協(xié)商民主視角下的高校教代會(huì)運(yùn)行困境與改革探索*

歐順芳

一、高校教代會(huì)制度的建立及其現(xiàn)狀

教職工代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“教代會(huì)”)是由學(xué)校教職工代表選舉組成的代表大會(huì)，它作為教職工參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的一種方式，是實(shí)現(xiàn)和保障教職工民主的機(jī)制之一，同時(shí)也是對(duì)學(xué)校進(jìn)行民主監(jiān)督與管理的重要方式。高校教代會(huì)，即在高等學(xué)校成立的教職工代表大會(huì)。隨著國家陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，教代會(huì)已被廣泛地推行于高校，在大學(xué)治理、科學(xué)決策、發(fā)展建設(shè)、民主管理與監(jiān)督等方面發(fā)揮了較大作用。

我國于1979年嘗試建立教代會(huì)制度。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，為了更好地推行人民主權(quán)這一治國理念，在參照一般工會(huì)的職工代表大會(huì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，教育工會(huì)選取部分中小學(xué)校及高等院校開展教代會(huì)的試點(diǎn)工作。伴隨著試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，1985年，教育部與全國教育工會(huì)聯(lián)合頒發(fā)了《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)。這是國家第一次通過規(guī)章的方式明確了教代會(huì)的地位，有力地調(diào)動(dòng)了教師參與學(xué)校治理的積極性，進(jìn)一步推動(dòng)學(xué)校開展民主治理，標(biāo)志著在高等學(xué)校中正式確立了教代會(huì)制度。

《暫行條例》頒布后，許多高校召開了教代會(huì)，建立了教代會(huì)制度。隨著1989年12月《關(guān)于加強(qiáng)和改善黨對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作的通知》的發(fā)出，各級(jí)黨委加強(qiáng)了對(duì)工會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，也進(jìn)一步加快了教代會(huì)制度的建設(shè)步伐，不少省市的教育行政部門把高校教代會(huì)納入高校黨建工作和思想政治工作的評(píng)審考評(píng)體系，對(duì)高校教代會(huì)提出調(diào)研、檢查等新要求，還有些省市教育工會(huì)與黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定有關(guān)高校教代會(huì)的評(píng)估條例，確保高校教代會(huì)的評(píng)估工作順利開展。至1998年年底，各普通高等院校已基本完成教代會(huì)的成立工作，大部分高校能定期開會(huì)并按期換屆。約90%的高校能堅(jiān)持每年召開一次教代會(huì)，高校教代會(huì)的工作、組織制度逐漸建立并完善，工作質(zhì)量明顯提升。

隨著國家民主法治建設(shè)進(jìn)程的加快，教育立法也得到進(jìn)一步完善。《憲法》第2條、《教育法》第30條之第3款、《教師法》第7條、《高等教育法》第43條等，明確將學(xué)校進(jìn)行民主管理與監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定在其中，并規(guī)定教代會(huì)參與學(xué)校的民主管理與監(jiān)督。2011年，《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)在教育部第34次部長(zhǎng)會(huì)議通過后，教職工行使民主權(quán)利，參與學(xué)校的民主管理與監(jiān)督有了切實(shí)的法律保障，進(jìn)一步推動(dòng)了學(xué)校依法治校，促進(jìn)了現(xiàn)代學(xué)校制度的建立?！兑?guī)定》作為專門規(guī)定教代會(huì)的規(guī)章，有力地推動(dòng)了各級(jí)各類學(xué)校特別是高校教代會(huì)的發(fā)展。第一章總則明確了教代會(huì)的法律地位及組織原則。教代會(huì)是學(xué)校內(nèi)依法自治的組織形式，是教職工進(jìn)行民主表達(dá)與協(xié)商的法定機(jī)構(gòu)；第二章規(guī)定教代會(huì)的職權(quán)，涉及八個(gè)方面，教代會(huì)可以就其自治范圍內(nèi)的相關(guān)事宜行使審議權(quán)、建議權(quán)、評(píng)議權(quán)、討論決議權(quán)與監(jiān)督權(quán)；第三章涉及教代會(huì)代表，規(guī)定了教代會(huì)代表的產(chǎn)生方式，明確其權(quán)利與義務(wù)；第四章規(guī)定組織規(guī)則，為教代會(huì)議事提供基本的準(zhǔn)則；第五章為工作機(jī)構(gòu)，規(guī)范了教代會(huì)的工作職責(zé)。作為具有中國特色的一種基層民主實(shí)踐的方式，教代會(huì)的設(shè)計(jì)初衷在于適應(yīng)學(xué)校對(duì)自治和民主的需求，有效實(shí)現(xiàn)這一特定領(lǐng)域內(nèi)的民主管理和監(jiān)督。它并非掌控或替代學(xué)校基本的管理體制，而是作為促進(jìn)學(xué)校決策民主、科學(xué)、合理的一種有益補(bǔ)充。建立以教代會(huì)為核心的學(xué)校內(nèi)部民主監(jiān)督的機(jī)制，有利于促使學(xué)校內(nèi)部權(quán)力得到正確行使，有利于現(xiàn)代學(xué)校制度的建構(gòu)。這不僅是該制度建構(gòu)的本質(zhì)要求，更是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本保障。

經(jīng)過三十多年的實(shí)踐與發(fā)展，教代會(huì)在民主管理與監(jiān)督方面已成為高?！八奈灰惑w”管理體制的重要構(gòu)成，并成為現(xiàn)代大學(xué)制度不可缺少的一種制度。推行教代會(huì)制度，不僅可以參與高校的治理決策，還可以監(jiān)督和制約高校內(nèi)部各種權(quán)力的運(yùn)作，因此，可以更好地調(diào)動(dòng)教職工積極參與學(xué)校的民主管理與監(jiān)督，進(jìn)一步推動(dòng)高校民主治理的發(fā)展。

二、當(dāng)前我國高校教代會(huì)運(yùn)行中面臨的突出問題

現(xiàn)實(shí)中，高校教代會(huì)在運(yùn)行中面臨諸多困境，其中的突出問題是高校內(nèi)部過于“行政化”，高校教代會(huì)的職權(quán)難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)階段，高校仍處于“官本位”的體制下，基本采取行政化管理，學(xué)校權(quán)力配置呈現(xiàn)等級(jí)化特征，即學(xué)校的黨政領(lǐng)導(dǎo)核心處于學(xué)校重大事項(xiàng)決策的核心層。這些領(lǐng)導(dǎo)主要是校長(zhǎng)、書記、副校長(zhǎng)、副書記，主要由他們組成校務(wù)委員會(huì)或是黨政聯(lián)席會(huì)議。學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制決定了這一群體在學(xué)校重大事項(xiàng)決策中位于核心層，其參與水平最高。再者，學(xué)校的其他行政領(lǐng)導(dǎo)則處于重大事項(xiàng)決策中的中心外層，主要包括學(xué)院院長(zhǎng)、實(shí)驗(yàn)室主任、研究中心主任和工會(huì)主席等，這一群體主要是學(xué)校下設(shè)二級(jí)學(xué)院的具體負(fù)責(zé)人，在關(guān)涉學(xué)校改革與發(fā)展的基本事務(wù)中發(fā)揮著重要作用，在重大事項(xiàng)決策中的參與水平盡管低于黨政核心領(lǐng)導(dǎo)，卻比普通教師要高。普通教師則位于決策的邊緣層。若專業(yè)教師沒有任何行政職務(wù)，其在各項(xiàng)事務(wù)決策中的參與水平不僅明顯低于黨政核心領(lǐng)導(dǎo)，而且明顯低于學(xué)校的其他行政領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)乃邊緣群體?；诖?，學(xué)校內(nèi)部治理中可見明顯的學(xué)校權(quán)力配置等級(jí)化特征。該體制下，不管是學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制還是決策機(jī)制，基本采取行政化管理。行政權(quán)力異化的同時(shí)，也弱化了學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)校學(xué)術(shù)行政化、作風(fēng)衙門化、職能官位化等現(xiàn)象嚴(yán)重，行政權(quán)力在學(xué)校管理中起主導(dǎo)作用，影響并控制著學(xué)校的管理、科研與教學(xué)活動(dòng)。部分高校的教代會(huì)在履職時(shí)避難就易、避重就輕。再加上部分高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)現(xiàn)行高校制度下該有的教職工的主體意識(shí)與民主辦學(xué)理念的缺失，注重行政意志，輕視民主參與，沒有依靠教職工辦學(xué)的理念，沒有對(duì)教代會(huì)工作予以足夠重視，對(duì)事關(guān)學(xué)校發(fā)展與關(guān)涉廣大教職工切身利益的重大事項(xiàng)，沒有按相關(guān)規(guī)定交由教代會(huì)進(jìn)行討論、審議通過，教代會(huì)形同虛設(shè)，其職權(quán)虛置的現(xiàn)象較為普遍，其法定權(quán)利很難落到實(shí)處。在這樣的體制機(jī)制下，盡管高校教代會(huì)已經(jīng)歷三十多年的實(shí)踐與發(fā)展，但其組織結(jié)構(gòu)與工作模式較為松散，相關(guān)的工作機(jī)制缺失，導(dǎo)致高校教代會(huì)的職能難以得到真正發(fā)揮。

三、協(xié)商民主是高校教代會(huì)制度發(fā)展的一種選擇

20世紀(jì)后期，作為一種新的民主理論與實(shí)踐形式，協(xié)商民主興起于西方國家，相較于傳統(tǒng)代議民主而言，是一種超越，代表著西方民主的新動(dòng)態(tài)，其代表人物有哈貝馬斯、羅爾斯等西方思想大家，他們都是協(xié)商民主的倡導(dǎo)者，對(duì)其內(nèi)涵、構(gòu)成要件、表現(xiàn)形式、制度建立、實(shí)現(xiàn)的條件等開展了深入探討。

縱觀西方學(xué)者對(duì)協(xié)商民主的討論，觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在三方面：一，作為決策機(jī)制的協(xié)商民主，代表人物有戴維·米勒，其認(rèn)為通過兩個(gè)方面判斷是否契合協(xié)商民主的要求：其一為討論的程序是否被公開，其二為參與者可否自由表達(dá)觀點(diǎn)，包括聽取不同的意見。二，作為決策過程的協(xié)商民主，代表人物有埃爾斯特，主張協(xié)商民主是一種過程，即集體采用協(xié)商與討論的方式，實(shí)現(xiàn)理性與公正的價(jià)值目標(biāo)。三，作為一種組織形式的協(xié)商民主，代表人物有庫克與科恩，他們認(rèn)為組織通過協(xié)商民主為成員提供了有效實(shí)現(xiàn)民主的平臺(tái)，當(dāng)然，組織也要為公平討論創(chuàng)造條件，提供空間。從以上觀點(diǎn)可知，西方學(xué)者的觀點(diǎn)主要集中在，協(xié)商民主作為一種機(jī)制，其真正要義在于實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)方面：一，參與人能充分交流與協(xié)商；二，參與人之間能求同存異并相互妥協(xié)；三，公眾可以充分參與；四，通過協(xié)商能理性決策。在西方協(xié)商民主理論倡導(dǎo)者的大力推動(dòng)下，協(xié)商民主邁入了國家政治領(lǐng)域，并成為社會(huì)與國家的一種治理模式，同時(shí)也成為現(xiàn)代西方的一種倡導(dǎo)——讓公眾參與的范圍不斷擴(kuò)大，讓被政策影響的公眾意見被更多地吸收，不管是公共決策的過程還是結(jié)果，都能更好地實(shí)現(xiàn)公平與合理并體現(xiàn)公眾意愿。我國學(xué)者陳家剛先生在整合、吸收、借鑒西方學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，立足我國社會(huì)的民主實(shí)踐，界定了協(xié)商民主的內(nèi)涵。協(xié)商民主，可被視為一種組織形態(tài)，也可將其看做是理性的決策形式或治理形式，實(shí)質(zhì)是以理性作為基礎(chǔ)，以真理作為目標(biāo)。即政治共同體中的平等公民，在政治參與過程中，發(fā)表自己的觀點(diǎn)，同時(shí)也將他人的偏好納入自己的考慮范圍，批判地審視不同政策建議，在不斷協(xié)商中調(diào)整自己的觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)不同偏好的轉(zhuǎn)換，在形成共識(shí)基礎(chǔ)上，讓決策與立法具有合法性。

協(xié)商民主理論為高校教代會(huì)的運(yùn)行提供了新的邏輯與視角，以民主治理的程序設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，使間接民主中弱化相關(guān)利益者(例如教師)權(quán)利的問題被解決，也讓直接民主中效率不高的缺點(diǎn)被克服。在強(qiáng)調(diào)高校不同利益主體的框架中構(gòu)建協(xié)商機(jī)制，搭建訴求表達(dá)平臺(tái)，確保利益協(xié)調(diào)的程序，以實(shí)現(xiàn)各方利益。正是因?yàn)閰f(xié)商民主理論的這一特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，與高校教代會(huì)的功能具有契合之處，高校教代會(huì)的制度設(shè)計(jì)則有了理論基礎(chǔ)和根基。是故，《規(guī)定》中的制度建構(gòu)與協(xié)商民主機(jī)制的耦合，為高校教代會(huì)的運(yùn)行提供了充分的空間與養(yǎng)料，也是其發(fā)展的重要方向。將協(xié)商民主引入高校教代會(huì)的運(yùn)行，將廣開言路，讓代表中分散的、個(gè)別的訴求以協(xié)商的方式得到綜合、系統(tǒng)的反映，讓個(gè)體的觀點(diǎn)、偏好在協(xié)商中被平等的考慮，從而體現(xiàn)民主的廣泛性。將協(xié)商民主引入高校教代會(huì)，也為解決當(dāng)前高校教代會(huì)存在的諸多問題提供了新的方向。高校教代會(huì)的主要職權(quán)有審議權(quán)、建議權(quán)、評(píng)議權(quán)、討論決議權(quán)與監(jiān)督權(quán)，通過引入?yún)f(xié)商民主，全校教職工就可以通過這一平臺(tái)，采取柔性方式，例如通過平等、自由的討論、審議等方式，有效參與學(xué)校與己相關(guān)的決策，以此保障相關(guān)審議、決議的正當(dāng)與合理，緩解目前高校管理體制存在的弊端，讓學(xué)校權(quán)力的行使得到教職工的積極、有效監(jiān)督，并成為一種常態(tài)。

四、高校教代會(huì)推行協(xié)商民主機(jī)制的現(xiàn)實(shí)阻礙

(一)契合中具有行政意志主導(dǎo)的傾向

高校教代會(huì)推行協(xié)商民主主要涉及學(xué)校的行政力量與廣大教職工力量的博弈。從歷史角度來看，學(xué)校的權(quán)力格局從中華人民共和國成立以來便在很長(zhǎng)一段時(shí)間圍繞黨政之間的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行調(diào)整與探索，由此形成了學(xué)校管理的行政化模式?；跉v史與制度的慣性使然，學(xué)校黨政力量主導(dǎo)學(xué)校主要事務(wù)的格局至今還沒有被完全打破，在這樣的狀態(tài)下，兩者博弈的結(jié)果為行政力量依然占據(jù)上風(fēng)。行政力量并沒有強(qiáng)烈的主觀意愿在教代會(huì)制度中推行協(xié)商民主改革，所以由其單方面主導(dǎo)的所謂的溝通協(xié)商更多停留在形式化、表層化、非制度化的狀態(tài)，這在很大程度上損害了廣大教職工參與協(xié)商溝通的積極性。也即，教代會(huì)在實(shí)際運(yùn)作過程中，會(huì)因參與主體地位的不平等而受影響，教代會(huì)的民主討論與民主協(xié)商具有很強(qiáng)的行政意志主導(dǎo)因素。從應(yīng)然角度看，參會(huì)的教職工代表應(yīng)該具有平等的權(quán)利，現(xiàn)實(shí)情況卻是，教職工代表會(huì)受到其中參會(huì)者權(quán)力背景的影響，教代會(huì)的協(xié)商過程極有可能被學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)，從而抑制了普通教代會(huì)代表真實(shí)意思的表達(dá)，協(xié)商溝通的目的最終沒法實(shí)現(xiàn)。這在不少高校表現(xiàn)為：是否召開教代會(huì)、什么時(shí)候召開、教代會(huì)討論的議題、審議通過決議如何執(zhí)行，基本上是由高校的主要領(lǐng)導(dǎo)定奪。因此，不管是事關(guān)教職工重大利益的相關(guān)事項(xiàng)，還是與教職工生活福利息息相關(guān)的小事，極有可能因此未能納入教代會(huì)討論協(xié)商的范圍。而在協(xié)商過程中，校領(lǐng)導(dǎo)雖然表面上與其他代表無異，是以職工身份參加，但實(shí)際卻因?yàn)槠錂?quán)力背景，通常由領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)相關(guān)議題及取向。雖然是教代會(huì)的討論與協(xié)商，實(shí)際卻是校領(lǐng)導(dǎo)的行政拍板決定。在行政權(quán)力盛行的背景下，廣大普通教職工代表的意見尤其對(duì)重大議題的質(zhì)疑和建議，很大程度被邊緣化。相較于內(nèi)容而言，教代會(huì)更注重形式，制度形同虛設(shè)。

(二)高校教代會(huì)的提案問題突出

高校教代會(huì)提案，是教代會(huì)代表就廣大教職工關(guān)心的重大問題，提出正式的意見與建議。和高校教職工反映意見的其他形式相比，提案更具有直接性、完整性和鄭重性。作為教代會(huì)工作的重要組成，提案是代表們表達(dá)訴求的重要方式，是代表們就事關(guān)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教職工權(quán)益等事宜進(jìn)行民主管理的一個(gè)重要工作內(nèi)容，是教代會(huì)推行協(xié)商民主的重要體現(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)高校教代會(huì)的制度建設(shè)以及高校民主政治建設(shè)，促進(jìn)高校決策的科學(xué)化、合理化具有重大意義。處理、落實(shí)教代會(huì)的提案，是整個(gè)教代會(huì)提案工作的重點(diǎn)，唯有對(duì)提案做出有效的辦理與落實(shí)，才能讓教代會(huì)的作用真正落到實(shí)處。然而，目前教代會(huì)的提案工作仍存在諸多不足之處。一，就管理教代會(huì)的提案而言，不夠規(guī)范、科學(xué)，對(duì)其缺乏深入的分析。不少高校沒有按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)提案予以分類統(tǒng)計(jì)，也缺乏對(duì)產(chǎn)生問題的根本予以剖析，勢(shì)必讓教代會(huì)提案的處理與具體落實(shí)受到影響。二，就立案率而言，重大提案的立案率較低?；诓簧僦卮筇岚戈P(guān)涉高校管理者與黨政領(lǐng)導(dǎo)的利益，抑或是難度較大，影響過廣，導(dǎo)致與學(xué)校改革、發(fā)展、建設(shè)有關(guān)的重大提案的立案與落實(shí)相對(duì)困難，反而是部分非重大提案的立案率更高，這嚴(yán)重違背了代表們提交提案的初衷，影響了提案的落實(shí)生效。三，就提案的落實(shí)力度而言，尚顯不夠?；谀承┨岚赣绊懝芾碚叩睦妗⑻岚柑幚淼姆答伇O(jiān)督制度缺乏、提案落實(shí)者的專業(yè)能力有限等原因，導(dǎo)致對(duì)提案的處理變成一種走形式，或是只作簡(jiǎn)要回答，落實(shí)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。四，就廣大教職工的參與積極性而言，缺乏一定的熱情。一定的民意基礎(chǔ)的缺乏，也直接影響到提案的立案與落實(shí)。

(三)高校教代會(huì)監(jiān)督評(píng)議制度形同虛設(shè)

教代會(huì)的監(jiān)督評(píng)議制度也直接影響在高校教代會(huì)中融入?yún)f(xié)商民主機(jī)制。《規(guī)定》中規(guī)定，對(duì)校領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)議可由教代會(huì)實(shí)施，可謂其一大亮點(diǎn)。民主評(píng)議高校領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督高校各種制度和決策的實(shí)施效果，受多方面因素的影響，尤其體現(xiàn)在這兩方面：第一，民主評(píng)議的監(jiān)督程序；第二，民主評(píng)議監(jiān)督是否能有效落實(shí)。在實(shí)際操作中，一般由教師代表進(jìn)行評(píng)議，或者由教師代表填寫民主評(píng)議表，然后由相關(guān)工作委員會(huì)予以收集并整理，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核。然而，《規(guī)定》對(duì)民主評(píng)議的相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏一定的可行性與可操作性，同時(shí)也欠缺制裁權(quán)力的相應(yīng)規(guī)定。盡管教育行政主管部門建立了有關(guān)專業(yè)建設(shè)的考核指標(biāo)體系，卻極少涉及民主管理，尤其針對(duì)教代會(huì)的民主評(píng)議問題，欠缺有力的推進(jìn)與相應(yīng)的保障措施?；诖耍檀鷷?huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行民主評(píng)議的標(biāo)準(zhǔn)不清晰，代表們僅僅憑借領(lǐng)導(dǎo)干部的述職、日常工作態(tài)度、“親民”情況做相應(yīng)判斷。此外，有關(guān)民主評(píng)議監(jiān)督的結(jié)果，也未能及時(shí)反饋給教代會(huì)代表并予以說明，致使高校教代會(huì)代表的評(píng)議監(jiān)督權(quán)不能得到有效行使。

(四)相關(guān)法益救濟(jì)途徑的缺失

關(guān)于教代會(huì)的民主權(quán)益受侵害的救濟(jì)途徑，《規(guī)定》第13條第5款規(guī)定：“教職工代表大會(huì)代表享有以下權(quán)利：……因履行職責(zé)受到壓制、阻撓或者打擊報(bào)復(fù)時(shí)，向有關(guān)部門提出申訴和控告。”盡管《規(guī)定》并無法律責(zé)任的條款，但是基于“有權(quán)利必有救濟(jì)”的法治邏輯，教代會(huì)的有關(guān)權(quán)益仍是法定的保護(hù)客體。不過，不可否認(rèn)的是，此處有關(guān)教代會(huì)民主權(quán)益受侵害的侵害主體與救濟(jì)機(jī)關(guān)的規(guī)定較為模糊。縱觀《規(guī)定》全文，有關(guān)教代會(huì)的權(quán)益受侵害的救濟(jì)條款規(guī)定以概括性要求為主，缺少剛性尺度，導(dǎo)致權(quán)益救濟(jì)途徑的可行性與操作性不強(qiáng)，易給人以“有彈性”“軟約束”的印象，甚至給人以違規(guī)的成本較低甚至根本沒有成本的適用導(dǎo)向。權(quán)益救濟(jì)條款的弱化與虛置，也在一定程度上給一些高校的行政掌權(quán)者提供了漠視教代會(huì)的導(dǎo)向。截至到目前，尚未出現(xiàn)一例教代會(huì)權(quán)利受侵犯的法律救濟(jì)案，也極少有人為教代會(huì)的不當(dāng)工作擔(dān)責(zé)。相關(guān)法律救濟(jì)途徑的缺失，必然影響協(xié)商民主機(jī)制在教代會(huì)中的推行。

五、高校教代會(huì)融入?yún)f(xié)商民主機(jī)制的路徑突破

(一)弱化高校教代會(huì)推行協(xié)商民主的行政化色彩

高校教代會(huì)中推行協(xié)商民主，根據(jù)協(xié)商民主的特點(diǎn)，意味著在對(duì)涉及共同、重大利益的學(xué)校事務(wù)上，并不要求全體教職工都能一致或者是保持平均，而是傾向于強(qiáng)調(diào)平衡各方利益與合作的可持續(xù)性，因此，減少行政干預(yù)或行政意志的主導(dǎo)是關(guān)鍵。要做到這一點(diǎn)，首先在制度構(gòu)建時(shí)，需要在廣泛性、多層次、多方面進(jìn)行擴(kuò)展，以便能全面調(diào)動(dòng)廣大教職工的積極性，發(fā)揮創(chuàng)造性，為決策提供深厚的民主基礎(chǔ)。這就要優(yōu)化代表配額的篩選制度，可以考慮限制學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在教職工代表中的配額，抑或是普通教師應(yīng)占主席團(tuán)中的多數(shù)等，使代表更多方面利益的普通教職工能占據(jù)應(yīng)有的參與機(jī)會(huì)和話語權(quán)。另一方面，匿名表達(dá)程序，是一個(gè)值得考慮的選項(xiàng)，這可以讓處于相對(duì)弱勢(shì)地位的普通教職工能夠更有效地行使相關(guān)權(quán)利，保障其相關(guān)的利益，使各利益主體之間可以平等地對(duì)話與溝通，彌補(bǔ)其不足。

另一方面，構(gòu)建廣泛的多層面的協(xié)商民主工作機(jī)制，形成立體、綜合的協(xié)商民主效應(yīng)，是避免高校教代會(huì)的諸多工作被行政意志主導(dǎo)的另一有效途徑。因此，有必要進(jìn)一步讓協(xié)商民主機(jī)制更為充分地融入教代會(huì)的各工作載體并擴(kuò)展其功能的張力，不斷完善高校民主決策中的協(xié)商民主條件，充分把握高校教代會(huì)各工作載體的特點(diǎn)，讓其產(chǎn)生相應(yīng)的協(xié)商民主效果與效率。例如，就校務(wù)公開制度而言，其制度設(shè)計(jì)在于促使決策的透明與信息的對(duì)稱，將教職工的知情權(quán)落到實(shí)處，此乃協(xié)商民主的基礎(chǔ)條件，此公開，不僅要對(duì)決策結(jié)果予以公開，更要對(duì)決策過程及時(shí)公開，讓高校黨政領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)權(quán)力特別是在教代會(huì)中的權(quán)力行使處于監(jiān)督之中，避免其權(quán)力以有形或無形的方式影響并作用于教職工。就教代會(huì)專業(yè)委員會(huì)而言，其制度設(shè)計(jì)在于從專業(yè)的領(lǐng)域與角度保障教職工進(jìn)行協(xié)商民主，對(duì)于協(xié)商的質(zhì)量、深度與效果有很大的促進(jìn)，進(jìn)一步提升其專業(yè)性，將有助于以其專業(yè)性克服行政意志的主導(dǎo)，讓決策更具科學(xué)化。

在弱化行政化色彩的同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)高校教代會(huì)的法律地位，提高高校行政領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的法律意識(shí)。就目前而言，《教育法》《教師法》《高等教育法》《規(guī)定》等法律規(guī)章對(duì)教代會(huì)制度進(jìn)行了明確規(guī)定，雖然某些條款還有待補(bǔ)充完善，但基于其法律效力，可以在很大程度上作為弱化甚至是去行政化的保障，使教代會(huì)依法運(yùn)作。因此，提升高校行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，成為弱化行政化色彩的必由之路。

(二)建立健全高校教代會(huì)的提案規(guī)則

高校應(yīng)從提案的規(guī)則和制度的建立上入手，建立健全提案規(guī)則，幫助教職工提高提案質(zhì)量，推動(dòng)學(xué)校抓好對(duì)提案的研究與落實(shí)。首先，需設(shè)立科學(xué)、嚴(yán)格的提案管理機(jī)制，對(duì)提案進(jìn)行有序的分類管理、科學(xué)深入的分析，以提升辦理效率。高校教代會(huì)應(yīng)作為一種有效途徑去獲取、接收各方的信息與意見，讓廣大教職工可以充分表達(dá)其訴求與管理意愿，并能圍繞學(xué)校的制度政策進(jìn)行充分論證，促進(jìn)相關(guān)職能部門發(fā)揮應(yīng)有的作用，讓部分與整體可以有效溝通。只有確立了科學(xué)的提案管理機(jī)制，才能吸納更多的教職工與管理者參與提案的過程，對(duì)內(nèi)容等進(jìn)行民主的協(xié)商。同時(shí)，在提案的處理實(shí)施過程中，要允許教職工充分的表達(dá)訴求和意見，才能達(dá)到群策群力、形成共識(shí)、共同決策的目的。

另外，嚴(yán)格的提案機(jī)制，是對(duì)提案本身工作質(zhì)量的保證，因此，應(yīng)建立嚴(yán)格的提案工作機(jī)制，明確規(guī)定高校教代會(huì)提案工作的每個(gè)環(huán)節(jié)與程序，優(yōu)化提案的工作流程，提高效率，從制度上保證提案的產(chǎn)生、討論、落實(shí)、反饋等環(huán)節(jié)形成閉環(huán)，使提案有正常的生命流程。

第三，在保證提案本身質(zhì)量的同時(shí)，也要對(duì)提案實(shí)施與落實(shí)過程中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行抑制，因此，有必要進(jìn)一步完善實(shí)施部門的負(fù)責(zé)機(jī)制。協(xié)商決策的實(shí)施與落實(shí)，應(yīng)體現(xiàn)為一種協(xié)商責(zé)任的承擔(dān)，即經(jīng)高校教代會(huì)協(xié)商通過的決議，應(yīng)明確已通過的提案的責(zé)任承擔(dān)，是故，提案實(shí)施部門應(yīng)該與高校教代會(huì)或者是其常設(shè)機(jī)構(gòu)保持密切聯(lián)系并及時(shí)溝通，匯報(bào)實(shí)施提案的進(jìn)度，讓提案的落實(shí)情況得以被有效監(jiān)督。若較多教職工代表對(duì)提案的落實(shí)情況不滿，可以由專門委員會(huì)組織召開專門或者是臨時(shí)會(huì)議，要求提案實(shí)施部門予以說明，從而最大程度上保證高校教代會(huì)各方代表的廣泛利益。

(三)完善相應(yīng)的監(jiān)督、評(píng)議機(jī)制

高校教代會(huì)中推行協(xié)商民主機(jī)制，相關(guān)的監(jiān)督、評(píng)議機(jī)制必不可少。并且，監(jiān)督職能本身就應(yīng)該融入到教代會(huì)的功能中，作為對(duì)高校日常工作的常態(tài)化的監(jiān)督，以更好地推進(jìn)教代會(huì)協(xié)商民主建設(shè)。例如，在選拔、任免學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部過程中，在民主公示期內(nèi)，將教代會(huì)的表決評(píng)議作為現(xiàn)行民主評(píng)議結(jié)果的有益補(bǔ)充；又如，在教代會(huì)例行會(huì)議期間，對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的測(cè)評(píng)采用民主匿名測(cè)評(píng)的方式，測(cè)評(píng)結(jié)果將作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)提出推薦晉升、嘉獎(jiǎng)，抑或是處分、免職等建議的重要參考依據(jù)，從而更好地實(shí)現(xiàn)教代會(huì)的使命。

此外，有必要建立科學(xué)規(guī)范的考核評(píng)估體系。針對(duì)高校教代會(huì)的工作，定期或不定期的開展全面檢查評(píng)估，并將此評(píng)估與對(duì)高校的其他相關(guān)評(píng)估相結(jié)合，作為對(duì)高校、高校領(lǐng)導(dǎo)評(píng)定先進(jìn)、合格與否的參考標(biāo)準(zhǔn)，這樣，才能更好地督促高校領(lǐng)導(dǎo)重視和支持民主管理與民主協(xié)商工作，真正把教代會(huì)制度當(dāng)作現(xiàn)代大學(xué)制度的有機(jī)組成部分來開展和完善。

此外，還可以通過教代會(huì)的巡視制度進(jìn)行監(jiān)督，使廣大教職工擁有更多行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的形式，并使之常態(tài)化、定期化、實(shí)效化。

(四)明確相關(guān)法益的救濟(jì)途徑

進(jìn)一步完善具體的法律責(zé)任和糾錯(cuò)機(jī)制，通過法律法規(guī)的強(qiáng)制力，推進(jìn)和保證教代會(huì)有關(guān)規(guī)定的落地落實(shí)，并對(duì)錯(cuò)誤決策進(jìn)行糾正和彌補(bǔ)。一般而言，與教代會(huì)民主權(quán)利有關(guān)的事件，基本上為高校內(nèi)部的爭(zhēng)議事件。糾錯(cuò)方式有如下幾種：若高校教代會(huì)代表的個(gè)人權(quán)益被侵害，其應(yīng)向高校教代會(huì)或者其常設(shè)機(jī)構(gòu)申訴。高校教代會(huì)或其常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同的情節(jié)作出不同處理。若情節(jié)較輕，通告學(xué)校行政部門處分；假若學(xué)校行政部門不予處理，抑或是侵權(quán)人仍然不改正，則向上級(jí)教育主管部門提請(qǐng)?zhí)幚?。假若高校教代?huì)組織的相關(guān)權(quán)益受侵害，例如其經(jīng)費(fèi)被拖欠，或是正常的活動(dòng)秩序被擾亂等，可以向上級(jí)教育主管部門提起申訴。若高校教代會(huì)組織不正確行使職責(zé)或其本身作為侵害主體，教代會(huì)代表可向上級(jí)教育主管部門申訴。情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的，可向司法機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)、控告，追究其法律責(zé)任。

①《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?/p>

②《教育法》第30條第3款規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。”

③《教師法》第7條中關(guān)于教師享有的權(quán)利中，也明確規(guī)定教師“對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會(huì)或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理”。

④《高等教育法》第43條規(guī)定：“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。”

⑤學(xué)?；镜墓芾眢w制為學(xué)校黨委負(fù)責(zé)黨務(wù)工作和政治領(lǐng)導(dǎo)以及學(xué)校重大事項(xiàng)的決策，以校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)學(xué)校日常事務(wù)以及代表學(xué)校對(duì)外全面負(fù)責(zé)，學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)評(píng)定、科學(xué)研究和學(xué)科發(fā)展等事務(wù)，而教代會(huì)則是學(xué)校內(nèi)部自治的民主管理與監(jiān)督的組織，是現(xiàn)代學(xué)校制度的重要內(nèi)容。