域外四國教育優(yōu)質均衡的議題及政策旨趣

李睿淼，李曼麗

（清華大學教育研究院，北京 100084）

推動教育高質量發(fā)展，保障教育公平，建設優(yōu)質均衡的教育體系不僅是教育發(fā)展的必然階段，而且也是世界各國普遍的教育追求。但是，推進優(yōu)質均衡需要兼顧教育公平與質量，協(xié)調數(shù)量與質量、規(guī)模與結構、資源與要素、空間與內容、類別與層次等多種關系[1]，這對政策制定提出了挑戰(zhàn)。為有效推進教育優(yōu)質均衡，在不同階段應將有限的政策注意力投向哪些關鍵議題？相關政策有何旨趣？本研究通過考察芬蘭、日本、韓國和美國其優(yōu)質均衡發(fā)展不同階段的政策議題、旨趣及其規(guī)律，為教育優(yōu)質均衡政策的進一步研究提供基礎。

一、域外四國教育優(yōu)質均衡發(fā)展的樣本選擇

教育優(yōu)質均衡是在基本均衡基礎上更高水平的均衡，指向既公平又有質量的教育。公平按類型可分為起點公平、過程公平和結果公平，教育的基本均衡旨在通過人、財、物等資源配置，保障基本的辦學條件，實現(xiàn)有學上的起點公平。而優(yōu)質均衡不僅是物質資源、要素指標上的提升，也不僅是高質量教育機會的平等分配，而且還包括教育過程和結果的全方位均衡，最終實現(xiàn)所有人不論出身背景，都可以實現(xiàn)全面的認知、能力、情感價值發(fā)展，以弱化先賦因素對個人發(fā)展的影響，讓自致因素在其中發(fā)揮根本作用。[2]實現(xiàn)教育的優(yōu)質均衡需要轉變發(fā)展目標，從平等化、統(tǒng)一化的教育轉向追求個性化的教育，因材施教達到差異化均衡，為每個人提供充分施展其天賦和才智的空間。

判斷世界上哪些國家達到了優(yōu)質均衡，需要明確教育優(yōu)質均衡的標準，并在此基礎上采集多國數(shù)據(jù)來比對分析。本文經(jīng)過文獻研究與篩選[3][4]，選擇了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD，簡稱“經(jīng)合組織”）關于優(yōu)質均衡的基本界定作為分析標準。國際學生評估項目（Program for International Student Assessment, PISA）將優(yōu)質與均衡分為兩個維度，優(yōu)質指標采用學科素養(yǎng)的成績分數(shù)來衡量；均衡則以家庭社會經(jīng)濟地位（SES）所解釋的閱讀素養(yǎng)成績方差變異百分比作為指標。當社會經(jīng)濟地位所解釋的方差變異越小時，說明家庭背景對學生間學習成績差異的影響越小，即先賦地位對個人發(fā)展的影響越弱，該國教育系統(tǒng)也相對更接近結果均衡。國際學生評估項目在2018年基于各國學生的閱讀成績，將經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員的均值作為判斷優(yōu)質均衡水平高低的分界線，分析各個經(jīng)濟體的教育優(yōu)質均衡情況（如圖1所示）。

圖1 PISA2018各經(jīng)濟體閱讀素養(yǎng)成績和均衡情況[5]

從圖1可見，2018年測試中，教育優(yōu)質均衡地區(qū)集中于特定地域和文化圈，包括北歐國家，如芬蘭、挪威；東亞國家和地區(qū)，如韓國、日本、中國澳門、中國香港；盎格魯-撒克遜國家，如美國、英國、澳大利亞等。選取典型國家2000年、2009年、2018年3年的數(shù)據(jù)，分析其近20年成就水平與均衡情況的發(fā)展（如圖2所示），可以發(fā)現(xiàn)：芬蘭、日本、韓國近20年教育質量水平與均衡水平雖略有波動，但整體均明顯高于經(jīng)合組織國家平均水平；美國教育質量變化幅度不大，但近年來教育均衡情況有較大水平提升。不同區(qū)域的國家在實現(xiàn)教育優(yōu)質均衡過程中可能走上不同的道路，本研究將分別分析4個樣本國家推進優(yōu)質均衡的過程，探討教育優(yōu)質均衡的共同議題和政策旨趣。

圖2 樣本國家PISA2000、2009、2018閱讀素養(yǎng)成績（左）與均衡情況（右）變化[6]

二、樣本國家推進教育優(yōu)質均衡的歷程與路徑

（一）芬蘭：高質量的全納教育

芬蘭是典型的北歐福利國家，其基礎教育以成效卓著和公平全納享譽世界。早在1921年，芬蘭政府就頒布《義務教育法》（Compulsory Education Act），保障每個兒童享有免費義務教育。芬蘭全國范圍內的高質量綜合學校是義務教育階段優(yōu)質均衡的基石。20世紀60年代，為破除文法學校價格昂貴和教學方式單一的積弊，芬蘭頒布《綜合學校法》（Comprehensive School Act）和《基礎教育法》（Basic Education Act），將原來雙軌的教育體制整合成標準統(tǒng)一的九年制綜合學校，以“小規(guī)模，強師資，同標準，高自治”的模式開展義務教育。而基礎教育階段學校午餐、教學資源和交通醫(yī)療免費等一系列福利政策，保障了幾乎所有學生都可以完成綜合學校的學習。此外，芬蘭在國家層面推行了若干項目以提高教學質量，特別是師范教育改革，大幅提升教師資格的準入門檻，使碩士學位成為教師資格的標準之一。[7]高質量師資奠定了芬蘭教育成功的基礎，小學教師只有不到10%的申請者被錄用，高中教師還要通過學術及思維能力、職業(yè)動機、社會技能等多種測試。[8]芬蘭這一時期的教育改革逐漸形成了以公立學校為主導的全納教育理念，將綜合學校視為實現(xiàn)社會正義的工具，為全民提供平等的教育機會。

20世紀90年代以來，芬蘭社會兩極分化擴大，對平等機會的保障和對弱者的關懷不足，是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織中教育不均衡情況增幅最大的國家之一[9]，因此其教育政策重點關注特殊需要和移民等弱勢群體的教育公平與質量問題。1994年，芬蘭再次更新了核心課程、《基礎教育法》，推行了針對特殊需要學生的“個別教學計劃”，實施一人一策的“綁定式”資金分配政策，支持殘疾學生有更多機會進入普通班級學習。芬蘭國會還頒布了一系列政策法律，如《移民基礎教育預備國家核心課程》（National Core Curriculum for Instruction Preparing Immigrants for Basic Education）和《教育機會平等行動計劃》（Action Programme for Equal Opportunity in Education），推行了“學習權利”（The Right to Learn）等改革項目，確保每一個兒童都有平等的機會在綜合學校中學習，致力于提升教學質量，改善弱勢群體的處境。[10]此外，芬蘭在新自由主義影響下進行目標管理和評價方式改革，并擴大地方政府及學校、教師的自主權，允許學校競爭生源以獲得更多經(jīng)費。但是，目前芬蘭市場化改革進展相對緩慢，教育評估、市場調控和自由擇校等影響尚不明顯。[11]

芬蘭教育在數(shù)十年的發(fā)展中，逐步完善了廣泛參與和全納包容的教育系統(tǒng)，實現(xiàn)了教育優(yōu)質均衡。芬蘭教育反對將有特殊需要的學習者送到不同的學校，而是建立公平的綜合學校，讓所有學生都能在正規(guī)班級和學校接受教育。這種模式既有保障所有公民入學機會的普惠一面，也有非問責、非標準化、反對外部評價監(jiān)督，強調分權和學校自治的一面。總體上，芬蘭教育弱化競爭而強調合作與信任，支持各利益相關主體的合作來平衡公平和質量的關系。

（二）日本：政府主導下優(yōu)質教育資源均衡配置

“二戰(zhàn)”后，日本以國家力量配置有限的教育資源，出臺《教育基本法》《學校教育法》，轉變軍國教育理念，明確教育機會均等、男女共學原則和學校硬件建設的統(tǒng)一標準。1950年，日本小學入學率已達到99.64%，在全國普及了小學教育。[12]

自20世紀60年代起，日本關注教師資源的質量與配置，出臺了一系列法律增加學校教職員數(shù)量，改善教師待遇，扶持邊遠地區(qū)教育。政府還以《國家公務員法》確定教師為教育公務員的法律地位，并實行定期流動制度。如日本《東京都中小學教師定期流動實施綱要》規(guī)定，除部分情況外，教師凡在一校連續(xù)任教10年以上，或新任教師連續(xù)任教6年以上必須流動。教師流動政策全國統(tǒng)一，由政府主導，并有嚴格的程序，使教師可以在城鄉(xiāng)之間、偏遠與非偏遠地區(qū)間多向流動任教，從而促進優(yōu)質師資惠及更多地區(qū)。這一時期，日本也通過國家層面的持續(xù)投入和政策體系，建立起全國的免費義務教育制度，保障兒童受教育權利。隨著經(jīng)濟高速增長，高中教育的機會也穩(wěn)步增加。1974年，高中入學率突破了90.8%，并在此后一直高于90%。[13]日本以國家統(tǒng)一立法規(guī)定教育資源的基本配置要求，建立起亞洲最早和最完善的基礎教育系統(tǒng)。

20世紀90年代，日本明確提出培養(yǎng)未來人才，保障教育質量公平，推動中學多樣化發(fā)展，建立初、高中六年一貫制學校新形態(tài)，以更高標準建設信息化學校等。進入21世紀，以國際學生評估項目為主的國際大型測驗激發(fā)了日本對于基礎教育質量的擔憂，因此日本基于市場經(jīng)濟邏輯，建立了大規(guī)模學業(yè)能力評價和結果公開制度，通過排名刺激學校提高質量。盡管2012年日本15%的市教育委員會已經(jīng)引入了自由擇校制度，但政府對教育的管控，特別是在小學階段仍然很嚴格，保障每一名兒童公平享有優(yōu)質教育機會的核心原則仍然沒有改變。[14]另外，日本通過多次課程改革并修訂新的《教育基本法》，力求培養(yǎng)學生廣泛的知識教養(yǎng)及“扎實學力”，解決學生“學力”不足的問題，實現(xiàn)教學質量的提高。

日本政府對教育的強控制，以及對公平和質量的關注程度，在倡導新自由主義的國家中較為少見。[15]日本在教育資源方面由國家立法確定學校的建設標準；在教師方面，以政府統(tǒng)一組織協(xié)調的流動制度，配置優(yōu)質教師資源，保障教師資源在地區(qū)間的均衡；在課程方面，則由文部科學省出版《學習課程》等國家文件統(tǒng)一規(guī)定學習內容和順序。

（三）韓國：教育平準化向多樣化轉型

“二戰(zhàn)”后，韓國廢除日本奴化教育制度，擴展各級各類學校規(guī)模，取消區(qū)別性入學政策。至1958年，韓國國民小學入學率達到94.6%[16]，基本實現(xiàn)初等教育的普及。但是，教育資源在地區(qū)和城鄉(xiāng)間分配不均衡，差異較大，中小學等級區(qū)分明顯，擇校之風盛行。

自20世紀60年代開始，韓國注重教育公平，嘗試解決初高中升學考試競爭激烈、學校過于追求升學率、學生課業(yè)及補習負擔過重的問題，于1974年開始推行“高中平準化”政策，加強學校環(huán)境標準化建設，并基于“平等、標準”的統(tǒng)一模式改造全國的普通高中，減輕學生的學業(yè)競爭負擔。為應對應試教育與校際間差距過大的頑疾，韓國通過初中免試升學制和初中均衡化政策，消除小升初考試和課外補習，并擴充初中學校數(shù)量和規(guī)模來保障學位；同時在高中改革招生政策，普通高中在學區(qū)內隨機分配招生，其他類型學校以“學生申請-學校篩選”方式招生。在教師管理方面，韓國基于《教育公務員人事管理規(guī)定》，將教師視為教育公務員，要求校長和教師在學區(qū)內輪換流動：教師在學校工作4-5年必須在本地區(qū)學校進行輪換；而對于包含偏遠農(nóng)村地區(qū)的行政區(qū)，教師在城市工作8-10年后需要輪換到農(nóng)村學校3-4年。由于公務員身份，韓國全國的教師工資待遇基本一致，農(nóng)村、漁村等偏僻地區(qū)教師額外享有特別津貼，以保障教師輪換制度順利進行。[17]這一時期政策雖然強調公平的入學機會，但均一化政策未能完全保障教育設施均衡建設，學生選擇權和學校自主權受限，高中教育質量出現(xiàn)下滑。

20世紀90年代，隨著全球化、信息化時代到來，韓國政府在新自由主義引領下推進教育改革，從國家戰(zhàn)略角度提出“平等而卓越”的理念，鼓勵精英教育，在平等基礎上追求“競爭、卓越、多樣化”，建立多種類型的高中。在高中階段，韓國強化精英教育，建立4類特殊目的高中（科學高中、外語高中、國際高中、自立型私立高中①韓國教育部于2002年起將一些能夠財政自立的高中從平準化政策中排除，指定其為自立型私立高中，賦予一定程度的學生選拔和課程自主權。而下文的自律型私立高中是于“高中多樣化300”中提出，在學費裁定、課程設置、招生、管理等方面享有更大的自主權。2011年后，兩類學校全部歸并為自律型私立高中。），滿足國家培養(yǎng)專門人才和民眾對優(yōu)質教育資源的差異化需求。這些學校擁有優(yōu)越的教育環(huán)境、高水平的教師、相對靈活的課程設置以及絕佳的一流大學入學率。2008年，韓國進一步推動“高中多樣化300”項目，提出建設300所不同類型的高質量高中（包括自律型私立高中、特殊目的高中、農(nóng)村寄宿制精品高中），發(fā)展精英型職業(yè)高中（“達人高中”），并給予部分自律型高中財政、人事、課程等方面較大自主權。[18]同時，韓國政府強化對教育質量的問責，從2008年下半年開始，所有學生須全部參加學力評價考試，并以學校為單位公示評價結果。成績下降的學校會遭到來自政府、地方和家長的問責，以此激勵學校改善教育教學質量。另外，韓國還對英才學生、弱勢群體學生提供特別的教育支持?！队⒉沤逃衽d法》及系列法令從國家層面構建英才教育體系，通過專門的英才學校和英才班，對具有優(yōu)秀才能和潛質的學生因材施教。

總體上，韓國以高中教育為政策抓手，圍繞考試招生制度，推行義務教育階段學校平準化發(fā)展，并在近些年效法英美鼓勵學校多元發(fā)展，促進高中教育的差別化、個性化、特色化，但這些措施一定程度上也導致了新的教育不公平問題。近年來，韓國教育部計劃廢除精英高中，將其統(tǒng)一轉并為普通高中。

（四）美國：資源配置市場化與政府問責相結合

19世紀上半期，美國公立學校運動興起，建立起公共財政支持、州政府管理的免費公共教育系統(tǒng)雛形?！岸?zhàn)”后，美國民權運動走向鼎盛，隨著大量移民涌入美國，階層與族裔間教育機會和質量的差別日益嚴重，以1954年“布朗訴托皮卡教育委員會案”（Brown v. Board of Education of Topeka）為里程碑，種族隔離學校得以取消。此后“全面的教育機會”作為教育發(fā)展的首要目標得到《初等和中等教育法案》（Elementary and Secondary Education Act）、《民權法案》（Civil Rights Act）等多項立法確證，聯(lián)邦和州政府也通過財政改革著力解決投入不平等的問題，縮小學區(qū)間生均支出的差距。這一時期政策重點關注教育資源的分配，保障教育的機會和起點公平。

因學區(qū)與家庭背景和族裔高度相關，學區(qū)間教育水平差異日漸擴大。20世紀中期，美國教育均衡更多指向提供優(yōu)質教育入學機會，其改革思路是在加強對學校的投入與改進同時，擴大學生自由選擇權，通過市場機制配置教育資源。因此，美國采用學券制（school voucher）和特許學校（charter school）的政策進行教育資源供給，支持學生與家長進行“用腳投票”的市場化選擇，以競爭和問責管理提升教育質量。這一時期的政策旨在擴大學生自由選擇權，使其平等享有優(yōu)質的教育機會，并通過資源的市場化配置使學校優(yōu)勝劣汰，刺激學校自主改革以提升教育質量。

20世紀90年代以來，美國不斷加強對教育結果進行問責和監(jiān)督改進。為回應民眾對教育質量的質疑，美國在聯(lián)邦層面通過一系列法案提高教育標準，如1991年頒布《美國2000年：教育戰(zhàn)略》（America 2000:An Education Strategy），設立全國教育標準與測驗委員會（National Council on Education Standards and Testing）；1994年頒布《2000年目標：美國教育法》（Goals 2000:Educate America Act），要求制定國家級、州級教育內容與學生學業(yè)成就的推薦性標準，為后續(xù)的標準化考評與問責制奠定基礎。

進入21世紀后，美國一系列法案繼續(xù)推進高標準與問責制度，強調均衡提升所有學校教育質量?！恫蛔屢粋€孩子掉隊法案》（No Child Left Behind Act）要求明確初高中在閱讀、數(shù)學和科學方面的成就水平和進步標準，每年對特定年級進行考試，未達標學校會受到相應懲罰，嚴重者甚至被關閉或被政府接管。此后，奧巴馬政府的《改革藍圖》（A Blueprint for Reform）和《每個學生都成功法案》（Every Student Succeeds Act），進一步增加教育投入，并倡導統(tǒng)一的、符合未來需求的教育標準，強調對學生進步的增值評價。此外，這一時期法案也對特殊群體給予額外關注，重點支持學業(yè)表現(xiàn)后5%的弱勢學校，并推動“力爭上游”（Race to the Top）項目激勵教師與領導者。[19]

美國推進教育優(yōu)質均衡經(jīng)歷了從實現(xiàn)教育機會均等到實現(xiàn)優(yōu)質教育結果均等的過程，政策上從立法和財政投入角度努力解決族裔間教育機會差異，再以市場化的資源配置方式實現(xiàn)優(yōu)質教育機會的拓展與自由選擇，且重視聯(lián)邦政府問責干預，以實現(xiàn)教育結果公平。

三、四國教育優(yōu)質均衡的階段性與核心政策

（一）四國推進教育優(yōu)質均衡不同階段的政策旨趣

四個國家因其政治經(jīng)濟背景和國家文化環(huán)境，采取不同的路徑推動教育優(yōu)質均衡。其中。芬蘭的均衡本位政策較為典型，美國則是以質量本位為主，日韓前期強調均衡，而近些年更多關注質量。事實上，兩種旨趣的界限并非涇渭分明，各國政策也在兩者間互相借鑒。但總體上，發(fā)展階段和各時期解決的問題有一定一致性，其各階段發(fā)展和核心政策（如圖3所示）普遍可以分成三個階段。

圖3 各國推進教育優(yōu)質均衡的階段議題與核心政策

第一階段是入學機會均等階段。在這一階段，四個樣本國家面臨的主要矛盾是民眾對入學機會的普遍需求和教育資源稀缺間的矛盾。因此，各國核心任務是普及免費的義務教育，保障人人享有受教育的權利，實現(xiàn)入學機會均等。這一時期各國普遍基于均衡本位的政策旨趣，著眼于實行有效的投入政策，普及滿足基本辦學條件的學校網(wǎng)絡，解決“有學上”的問題。

第二階段是教育過程公平與優(yōu)質資源均衡配置階段。在這一階段，各國在普及義務教育和保障基本辦學條件的基礎上，其核心矛盾轉變?yōu)槊癖妼?yōu)質教育資源的大量需求與有限供給間的矛盾。[20]因此，四個樣本國家的政策注重通過合理配置相對有限的優(yōu)質教育資源，關注教育過程和學校內部質量提升。但各國在具體政策旨趣上存在差異，芬蘭、日本、韓國更多基于均衡旨趣，通過綜合學?；蚱綔驶呔馔七M學校教育質量提升，加大對薄弱地區(qū)投入，或通過教師流動政策使薄弱地區(qū)也有機會享有優(yōu)質資源；而美國基于質量本位旨趣，擴大擇校權和學校自主權，強化學校間的質量競爭以激發(fā)改進動能。

第三階段是教育結果公平與個性化教育階段。在這一階段，各國須在優(yōu)質教育資源相對普及的情況下，解決民眾差異化需求與優(yōu)質教育資源單一化供給間的矛盾。這一時期，四個樣本國家的政策關注教育結果的優(yōu)質均衡，不僅力求實現(xiàn)對學生基本能力和學科素養(yǎng)培養(yǎng)上的均衡，而且更加關注個性化多樣化發(fā)展，因應兒童自身的特征適配其所需的教育。這是充分尊重個體發(fā)展需要的高質量教育要求，也是因材施教實現(xiàn)每個人卓越的教育結果公平的追求，是更高水平的優(yōu)質均衡。因此，各國更多基于質量本位制定相關政策，改革學校治理模式，賦予學校更多自主權，鼓勵學校差異化發(fā)展，而政府發(fā)揮質量監(jiān)督職能，并為薄弱群體提供專門化的教育支持。

從四國的發(fā)展經(jīng)驗來看，教育優(yōu)質均衡是逐步推進和螺旋上升的過程。政策關注點從資源投入均衡配置轉向優(yōu)質資源配置的選擇性與適切性[21]，繼而著眼于支持教育內部的質量提升。[22]當然，社會經(jīng)濟與教育質量的發(fā)展并非線性推進，不同地區(qū)與不同時期面對的問題不同，所采取的政策也存在時期間的交叉，上述階段作為基本的分期，可以解釋四國教育優(yōu)質均衡發(fā)展的一致規(guī)律。

（二）四國優(yōu)質均衡政策的關鍵議題

盡管四國在政策的旨趣和發(fā)展路徑上存在諸多不同，但因發(fā)展階段和目標追求上所呈現(xiàn)的一致性，若干核心議題在四國推進教育優(yōu)質均衡發(fā)展、協(xié)調教育公平與質量間關系時受到普遍關注，也是四國政策一致的著力點。

1.資源投入與配置方式

資源保障是實現(xiàn)教育基本均衡與優(yōu)質均衡的共同基礎，但資源配置方式因不同階段的目標與核心矛盾不同而有所差異。從四國經(jīng)驗來看，基本均衡階段主要依靠物質和人力資源的平等配置，保障基本的辦學條件和均等教育機會。但要進一步實現(xiàn)教育優(yōu)質均衡，不僅在資源投入上須更進一步，而且也應改變資源的均等化配置方式，將資源配置與教育質量提升及學校個性化、特色化發(fā)展聯(lián)系起來。各國政策針對硬件、課程、教師等資源的配置方式，主要可分為兩類：一類是政府自上而下統(tǒng)一配置，如芬蘭推行基于綜合學校的全納教育，日本、韓國采取統(tǒng)一的平衡性資源配置政策，特別是采用教師流動轉崗制度來均衡優(yōu)質教師資源；另一類是美國以自由選擇和競爭來配置資源，設置資金的傾斜性和激勵性政策，用市場“看不見的手”來調節(jié)教育資源均衡發(fā)展。

2.教師發(fā)展與教師流動

高素質的校長和教師是推進教育優(yōu)質均衡的核心主體，是教育質量的根本保證。解決了基本的辦學條件均衡，優(yōu)質教育資源中人力資源不均衡的問題是最需要解決、最難解決的問題。上述四國均重視教師政策，提高師范教育質量和教師資格的準入門檻，也通過教師流動和輪崗，使優(yōu)質教育資源向薄弱地區(qū)輻射。推進教育優(yōu)質均衡發(fā)展，既應擴大高素質校長和教師供給，以提供增量，也要建立教師培訓、專業(yè)發(fā)展、流動輪崗制度，盤活師資存量，通過教師能力提升和優(yōu)質師資流動，雙管齊下促進教育優(yōu)質均衡發(fā)展。。

3.學校治理模式

隨著教育優(yōu)質均衡深入推進，提高辦學專業(yè)化水平的需求愈加迫切。不同學校各自面臨的特色課程設置、教師專業(yè)成長等問題，難以通過政府統(tǒng)一的行政命令來解決。因此，四國不同程度地將辦學權力下沉，政府簡政放權，擴大學校辦學自主權，使學校治理向多元共治發(fā)展。在推進教育優(yōu)質均衡過程中，辦學條件標準化和辦學方式多樣化并行不悖。政府主要負責標準制定和組織考評，建立評價問責機制以發(fā)揮督導作用，而在辦學的具體問題上充分尊重學校自主性，支持學校特色化發(fā)展。所以，推進優(yōu)質均衡應注重治理模式轉型，厘清多元主體間的權力與責任，創(chuàng)新監(jiān)管方式，避免過度干預，推動教育治理和學校管理現(xiàn)代化。同時，推進優(yōu)質均衡應“造峰填谷”[23]，不僅通過標準化建設提升學校辦學條件，而且也應充分發(fā)揮優(yōu)質教育的正外部性，支持績優(yōu)學校以強帶弱，示范并引領其他薄弱學校的發(fā)展。

4.弱勢群體補償

惠及弱勢群體，保障特殊或少數(shù)群體同等享有獲得優(yōu)質教育的權利，是優(yōu)質均衡政策的核心價值。羅爾斯（John Rawls）在其著名的正義理論中提出“補償利益原則”，強調如果起始的收入和財富分配狀況不同，那么就應對處于不利地位者進行針對性補償。因此，四國普遍對貧困、移民、少數(shù)族裔、英才兒童等群體制定針對性補償政策，在融合教育、補償性教育或是英才教育中增加投入，以有效支持每個孩子的個性化發(fā)展。

四、結論與討論

從芬蘭、日本、韓國和美國四國優(yōu)質均衡政策歷程來看，教育優(yōu)質均衡問題實質上是教育資源分配與高質量發(fā)展問題，既涉及當前優(yōu)質教育諸種要素如何更加公平惠及所有人，也涉及教育如何協(xié)調發(fā)展以提質增效。因此，總體而言，各國促進教育優(yōu)質均衡發(fā)展的政策核心關注兩個目標：均衡資源配置與提升教育質量。

但是，兩個目標并非天然調和，通過競爭性、多樣化的發(fā)展路徑刺激教育質量提升，可能會損害教育公平；而采用均等化的投入與發(fā)展策略，又不利于刺激自主的教育改進與教育創(chuàng)新。因此，各國政策普遍尋求在優(yōu)質與均衡兩維度間維持動態(tài)平衡。為了協(xié)調推進兩個目標，四國優(yōu)質均衡的政策旨趣大致體現(xiàn)出兩類政策取向與底層邏輯。

一是均衡本位旨趣，強調優(yōu)質資源均衡配置。這種旨趣基于政府主導的邏輯，協(xié)調軟硬件資源配置，以統(tǒng)一的標準建設學校，并要求教師在校間流動，消除擇校。同時，國家統(tǒng)一制定課程標準，并嚴格教師準入標準，支持教師發(fā)展以提升質量。

二是質量本位旨趣，強調以質量競爭資源。這種旨趣基于市場機制的邏輯，支持建立多樣化的學校，賦予學校自主權，開放學生自由擇校，鼓勵質量競爭，嚴格考核與問責制度并公開其結果，根據(jù)教育質量的水平進行差異化的資源分配，并對薄弱校采取懲戒或補償政策來保障公平。

近百年來，教育優(yōu)質均衡之所以成為各國政策關注的焦點，一方面是其充分反映民眾對公平而有質量教育的根本需求而備受關注，另一方面也是因為教育優(yōu)質均衡發(fā)展具有矛盾性、反復性，使其政策必須不斷因應外界環(huán)境與發(fā)展訴求在政策旨趣間做出階段性調整。薩巴蒂爾（Paul A. Sabatier）等提出的倡議聯(lián)盟理論（advocacy coalition framework）認為，社會經(jīng)濟條件、民意與公共輿論、執(zhí)政政治框架、政策效果和不同倡議聯(lián)盟之間的互動都是推動政策變遷的重要動力因素。[24]從各國教育優(yōu)質均衡發(fā)展的階段來看，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，國家對教育投入進一步增加，民眾對教育的核心訴求也從“有學上”的入學機會轉向人人可以“上好學”的高質量教育，其核心矛盾也從入學教育機會供需矛盾轉向多樣化教育需求與高質量資源供給間的矛盾，加之芬蘭、日本、韓國和美國的選舉政治體制導致倡議聯(lián)盟的政策傾向左右搖擺，促使政策旨趣在均衡本位與質量本位間不斷調整。因此，教育優(yōu)質均衡發(fā)展目標不斷推進的過程一定不是一個靜態(tài)的資源配置選擇過程，而應是基于多方利益博弈基礎上的動態(tài)調整過程。