河南省資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合機(jī)制研究現(xiàn)狀梳理

李建芳

（河南財(cái)政金融學(xué)院，鄭州 450046）

1 政策制定情況

1.1 明確提出預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合的理念（2006—2010年）

2006 年，財(cái)政部印發(fā)了《行政單位和事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法》（財(cái)政部令第35 號(hào)、36 號(hào)），明確提出了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的新理念。2007 年，河南省政府發(fā)布了《河南省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》（河南省政府第108 號(hào)令），明確了資產(chǎn)管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的三個(gè)原則：資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合；明確了財(cái)政部門(mén)、行政單位、事業(yè)單位三個(gè)層面上的管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)；明確了資產(chǎn)配置的原則、標(biāo)準(zhǔn)和審批程序；規(guī)范了資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置應(yīng)遵守的流程和制度；明確了資產(chǎn)評(píng)估和資產(chǎn)清查的范圍、內(nèi)容和規(guī)定等。2006 年，財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實(shí)管理辦法》（財(cái)資〔2016〕1 號(hào)），河南省財(cái)政廳據(jù)此印發(fā)了《河南省行政事業(yè)單位資產(chǎn)核實(shí)暫行辦法》（豫財(cái)辦資〔2007〕15 號(hào)）。關(guān)于資產(chǎn)清查，鑒于出現(xiàn)有資產(chǎn)不滿足履行職能需要時(shí)的資產(chǎn)處置問(wèn)題，河南省出臺(tái)了《關(guān)于明確省級(jí)行政事業(yè)單位申請(qǐng)使用資產(chǎn)處置收入程序問(wèn)題的通知》（豫財(cái)辦資〔2009〕39 號(hào)）和《關(guān)于明確省級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置和對(duì)外有償使用收入管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（豫財(cái)資〔2010〕168 號(hào)）等相關(guān)文件，對(duì)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)處置程序進(jìn)行了規(guī)范。

1.2 加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的試運(yùn)行階段（2011—2017年）

2010 年12 月河南省政府出臺(tái)了《河南省省級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》（豫政辦〔2010〕137 號(hào)），明確了資產(chǎn)配置的概念和原則、審批的流程和程序、資產(chǎn)配置的條件和程序；提出了建立省級(jí)政府公物倉(cāng)的計(jì)劃。省政府印發(fā)了《河南省省級(jí)公物倉(cāng)管理暫行辦法》，界定了資產(chǎn)配置的一般標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)配置執(zhí)行過(guò)程的管理監(jiān)督工作等相關(guān)內(nèi)容，對(duì)加強(qiáng)資產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用，體現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理的有機(jī)結(jié)合。2011 年，河南省財(cái)政印發(fā)了《河南省省級(jí)事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)行政事業(yè)單位臨時(shí)性資產(chǎn)配置管理的通知》等多個(gè)加強(qiáng)資產(chǎn)配置方面的配套性文件；2014 年，河南省政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)省級(jí)預(yù)算管理盤(pán)活財(cái)政存量資金的通知》（豫政辦〔2014〕54 號(hào)）和《河南省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》（豫政辦〔2014〕16 號(hào)）。幾年來(lái)，河南省行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作取得了明顯成效，確立了“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體系，初步構(gòu)建了管理制度框架，逐步規(guī)范資產(chǎn)配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)的管理。但各級(jí)財(cái)政部門(mén)與相關(guān)部門(mén)之間管理職責(zé)沒(méi)有很好落實(shí)，制度體系不夠健全，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合機(jī)制有待進(jìn)一步完善。2015年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)資〔2015〕90 號(hào)），該意見(jiàn)的出臺(tái)，有效地推動(dòng)了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作。

1.3 加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的完善階段（2018年以來(lái)）

2018 年12 月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》（財(cái)資〔2018〕108 號(hào)）。同時(shí)，河南省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》（豫財(cái)〔2018〕196 號(hào)），完善了河南省行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的運(yùn)行機(jī)制，部分解決了資產(chǎn)管理執(zhí)行過(guò)程中的一些模糊不清的問(wèn)題。2018 年，財(cái)政部印發(fā)了《中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置管理辦法》（財(cái)資〔2018〕98 號(hào)）。結(jié)合河南省省情以及資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，河南省財(cái)政廳印發(fā)了《河南省省級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置管理辦法》（豫財(cái)資〔2020〕178號(hào)）和《河南省省級(jí)行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》（豫財(cái)資〔2020〕222 號(hào)）。178 號(hào)辦法強(qiáng)調(diào)了三個(gè)方面：一是堅(jiān)持資產(chǎn)配置管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則，二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的原則，三是堅(jiān)持了資產(chǎn)配置管理與績(jī)效管理相結(jié)合的原則。2021 年，國(guó)務(wù)院738 號(hào)令《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》公布，一是明確資產(chǎn)范圍，二是明確管理體制和部門(mén)職責(zé)，三是明確資產(chǎn)配置、使用和處置，四是明確預(yù)算管理和基礎(chǔ)管理，五是明確資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督制度。2021 年4 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5 號(hào)），明確提出加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)收入管理，盤(pán)活各類存量資源。在預(yù)算績(jī)效管理方面，河南省政府印發(fā)了《關(guān)于全國(guó)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（豫發(fā)〔2019〕10號(hào)）。河南省財(cái)政廳印發(fā)了《河南省省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目政策事前績(jī)效評(píng)估管理辦法》《河南省省級(jí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》等6 個(gè)辦法。2020 年7 月，河南省財(cái)政廳印發(fā)了《河南省省級(jí)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》（豫財(cái)政〔2020〕8 號(hào)）和《河南省財(cái)政廳關(guān)于開(kāi)展2020 年省級(jí)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作的通知》等文件，這些政策、制度、辦法，分別從政府預(yù)算、單位預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算三個(gè)方面，將預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程構(gòu)建了全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)鏈條，將其評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理和省財(cái)政部門(mén)安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，也為進(jìn)行與此相關(guān)的財(cái)政數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用提供了有力的政策和數(shù)據(jù)依據(jù)，為預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的結(jié)合提供了可行性。

2 推動(dòng)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的實(shí)施情況

河南省組建了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理工作的專職隊(duì)伍，搞好調(diào)查研究，抓好政策、制度、辦法等文件的落實(shí)。全面啟動(dòng)并穩(wěn)步推進(jìn)政府會(huì)計(jì)和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，加強(qiáng)了政府會(huì)計(jì)改革的信息系統(tǒng)建設(shè)，開(kāi)展了試點(diǎn)，相關(guān)功能正在逐步實(shí)現(xiàn)中。持續(xù)抓好資產(chǎn)清查工作，落實(shí)各項(xiàng)制度，設(shè)法做好資產(chǎn)配置工作。構(gòu)建了省級(jí)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系和資產(chǎn)配置體系；暢通了資產(chǎn)管理同預(yù)算管理的結(jié)合環(huán)節(jié)，提高了資產(chǎn)配置相關(guān)預(yù)算的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和約束性；構(gòu)建了資產(chǎn)配置管理的長(zhǎng)效機(jī)制，有力地推動(dòng)了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合。2019 年，按照財(cái)政部統(tǒng)一安排，河南省開(kāi)始建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，2020 年開(kāi)始調(diào)試試用。這一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、單位預(yù)算及上下級(jí)預(yù)算之間的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和預(yù)算、會(huì)計(jì)預(yù)算、決算、財(cái)務(wù)報(bào)告的一體化，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更加規(guī)范，形成了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一格式的海量財(cái)政數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，為政府會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)分析應(yīng)用提供了豐富資源。但是目前河南省對(duì)政府會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的使用主要集中在預(yù)算會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)使用方面，對(duì)于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和其他外部數(shù)據(jù)的分析和使用進(jìn)展相對(duì)緩慢。如何盤(pán)活、挖掘、分析和使用這些海量數(shù)據(jù)，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中全面反映政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況，如何加強(qiáng)資產(chǎn)管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)的銜接等是我們目前需要解決的問(wèn)題。

3 河南省資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的主要效果

3.1 清查資產(chǎn)，完善制度

經(jīng)過(guò)近些年的發(fā)展，河南省國(guó)有資產(chǎn)管理方面已經(jīng)取得了一些成效，緊緊圍繞資產(chǎn)管理制度建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、資產(chǎn)管理及政府采購(gòu)管理信息化建設(shè)等方面開(kāi)展工作，規(guī)范了資產(chǎn)購(gòu)置、處置和調(diào)配等程序，完善管理體制、大力夯實(shí)管理基礎(chǔ)，健全內(nèi)控體系。2007 年以來(lái)，按照財(cái)政部統(tǒng)一要求，多次對(duì)全省行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行了全面的清查，核實(shí)資產(chǎn)總額，制定了有關(guān)資產(chǎn)清查方面的文件；之后的兩年內(nèi)，在預(yù)算中增加了資產(chǎn)存量情況表、增量情況表和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入情況表。

3.2 明確資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，提高了可操作性

2010 年12 月，河南省政府印發(fā)了《河南省省級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》，該辦法界定了資產(chǎn)配置的內(nèi)涵，明確了資產(chǎn)配置條件和配置程序，嚴(yán)格了配置標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行規(guī)定，強(qiáng)化了資產(chǎn)購(gòu)置、驗(yàn)收、使用和監(jiān)督檢查的制度和規(guī)定，該辦法自2011 年1 月1 日起開(kāi)始施行。隨后，又出臺(tái)了《河南省省級(jí)行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（豫財(cái)資〔2011〕6 號(hào)），對(duì)規(guī)范省級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置行為、合理配置國(guó)有資產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。2011 年以來(lái)，各地市行政機(jī)關(guān)和財(cái)政全供事業(yè)單位都陸續(xù)開(kāi)始執(zhí)行，并制定了相應(yīng)的配套制度。文件明確做出了以下規(guī)定，各有關(guān)單位需配置資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)首先考慮從現(xiàn)有閑置資產(chǎn)中調(diào)劑，特別是大型儀器設(shè)備，應(yīng)首先考慮共享共用。2010《辦法》和2011《標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的實(shí)施，對(duì)提高資產(chǎn)使用效益起到積極的推動(dòng)作用，強(qiáng)有力地促進(jìn)了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合，一定程度上改變了長(zhǎng)期以來(lái)存在的“重資金、輕資產(chǎn)”“重購(gòu)置、輕管理”等問(wèn)題，資產(chǎn)管理得到了規(guī)范和加強(qiáng)，拓展了預(yù)算管理的廣度和深度。但部分內(nèi)容與新規(guī)定、新要求不夠適應(yīng)，主要表現(xiàn)在：部分資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)單位實(shí)際需求和市場(chǎng)供給、部分資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)行政策不夠銜接、部分標(biāo)準(zhǔn)采用的劃分方式操作性不夠強(qiáng)。因此，結(jié)合2016 年5 月財(cái)政部印發(fā)的《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具配置標(biāo)準(zhǔn)》(財(cái)資〔2016〕27 號(hào))和《河南省省級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置管理辦法》（豫財(cái)資〔2020〕178）號(hào)文，河南省財(cái)政廳2020 年12月制定了《河南省行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱“2020 標(biāo)準(zhǔn)”），在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，一是堅(jiān)持配置標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束。規(guī)定使用年限標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范單位資產(chǎn)更新；規(guī)定配置數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)單位加快閑置資產(chǎn)處置，夯實(shí)資產(chǎn)存量；規(guī)定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)單位厲行節(jié)約，落實(shí)政府過(guò)緊日子的要求。二是堅(jiān)持合理配置、杜絕浪費(fèi)。2020《標(biāo)準(zhǔn)》修訂時(shí)充分考慮現(xiàn)階段河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力保障能力，同時(shí)落實(shí)政府過(guò)緊日子的相關(guān)要求，正確處理需求與保障之間的關(guān)系，尋求兩者間的最佳結(jié)合點(diǎn)，確保標(biāo)準(zhǔn)能落地、可執(zhí)行，同時(shí)發(fā)揮政府購(gòu)買力對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的引導(dǎo)作用。三是堅(jiān)持與現(xiàn)有政策有效銜接。2020《標(biāo)準(zhǔn)》的下發(fā)，健全了省級(jí)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系和資產(chǎn)配置體系，為各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理提供了可操作性，解決了此前關(guān)于資產(chǎn)配置方面模糊不清的一些問(wèn)題，有力地促進(jìn)了資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。

3.3 多舉措并進(jìn)，搭建資產(chǎn)管理和預(yù)算管理結(jié)合的框架體系

截至目前，從國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)容、方式、工具、人員、制度、機(jī)制等方面，搭建了較為科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理有效融合的整體框架；資產(chǎn)管理和預(yù)算管理制度基本健全；“財(cái)政部門(mén)—主管部門(mén)—占用單位”的橫向網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)形成，單位（部門(mén)）間分工明確，權(quán)責(zé)清晰；國(guó)家資產(chǎn)國(guó)家所有、單位資產(chǎn)占用者使用、主管部門(mén)監(jiān)管到位的知識(shí)基本普及；資金和資產(chǎn)對(duì)單位事業(yè)發(fā)展同等重要的理念基本具備；初步建立了一支資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的專業(yè)團(tuán)隊(duì)；通用資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)建成并已經(jīng)實(shí)施；初步規(guī)范了“二上、二下”資產(chǎn)預(yù)算編制流程；資產(chǎn)管理和預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制基本有效；充分運(yùn)用了資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，預(yù)算管理信息系統(tǒng)和財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段提升管理水平；前期已進(jìn)行了大規(guī)模的資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)清查，核實(shí)了資產(chǎn)存量數(shù)據(jù)，探索建立了資產(chǎn)共享平臺(tái)，資產(chǎn)調(diào)劑工作逐步展開(kāi)。省級(jí)政府公物倉(cāng)已經(jīng)建立，并將有關(guān)資產(chǎn)（省級(jí)舉辦重大會(huì)議、大型活動(dòng)購(gòu)置的資產(chǎn)、成立臨時(shí)辦公機(jī)構(gòu)、由牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)組織申請(qǐng)購(gòu)置的資產(chǎn)；單位上繳的資產(chǎn)；政府罰沒(méi)物資；單位申請(qǐng)?zhí)幹玫馁Y產(chǎn)等）納入政府公物倉(cāng)管理，統(tǒng)一調(diào)劑使用。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，河南省財(cái)政廳根據(jù)實(shí)際情況，正在為全力推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、研究制訂政府會(huì)計(jì)改革實(shí)施方案做前期的準(zhǔn)備，而且已經(jīng)在鄭州、洛陽(yáng)、駐馬店等城市展開(kāi)試點(diǎn)，理論研究和實(shí)踐二者緊密結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)河南省國(guó)有資產(chǎn)的管理更加優(yōu)化合理。