公共管理視域下社區(qū)管理中常見的安全問題及解決辦法

陳婷婷，李俊超

（1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072；2.閩江學(xué)院新華都商學(xué)院，福州 350108）

0 引言

社區(qū)管理在城市公共管理中占據(jù)了非常重要的地位，是維護(hù)城市安全秩序不可或缺的一環(huán)。社區(qū)公共安全管理工作應(yīng)當(dāng)具備清晰的管理思路，加強(qiáng)安全事故的預(yù)防，以保障社區(qū)居民安全為宗旨，以居委會為依托，建設(shè)人際關(guān)系和諧、治安良好的社區(qū)環(huán)境，如此才能實(shí)現(xiàn)城市的穩(wěn)定發(fā)展，才能助力城市的繁榮昌盛。

1 社區(qū)管理中常見的安全問題

1.1 社區(qū)安全管理的主體模糊

一般而言，社區(qū)公共安全管理的主體包括社區(qū)內(nèi)的群眾性組織和居住在社區(qū)中的居民，例如街道辦、居委會和上級消防公安等部門，在常規(guī)的社區(qū)安全管理工作中都屬于社區(qū)安全的管理主體。但是在實(shí)際的安全管理工作中，群眾性組織卻很難發(fā)揮出安全管理作用，尤其在一些緊急安全事件出現(xiàn)之后，管理變得無序，各方開始相互推諉。例如2021 年6 月發(fā)生于湖北十堰市雁湖社區(qū)的集貿(mào)市場燃?xì)獗ㄊ鹿?，在爆炸發(fā)生前約一個(gè)小時(shí)，就已經(jīng)有群眾報(bào)警稱雁湖社區(qū)和雁湖集貿(mào)市場發(fā)生了燃?xì)庑孤┦鹿剩以陔S后的半個(gè)小時(shí)中，社區(qū)相關(guān)基層組織的人員也趕到現(xiàn)場確認(rèn)了燃?xì)庑孤┑恼鎸?shí)性，但在之后的20 多分鐘里，卻沒有任何組織和行政單位對社區(qū)和集貿(mào)市場周圍的商戶、住戶進(jìn)行疏散，也沒有告知泄露點(diǎn)附近民眾事件的危險(xiǎn)性，這也導(dǎo)致在爆炸發(fā)生時(shí)，大部分民眾完全來不及撤離，最終釀成傷亡100多人的重大安全事故。

從以上案例可見，盡管我國基層正在大力普及安全文化，不少基層組織也針對公共安全制訂了比較完善的安全應(yīng)急預(yù)案，但在具體實(shí)施上，卻因?yàn)橹黧w模糊等問題導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案難以有效實(shí)施。實(shí)際上，不少地區(qū)的街道辦內(nèi)沒有設(shè)立專門安全管理機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會在治安巡邏方面通常也只配備1～2 人，即便有聘請聯(lián)防隊(duì)員，但因?yàn)榇霾桓?，這些人員在實(shí)際工作中常常缺乏積極性，造成社區(qū)安全保障力度不足，對于安全隱患難以及時(shí)預(yù)防和根除，給社區(qū)民眾的人身安全造成巨大威脅。

1.2 社區(qū)公共安全意識缺失

社區(qū)意識是推動社區(qū)良好發(fā)展的一項(xiàng)重要因素，辯證唯物主義理論認(rèn)為，意識是通過意志、信念及情感等指導(dǎo)和控制人的行動，從而實(shí)現(xiàn)集體的共同行動，將預(yù)期目標(biāo)良好完成。良好的公共安全意識有助于提高社區(qū)民眾的自我保護(hù)能力，讓民眾在面臨危險(xiǎn)時(shí)能具備一定的自救能力，減少事故的損失。

社區(qū)屬于由不同社會群體聚集形成的小型社會圈，民眾需要具備社區(qū)居民熟悉度、社區(qū)犯罪威脅感知度、社區(qū)物業(yè)管理良好度、人口流動率、警察工作方式、社區(qū)教育文化、社區(qū)公共秩序良好度等多項(xiàng)安全意識。但大部分民眾的公共安全責(zé)任并不夠突出，普遍存在安全僥幸心理，認(rèn)為不會在自己身上發(fā)生那些安全事故，對可能引發(fā)公共安全危機(jī)的結(jié)果、征兆、信號等知識了解甚少，公共安全意識較為薄弱，社區(qū)公眾較少參與社區(qū)公共安全管理工作，致使社區(qū)公共安全管理成為了基層政府的單方面政治行為，從而影響了公共安全管理效率，導(dǎo)致一些社區(qū)公共安全問題得不到良好解決。例如2016 年發(fā)生于北京朝陽區(qū)白家莊東里的一起居民樓火災(zāi)事故中，由于事故地點(diǎn)的兩側(cè)入口被私家車堵住，導(dǎo)致消防車和消防人員無法進(jìn)入施救，最終致使兩名樓內(nèi)住戶撤離不及時(shí)窒息死亡。而根據(jù)該社區(qū)居委會反映，占道停車問題已經(jīng)持續(xù)了幾年，盡管居委會成員多次與車主或停車管理公司協(xié)調(diào)，但始終得不到解決。由此可見，雖然近幾年基層組織在大力普及安全文化和安全責(zé)任意識，但社區(qū)民眾對社區(qū)公共安全的重視程度并未有明顯提高，加之不少社區(qū)管理組織缺少執(zhí)法權(quán)，難以對違規(guī)民眾形成威懾力，加劇了社區(qū)公共安全意識的缺失。

1.3 資金與技術(shù)的不足

社區(qū)公共安全管理工作離不開資金的支持。然而，就相關(guān)數(shù)據(jù)來看，基層組織所獲得的公共安全管理資金較少，這使得社區(qū)公共安全管理工作普遍存在資金不足的情況，尤其是老舊社區(qū)，難以獲得政府較大的資金力度支持，若出現(xiàn)了社會安全突發(fā)危機(jī)事件，就會很難及時(shí)控制下來。并且伴隨科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，安全防范技術(shù)被越來越多運(yùn)用到新型的城市社區(qū)中，如在家庭門窗周圍安置傳感器以防止不法分子的侵入。但對于老舊社區(qū)，則仍主要采用傳統(tǒng)的物理防范措施，如防護(hù)網(wǎng)、防盜門等，社區(qū)內(nèi)的防止侵入、機(jī)動車停車場等設(shè)施也已經(jīng)不具備良好防范犯罪發(fā)生的作用，但受資金限制，老舊社區(qū)的安全防范技術(shù)一直難以更新，安全防范能力始終無法提升。如福建泉州的大淮社區(qū)，由于常年未進(jìn)行修繕，導(dǎo)致該社區(qū)的樓層滲水嚴(yán)重，外墻也因?yàn)樗蓜哟嬖诘袈滹L(fēng)險(xiǎn)，但因?yàn)闆]有物業(yè)和資金短缺，大淮社區(qū)并沒有建立屬于自己的公共維修資金，房屋修護(hù)的費(fèi)用無法公攤，改造工作也難以推進(jìn)。

1.4 社區(qū)服務(wù)功能缺位

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市居民對社區(qū)服務(wù)功能的需求也在不斷增加，依賴程度可見一斑。就文化路社區(qū)目前的安全管理情況來看，其安全管理工作非常被動，社區(qū)自治非常弱。當(dāng)前，文化路社區(qū)各項(xiàng)工作都是政府主導(dǎo)模式，基本上處于被動狀態(tài)，所使用管理方法也是傳統(tǒng)管理方法。在進(jìn)行轉(zhuǎn)型過程中，不可避免繼續(xù)充當(dāng)著決策者角色。在這樣的背景之下，社區(qū)安全管理工作具有極強(qiáng)依賴性，缺乏主動性，社區(qū)自治性也沒有得到有效體現(xiàn)。另一方面，政府將社區(qū)服務(wù)完全市場化，在服務(wù)的規(guī)模、內(nèi)容和檔次方面都不能滿足社區(qū)居民的需求。社區(qū)服務(wù)功能的缺位、越位現(xiàn)象促使社區(qū)安全管理工作難以細(xì)化。

同時(shí)，不少社區(qū)在經(jīng)費(fèi)、人手較為不足的情況下，也未曾忽視對居民人身安全的保護(hù)。以沈陽文化路社區(qū)為例，為了保障居民安全，該社區(qū)制定了一系列有關(guān)安全方面的規(guī)章制度，尤其是針對治安防范這一方面，其消防安全防范可以說是做得比較好的，每個(gè)樓道都配置有滅火器等設(shè)施，并且安排人員對這些滅火設(shè)備做定期檢查，查看是否有過期、損毀等情況，影響突發(fā)事件時(shí)的正常使用，由于社區(qū)加強(qiáng)消防防范，該社區(qū)從2001 年建立至今尚未發(fā)生任何火災(zāi)。但是，通過訪談?wù){(diào)查可知，文化路社區(qū)現(xiàn)在所實(shí)行的管理體制，仍是2009 年進(jìn)行體制改革后所采用的老式管理機(jī)制，已經(jīng)有十年以上的歷史，盡管在改革初期的效果較為顯著，然而面對當(dāng)前越來越復(fù)雜的社區(qū)公共管理工作，這一體制無疑顯得滯后，能夠發(fā)揮的作用有限，因地制宜展開體制改革，可謂迫在眉睫。另外，在一些重大節(jié)假日的時(shí)候，文化路社區(qū)都會由居民會組織、策劃一些文化活動，發(fā)動居民參與，但是工作人員也提到，由于資金缺乏等方面因素，所組織的社區(qū)文化活動不夠豐富，且未曾有固定的常規(guī)文化活動，很多時(shí)候都是根據(jù)當(dāng)前節(jié)日氛圍展開相應(yīng)活動，居民參與度較為一般，尤其缺少年輕人的參與，多數(shù)都是老年人。

2 社區(qū)安全問題的解決辦法

2.1 明確管理主體

社區(qū)管理主體模糊是導(dǎo)致安全管理措施難以發(fā)揮效果的主要原因，為了加強(qiáng)社區(qū)安全管理措施的落實(shí)，首先應(yīng)當(dāng)理順政府與社區(qū)自治組織間的關(guān)系。社區(qū)的自治組織主要是社區(qū)成員代表會、社區(qū)共建理事會、社區(qū)居民委員會等，這些都是由街道黨工委和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)共建理事會主要負(fù)責(zé)監(jiān)督與協(xié)商社區(qū)重大事務(wù)，社區(qū)居委會則負(fù)責(zé)維護(hù)和協(xié)調(diào)社區(qū)居民利益、社區(qū)文化的傳播、處理社區(qū)公共事務(wù)等，社區(qū)成員代表會則負(fù)責(zé)監(jiān)督居委會工作、推薦社會共建理事會的成員。在發(fā)達(dá)國家的社區(qū)安全管理模式中，社區(qū)管理有明確的主客體區(qū)分，例如美國弗吉尼亞州的阿靈頓縣，該縣有社區(qū)50 余個(gè)，所有社區(qū)按照政府制訂的“社區(qū)管理計(jì)劃”進(jìn)行責(zé)任攤分，樓區(qū)有樓區(qū)代表，社區(qū)有社區(qū)管理部，管理部由行政機(jī)構(gòu)和民間組織共同組成，管理部的職權(quán)體系根據(jù)參與人員與所管理社區(qū)的相關(guān)度進(jìn)行重新劃分。即使作為行政人員，在加入管理部后所擁有的職權(quán)也不一定高于民間組織的工作人員，這使得管理部內(nèi)部能形成良好的制衡性，從而推動社區(qū)安全管理方式的良性改革，形成高效且獨(dú)立的社區(qū)自治模式。而就國內(nèi)的社區(qū)治理情況來看，即便政府已將相關(guān)職能移交給社區(qū)，但并沒有提供給社區(qū)自治組織足夠的政策與資金支持，導(dǎo)致管理中的權(quán)威性不足。因此，為了良好發(fā)揮出自治組織的高效處理優(yōu)勢，政府應(yīng)為其提供相應(yīng)的資金，還要放權(quán)給社區(qū)自治組織，讓社區(qū)自治組織享受充分的社區(qū)管理權(quán)。

其次，為了進(jìn)一步完善社區(qū)公共安全應(yīng)急管理體制，進(jìn)而良好應(yīng)對出現(xiàn)的緊急突發(fā)性事件，使各種損失降到最低程度，保證社區(qū)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，就應(yīng)做好公共安全管理策劃，對應(yīng)急預(yù)案做不斷優(yōu)化調(diào)整。并且在完善公共安全應(yīng)急預(yù)案后，應(yīng)著手科學(xué)應(yīng)急評估制度的建立，使突發(fā)性公共安全事件得到更好應(yīng)對。具體而言，危機(jī)評估在發(fā)生或是即將發(fā)生危機(jī)事件，對可能的危害程度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和評價(jià)，并結(jié)合這一數(shù)據(jù)制定危機(jī)恢復(fù)機(jī)制，在危機(jī)結(jié)束后，根據(jù)這一計(jì)劃總結(jié)和評價(jià)危機(jī)處理措施，如救濟(jì)、重建、賠償?shù)取?/p>

2.2 培育公共安全意識

加強(qiáng)構(gòu)建社區(qū)安全意識能夠促進(jìn)文化路社區(qū)公共安全管理水平的良好提升，社區(qū)組織應(yīng)當(dāng)通過多種形式的安全教育活動，來提高社區(qū)民眾的公共安全意識。在當(dāng)前，我國的城市化建設(shè)進(jìn)程加快，社區(qū)的居民構(gòu)成逐漸復(fù)雜化，譬如部分社區(qū)由于出租房屋較多，主要居住者多為外來人員，很少會在同一家單位或企業(yè)任職，居民平時(shí)的交流較少，再加上社區(qū)居民安全知識普遍掌握較少，都影響了社區(qū)安全意識的培育。所以，社區(qū)在組織開展安全教育活動的時(shí)候，要注意多元化，特別是針對某些重要節(jié)日，可組織居民到公共場所集會，開展經(jīng)常性和群眾性的法制教育和法制咨詢，宣講安全知識，展開消防、交通、衛(wèi)生等現(xiàn)場演練，同時(shí)，對于一些積極參與的人員，要進(jìn)行適當(dāng)獎勵(lì)，比如授予錦旗表揚(yáng)或者獎品贈送等，通過物質(zhì)或精神獎勵(lì)提升社區(qū)住戶參與安全文化學(xué)習(xí)的積極性。

另外，在信息技術(shù)大力發(fā)展的當(dāng)下，民眾更偏向于從網(wǎng)絡(luò)平臺獲取資訊，社區(qū)組織在開展安全知識教育的時(shí)候，應(yīng)合理運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行信息宣傳推廣，將安全信息、安全理念傳遞給社區(qū)居民，并且利用這些平臺和民眾保持長期溝通與交流，進(jìn)一步加強(qiáng)居民間的聯(lián)系，從而有效提升社區(qū)居民的整體素質(zhì)。

2.3 構(gòu)建多元化投入機(jī)制

經(jīng)費(fèi)是影響社區(qū)安全管理體系發(fā)展的重要因素，由于經(jīng)費(fèi)問題導(dǎo)致社區(qū)建筑得不到修繕，安全隱患得不到處理，這些是導(dǎo)致社區(qū)安全事故頻發(fā)的主要原因。對此，應(yīng)逐步建立多元化投入機(jī)制，使社區(qū)缺乏資金的問題得到良好改善。部分社區(qū)由于建造時(shí)間較早，很多管理細(xì)則難以追溯，譬如單位住房可能因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)單位破產(chǎn)而導(dǎo)致管理缺失，對于這些社區(qū)，就要重新構(gòu)建投入機(jī)制，通過引導(dǎo)社會力量廣泛參與、地方政府穩(wěn)定投入、省財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助等方式建立起屬于社區(qū)自己的公共維修基金。

基層政府要明確財(cái)政支持社區(qū)建設(shè)的基本思路，在不給國家公共事務(wù)和政府機(jī)構(gòu)造成影響的前提下，財(cái)政應(yīng)適當(dāng)提供給各類社區(qū)公共服務(wù)足夠的資金，同時(shí)，所支持的重點(diǎn)一定是非營利性的服務(wù)項(xiàng)目，譬如對場地、房屋、辦公設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施給予經(jīng)費(fèi)支持，以提升居民的居住質(zhì)量，改善民眾的生活環(huán)境。并且，政府應(yīng)將社區(qū)每年公共安全服務(wù)發(fā)展資金和配套用房建設(shè)經(jīng)費(fèi)，納入政府財(cái)政預(yù)算，積極發(fā)動社會各界參與進(jìn)來，多方籌集社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，從而不斷拓寬社區(qū)公共安全管理的資金來源。另外，政府要積極完善民間援助制度，鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)捐贈，著手社區(qū)公共安全管理基金的建設(shè)，并定期地公開基金的使用情況。為了使社區(qū)管理資金的合理使用得到保障，要重視財(cái)政監(jiān)督，建立健全社區(qū)財(cái)務(wù)制度，展開財(cái)政專戶管理，防止出現(xiàn)只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會效益的情況。

2.4 細(xì)化社區(qū)安全管理工作

為了細(xì)化社區(qū)的安全管理工作，首先要加強(qiáng)社區(qū)規(guī)范化建設(shè)。為了更好提高社區(qū)管理效率，理順社區(qū)與各部門之間職能關(guān)系，不斷完善社區(qū)管理，政府應(yīng)當(dāng)將黨支部作為核心，以社區(qū)自治作為基礎(chǔ)，加強(qiáng)各方面力量，構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)管理結(jié)構(gòu)。提高社區(qū)的服務(wù)供給能力和質(zhì)量，不斷加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推動社區(qū)發(fā)展。其次要不斷加強(qiáng)社區(qū)自治。在自治過程中，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用，加快包括居委會、村委會在內(nèi)的自我管理組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建，不斷完善社區(qū)組織的自治網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。再次要不斷加強(qiáng)民主建設(shè)，例如瑞典的居民小區(qū)要求住戶不得對其他人造成干擾，居住在同一社區(qū)的住戶不能在晚上九點(diǎn)后使用大功率電器，十點(diǎn)后不能進(jìn)行噪聲過高的行為，雖然這些規(guī)定不是法令，但屬于社區(qū)公德的一部分，如果有人違背社區(qū)公德，那么在大部分業(yè)主同意的情況下，物業(yè)管理有權(quán)責(zé)令違規(guī)住戶搬出社區(qū)。國內(nèi)的社區(qū)組織在進(jìn)行管理時(shí)，也要結(jié)合與社區(qū)居民日常生活相關(guān)的安全問題進(jìn)行分析，使得所有居民對于本社區(qū)擁有歸屬感和責(zé)任感，通過加強(qiáng)民主建設(shè)更好地使社區(qū)居民享有知情權(quán)和參與權(quán)，疏通訴求反映渠道，搭建參與平臺，推動社區(qū)安全管理上一個(gè)新臺階。最后要不斷完善社區(qū)管理人才隊(duì)伍建設(shè)?？梢愿鶕?jù)社區(qū)工作人員要求不斷提高社區(qū)公共服務(wù)提供水平，可以對社區(qū)工作人員進(jìn)行有計(jì)劃的培訓(xùn)，制定具有可操作性的考核標(biāo)準(zhǔn)，打造專業(yè)化社區(qū)安全管理服務(wù)隊(duì)伍，培養(yǎng)現(xiàn)代化社區(qū)安全管理人才，提高整個(gè)社區(qū)的安全管理和服務(wù)水平。

3 結(jié)語

社區(qū)公共安全，不僅是實(shí)現(xiàn)城市社會穩(wěn)定的重要前提，還是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)文化穩(wěn)步發(fā)展的必然條件。社區(qū)肩負(fù)著降低社會風(fēng)險(xiǎn)、加快經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展、加速社會發(fā)育的多項(xiàng)重任。并且，其作為相對獨(dú)立的社會組織，還須極力避免轄區(qū)內(nèi)居民受到公共安全事件的負(fù)面影響。故此，保障社區(qū)安全，既與社區(qū)自身的穩(wěn)定息息相關(guān)，又對整個(gè)城市安全有深刻影響，社區(qū)和諧更是實(shí)現(xiàn)社會和諧的重要前提，為此，社區(qū)需要針對自身在安全管理中存在的不足之處，對現(xiàn)行管理機(jī)制予以積極的調(diào)控和改進(jìn)，通過明確管理主體、培育社區(qū)居民公共安全意識、構(gòu)建多元化投入機(jī)制與細(xì)化社區(qū)安全管理工作等措施彌補(bǔ)傳統(tǒng)社區(qū)安全管理中的不足，夯實(shí)公共管理基礎(chǔ)，為社會和諧運(yùn)轉(zhuǎn)提供有力支撐。