促進遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策研究

劉益彤，李 森，王 堯

（沈陽建筑大學 管理學院，沈陽 110168）

0 引言

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是引導未來經(jīng)濟社會發(fā)展、搶占經(jīng)濟科技發(fā)展制高點的關鍵。遼寧省作為處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關鍵期的老工業(yè)基地，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)以創(chuàng)新為主要推動力，增強自主發(fā)展能力，是遼寧省掌握經(jīng)濟發(fā)展主動權、打破競爭劣勢的迫切需要。

財政政策是政府優(yōu)化資源配置、實施產(chǎn)業(yè)政策、推動經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，是政府進行宏觀調(diào)控的重要手段，在黨中央國務院提出的多項發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和方案中，明確提出完善財稅體制，采取有效財政政策措施予以扶持，引導全社會加快培育和支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。遼寧省財政收支壓力較大，如何將有限的財政資金運用在關鍵環(huán)節(jié)，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有重要研究意義。

1 遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)總體部署及發(fā)展狀況

1.1 遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況分析

近年來，遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在總量和規(guī)模上快速增長，通過不斷注重引進上下游項目，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，依托工業(yè)園區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)基地等重要載體，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供廣闊空間。

遼寧省高端裝備制造業(yè)在雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎之上得以實現(xiàn)高速發(fā)展，在智能化數(shù)控機床、智能型工業(yè)機器人、重大能源裝備、軌道交通裝備、海洋工程裝備、工程機械、航空裝備等先進裝備制造業(yè)具有較強的制造和研發(fā)能力。高端裝備制造業(yè)主要集中在沈陽、大連地區(qū)，兩地先進裝備制造業(yè)主營業(yè)務收入占全省七成以上。位于沈陽西部的裝備制造業(yè)聚集區(qū)實現(xiàn)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速提升，正成長為具有國際競爭力的重要先進裝備制造業(yè)基地，聚集區(qū)內(nèi)形成了機床產(chǎn)業(yè)、電氣及新能源產(chǎn)業(yè)、汽車及零部件產(chǎn)業(yè)、通用及石化裝備產(chǎn)業(yè)、重礦及煤機裝備產(chǎn)業(yè)五大產(chǎn)業(yè)集群。

遼寧省新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢較為明顯，擁有中科院金屬研究所、大連化學物理研究所等在材料領域中的知名科研院所，在高性能均質(zhì)合金、金屬腐蝕控制、氮氫膜分離等領域擁有一批國家工程（技術）研究中心和新技術、新產(chǎn)品中試基地。目前遼寧在精品鋼材、納米材料、新型膜材料、新型建材等若干新材料領域均具有較強發(fā)展優(yōu)勢。

另外本溪生物醫(yī)藥基地已發(fā)展成為集研發(fā)、生產(chǎn)、物流、大學城、配套服務為一體的全國重要的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，有力地支持了本溪的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)也得到迅速發(fā)展，沈陽、大連、鞍山、鐵嶺、朝陽等地先后建立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地，大力發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)、環(huán)保成套裝備、節(jié)能環(huán)保節(jié)能設備等，發(fā)展低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟，部分高效節(jié)能設備和環(huán)境污染防治專用設備的研制和生產(chǎn)取得顯著成果。沈陽華晨寶馬建成全球首個5G 應用汽車生產(chǎn)基地?？傮w而言，遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好。

2 遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財稅政策現(xiàn)狀分析

2.1 遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財稅政策梳理

2.1.1 財政政策

2010 年發(fā)展改革委、科技部、財政部、工信部四部委聯(lián)合制定下發(fā)了《關于加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，開始大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在國家政策的總體部署下，遼寧省先后出臺了《遼寧省軟件與信息產(chǎn)品制造業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》《遼寧省科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新專項資金管理辦法》《遼寧省企業(yè)并購專項資金管理辦法》《遼寧省科技創(chuàng)新重大專項資金管理暫行辦法》《遼寧省創(chuàng)業(yè)（風險）投資專項補助資金管理辦法》等專項資金管理辦法，明確提出為集成電路、數(shù)字視聽、通信、先進裝備制造、新材料、新能源、新醫(yī)藥、電子信息項目等新興產(chǎn)業(yè)提供財政支持資金。

2015 年遼寧省印發(fā)《遼寧省壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實施方案》，在該方案配套措施中，提出成立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金并加大財稅政策支持，創(chuàng)業(yè)投資基金將重點投向具備原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新或消化吸收再創(chuàng)新等屬性，且處于初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新型戰(zhàn)略性新興企業(yè)，財政專項資金進一步向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜。

之后遼寧省又陸續(xù)出臺了《遼寧省財政專項資金股權投資管理辦法（試行）》《遼寧省企業(yè)技術創(chuàng)新專項資金管理暫行辦法》《遼寧省中央引導地方科技發(fā)展專項資金管理細則》等資金管理辦法，重點在支持企業(yè)技術創(chuàng)新和技術進步方面支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.1.2 稅收政策

由于省級政府沒有稅收立法權，遼寧省在稅收政策方面，重點在于深入貫徹落實國家出臺的各項支持包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的高新技術企業(yè)發(fā)展的稅收政策，如研發(fā)費稅前加計扣除、高新技術企業(yè)、科技成果轉(zhuǎn)化、科技企業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)投資和天使投資、股權激勵和技術入股等，特別是2021 年3 月31 日，財政部、稅務總局發(fā)布《關于進一步完善研發(fā)費用稅前加計扣除政策的公告》（公告〔2021〕13 號），規(guī)定自2021 年1 月1 日起，將制造業(yè)企業(yè)的研發(fā)費用加計扣除比例由75%提高至100%，進一步加大了鼓勵企業(yè)投入研發(fā)的力度，切實減輕企業(yè)負擔。

2.2 遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財稅政策執(zhí)行現(xiàn)狀

從遼寧省財稅政策梳理中可以看到，遼寧省在促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中大多數(shù)財稅支持政策都是通過促進科技研發(fā)和創(chuàng)新惠及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。根據(jù)2019 年遼寧省科技統(tǒng)計年鑒高技術企業(yè)政府補助和稅收優(yōu)惠情況，將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財稅政策執(zhí)行現(xiàn)狀總結(jié)如下。

從收到的政府研發(fā)補助來看，高端裝備制造業(yè)、新一代信息技術、新能源和節(jié)能環(huán)保是主要的投入領域，其中鐵路、船舶、航天航空和其他運輸設備制造業(yè)投入占比最高為56.04%，其次在通用設備和專用設備制造業(yè)，占比約8%，計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)占比約為5%，廢棄資源綜合利用未直接收到來自政府部門的研發(fā)資金。

新材料、生物產(chǎn)業(yè)以及新能源汽車產(chǎn)業(yè)主要通過稅收政策得到扶持，特別是新材料產(chǎn)業(yè)，研發(fā)費加計扣除享受的減免稅占全部產(chǎn)業(yè)享受該項政策獲得稅收減免的28.78%，生物產(chǎn)業(yè)享受高新技術企業(yè)所得稅減免的優(yōu)惠較多，占全部產(chǎn)業(yè)享受該項政策獲得稅收減免的15.16%。

高端裝備制造業(yè)、新一代信息技術、新能源和節(jié)能環(huán)保領域中，享受研發(fā)費加計扣除減免最多的是通用設備制造業(yè)和鐵路、船舶、航天航空和其他運輸設備制造業(yè)，享受高新技術企業(yè)減免稅優(yōu)惠最多的是鐵路、船舶、航天航空和其他運輸設備制造業(yè)，且該行業(yè)享受的高技術企業(yè)減免稅優(yōu)惠占比為25.37%，遠高于其他歸屬于行業(yè)高端裝備制造業(yè)、新一代信息技術、新能源和節(jié)能環(huán)保領域中其他行業(yè)，計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)享受的研發(fā)加計扣除減免和高新技術企業(yè)減免稅占比均約為5%，所占比例較小。

3 遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財稅政策存在的問題

盡管遼寧省在運用財稅政策促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中取得了良好的成效，但仍然存在需要進一步完善和改進之處，主要有以下三點。

第一，根據(jù)我國中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要要求，到2020 年研發(fā)投入強度要達到2.5%，而《2020年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示，遼寧省當年R&D 經(jīng)費投入強度為2.19%，雖然較2019 年的2.04%有長足進步，但研發(fā)經(jīng)費投入既未超過千億元，也未超過全國平均水平，隨著我國財政科技投入體系逐漸向中央和地方共同投入的雙主體結(jié)構轉(zhuǎn)變，與新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的資金需求相比，遼寧省對科技創(chuàng)新的財政投入仍顯不足。

第二，從資金投入領域來看，鐵路、船舶、航天航空和其他運輸設備制造業(yè)享受到的財政資金和稅收優(yōu)惠力度是最大的，遠高于其他歸屬于行業(yè)高端裝備制造業(yè)、新一代信息技術、新能源和節(jié)能環(huán)保領域中其他行業(yè)，廢棄資源綜合利用類的高技術企業(yè)未直接收到來自政府部門的資金扶持，過松或過緊、過多或過少的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策均不利于促進企業(yè)提高資金使用效率發(fā)展新項目，部分企業(yè)中仍存在重投入、輕使用等資金使用效率低下現(xiàn)象。

第三，遼寧省財政資金在促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中以專項資金為主，補助方式越來越強調(diào)后補助激勵，即企業(yè)先行組織項目研發(fā)工作，財政資金面向結(jié)果進行補助，這一方式雖然有助于提高資金的績效水平，但不少戰(zhàn)略性新興企業(yè)自身力量較為薄弱，前期資金需求量大、科技含量高的項目開展存在困難，特別是一些新一代信息技術企業(yè)，固定資產(chǎn)少，貸款困難，而政府投資基金、擔保政策、貼息政策仍有待完善，對企業(yè)的幫扶作用較小。另外，促進新產(chǎn)品市場化的財稅政策也較少。

4 促進遼寧省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展財稅政策優(yōu)化建議

4.1 加強資金支持力度

適當增加對R&D 的財政投入強度以及促進新產(chǎn)品市場化的財稅扶持力度，增強戰(zhàn)略性新興企業(yè)自主創(chuàng)新能力，助力企業(yè)提升業(yè)績水平。積極采用多種資金支持方式，加強財政資金的引導作用，鼓勵各類產(chǎn)業(yè)投資基金、風險投資基金，加大其對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的資金投入。鼓勵各類金融機構加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的專項貸款力度，以此進一步加大戰(zhàn)略性新興企業(yè)在產(chǎn)品研發(fā)和市場經(jīng)營拓展中的投入。

4.2 提高資金使用效率

政府對企業(yè)實行過松或過緊的財政政策都不利于企業(yè)發(fā)展，應制定一個適當?shù)呢斦唛T檻，完善補貼發(fā)放機制，建立有效監(jiān)管機制，加強政府補貼事前評估、事中監(jiān)督和事后考核驗收，減少信息不對稱、規(guī)避委托代理問題，實現(xiàn)對資金的高效利用。同時，遼寧省應進一步優(yōu)化補貼結(jié)構，適當增加對數(shù)控等智能制造裝備、核島和輸變電等重大成套裝備、生物醫(yī)藥、新材料以及資源綜合利用等產(chǎn)業(yè)的補貼資金，重點發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

4.3 促進創(chuàng)新技術發(fā)展

遼寧省可使用財政補助和稅收優(yōu)惠等政策分擔技術創(chuàng)新風險，通過降低創(chuàng)新成本的方式促進創(chuàng)新發(fā)展，讓創(chuàng)新的高成本由非創(chuàng)新企業(yè)分擔，例如遼寧省太陽能、風電能等新能源技術創(chuàng)新的高成本，可以通過財政補貼、財政貼息、財政風險基金等形式，由傳統(tǒng)化石類能源的使用者來共同承擔。促進產(chǎn)學研聯(lián)合，將高校、科研院所的一批高科技成果，迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，提高規(guī)模效應及技術創(chuàng)新效益，提高專業(yè)化生產(chǎn)能力。

4.4 完善融資相關機制

遼寧省政府應加大對符合條件的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融資扶持力度，除為戰(zhàn)略性新興企業(yè)拓寬融資渠道外，探索信用融資機制，發(fā)展財政擔保，在風險可控的前提下推進銀行提高對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的授信額度，保障市場主體的資金需求，支持企業(yè)通過上市融資和發(fā)行企業(yè)債券短期融資。同時加強融資平臺建設，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融資提供及時與有效的配套服務。

4.5 進一步落實稅收優(yōu)惠政策

貫徹落實戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)各項稅收優(yōu)惠政策，用足用好研發(fā)費用加計扣除、稅收減免、即征即退、稅收返還等稅收優(yōu)惠政策，確保企業(yè)能根據(jù)自身情況盡可能多地享受稅收優(yōu)惠，密切追蹤稅收政策實施效果，結(jié)合本省發(fā)展情況為以后新政策的制定提供參考建議，爭取得到更多的稅收紅利。