算編制管理工作建議

結(jié)合以上，為了提高預(yù)算編制的質(zhì)量，建議各單位一方面加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部的預(yù)算編制相關(guān)培訓(xùn)，明確預(yù)算編制的質(zhì)量要求；另一方面把預(yù)算編制工作引入到日常工作中，在單位內(nèi)部建立單位全年開放的滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，將單位項(xiàng)目的立項(xiàng)申請(qǐng)資料、可行性分析報(bào)告、事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)等相關(guān)資料在項(xiàng)目立項(xiàng)前結(jié)合十四五規(guī)劃和單位發(fā)展規(guī)劃以及工作計(jì)劃進(jìn)行儲(chǔ)備并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序。譬如，將契合國(guó)家和地方政府規(guī)劃的、緊急的、重要的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排。這樣就可以將預(yù)算編制的周期延長(zhǎng)并與日常工作緊密結(jié)合。預(yù)算項(xiàng)目的儲(chǔ)備是單位預(yù)算管理的基礎(chǔ)，也是提升單位預(yù)算編制質(zhì)量和單位內(nèi)部管理的有效手段。另外，單位應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)部項(xiàng)目和外部項(xiàng)目的區(qū)分管理。內(nèi)部項(xiàng)目是為了單位精細(xì)化管理根據(jù)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和管理要求進(jìn)行提報(bào)，內(nèi)部項(xiàng)目與財(cái)政項(xiàng)目可能一致也可能是多個(gè)內(nèi)部項(xiàng)目對(duì)應(yīng)一個(gè)財(cái)政項(xiàng)目。由于單位內(nèi)部預(yù)算項(xiàng)目較為精細(xì)化，上報(bào)財(cái)政預(yù)算時(shí)可以對(duì)單位項(xiàng)目按一定的口徑進(jìn)行合并后進(jìn)行財(cái)政項(xiàng)目申報(bào)。

2.2 單位預(yù)算指標(biāo)管理建議

建立科學(xué)合理的單位預(yù)算控制體系。單位預(yù)算指標(biāo)制定一定要結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真詳細(xì)地對(duì)單位預(yù)算進(jìn)行分析和研究，根據(jù)單位管理要求、項(xiàng)目管理要求和資金監(jiān)管、財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)等需求進(jìn)行設(shè)定。預(yù)算指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中通過(guò)預(yù)算控制管理防止各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)在資金使用時(shí)超支，不按進(jìn)度和范圍使用資金。另外又不能因?yàn)轭A(yù)算管控影響了工作開展。所以，預(yù)算指標(biāo)要科學(xué)合理的細(xì)化，要具備預(yù)警機(jī)制，既能達(dá)到內(nèi)控目的又要可調(diào)整和調(diào)劑?？茖W(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)為單位預(yù)算執(zhí)行管理打好基礎(chǔ)。

2.3 預(yù)算執(zhí)行管理工作的建議

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算資金使用的全面控制和管理。預(yù)算支出的合規(guī)性、有效性要建立一套完整的預(yù)算執(zhí)行管控體系來(lái)進(jìn)行保障。在單位預(yù)算指標(biāo)下進(jìn)行申請(qǐng)審批，審批通過(guò)的申請(qǐng)?jiān)诤罄m(xù)的流程中要關(guān)聯(lián)和控制事后的報(bào)銷，通過(guò)外部和內(nèi)部的相關(guān)文件、制度要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)控制和流程控制，為預(yù)算執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)“智能駕駛”。行政事業(yè)單位內(nèi)控已經(jīng)常態(tài)化，績(jī)效時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的績(jī)效跟蹤監(jiān)控，隨時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行糾偏，為預(yù)算資金使用的有效性保駕護(hù)航。采用信息化工具進(jìn)行管理搭建一個(gè)全程的內(nèi)控管理平臺(tái)，將流程、制度要求、控制標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容要求等固化到信息化系統(tǒng)當(dāng)中去。在信息系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)——資金申請(qǐng)——業(yè)務(wù)報(bào)銷相關(guān)管理和控制。做到無(wú)預(yù)算不支出、超標(biāo)準(zhǔn)不通過(guò)、流程節(jié)點(diǎn)不跳過(guò)。以預(yù)算為源頭，通過(guò)信息系統(tǒng)反映整個(gè)資金的軌跡，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全程控制和管理。同時(shí)通過(guò)信息系統(tǒng)將內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行結(jié)合，確保預(yù)算績(jī)效的成果。

2.4 單位預(yù)算數(shù)據(jù)管理建議

預(yù)算執(zhí)行分析應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的是對(duì)單位復(fù)雜多樣的財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中的多單位、多角度、多年度的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集集中，并進(jìn)一步分析處理，為有關(guān)決策部門提供決策依據(jù)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)預(yù)算執(zhí)行分析建立單位預(yù)警機(jī)制，針對(duì)時(shí)有發(fā)生的超支預(yù)算、違反資金管理辦法辦理資金支付等行為，進(jìn)行規(guī)范和預(yù)警控制。根據(jù)各部門的預(yù)算情況、日?，F(xiàn)金使用支出等情況，設(shè)定相應(yīng)條件，當(dāng)各部門有接近超支、經(jīng)費(fèi)不足等情況發(fā)生的可能時(shí)，能提示領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)管理人員注意，起到預(yù)警的作用；而一旦超支、違反規(guī)定資金用途等行為的實(shí)際發(fā)生時(shí)，能實(shí)現(xiàn)隨時(shí)的預(yù)警，便于對(duì)各部門使用資金情況進(jìn)行管理。

預(yù)算執(zhí)行分析需要挖掘財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)管理中的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，并根據(jù)分析內(nèi)容和數(shù)據(jù)使用者的需求和習(xí)慣通過(guò)各種圖標(biāo)進(jìn)行展示。統(tǒng)計(jì)分析和決策支持模型，輔以多種統(tǒng)計(jì)學(xué)算法和分析方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)的深層挖掘，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管功能，為各級(jí)決策部門的決策者提供及時(shí)、可靠的財(cái)政財(cái)務(wù)信息，幫助決策者對(duì)未來(lái)的發(fā)展方向和目標(biāo)進(jìn)行量化的分析和論證，從而對(duì)資金的收支活動(dòng)做出科學(xué)的決策。

預(yù)算數(shù)據(jù)管理要實(shí)現(xiàn)部門數(shù)據(jù)及時(shí)有效共享，業(yè)財(cái)信息雙向精準(zhǔn)推送，以及業(yè)務(wù)“高峰期”的輕松應(yīng)對(duì)。通過(guò)預(yù)算精細(xì)化管理，全程跟蹤，提高決策的科學(xué)性、智能性，向數(shù)據(jù)治理邁進(jìn)。

事實(shí)上，每個(gè)單位的預(yù)算執(zhí)行的情況都為后續(xù)的預(yù)算編制執(zhí)行分析和領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)，也要為財(cái)政部門、主管部門等要求的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和落實(shí)。單位日常工作中通過(guò)預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行和分析可以判斷項(xiàng)目進(jìn)度便于隨時(shí)進(jìn)行調(diào)度推動(dòng)工作計(jì)劃的執(zhí)行并加快預(yù)算執(zhí)行。

2.5 單位預(yù)算管理工作的其他建議

(1)加強(qiáng)預(yù)算管理的培訓(xùn)?；鶎有姓聵I(yè)財(cái)務(wù)部門人員要積極參加財(cái)政主管部門等培訓(xùn)。另外，單位預(yù)算管理不僅是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，需要單位各個(gè)部門參與。在單位內(nèi)部也應(yīng)該自行組織預(yù)算管理相關(guān)培訓(xùn)，提高全體人員的思想意識(shí)和業(yè)務(wù)水平。(2)完善預(yù)算管理體系建設(shè)。以《預(yù)算法》為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算管理相關(guān)要求和本地財(cái)政管理要求等相關(guān)文件制定本單位的《預(yù)算管理辦法》《項(xiàng)目管理辦法》《預(yù)算績(jī)效管理辦法》以及相應(yīng)的制度和操作指引。(3)探索將預(yù)算管理與單位內(nèi)部管理考核掛鉤，加強(qiáng)監(jiān)管和考核力度。(4)提高預(yù)算管理信息化管理水平。精細(xì)化管理離不開信息化技術(shù)的支撐，信息化應(yīng)用能夠提高預(yù)算管理的效率，簡(jiǎn)化因精細(xì)化管理帶來(lái)的工作。

3 結(jié)語(yǔ)

預(yù)算精細(xì)化管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，具有“全方位、全流程、全覆蓋”的特點(diǎn)，是提高預(yù)算績(jī)效水平的重要手段?；鶎有姓聵I(yè)單位要加快預(yù)算管理體制機(jī)制建設(shè)，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、指標(biāo)體系建設(shè)以及數(shù)據(jù)管理四個(gè)關(guān)鍵維度入手，找出預(yù)算管理工作存在的問(wèn)題并提出解決方案，從而提升預(yù)算管理水平，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。