高校預(yù)算編制程序優(yōu)化研究

孔慶法

（山東工藝美術(shù)學(xué)院，濟(jì)南 250300）

0 引言

隨著新預(yù)算法的深入貫徹實(shí)施，高校預(yù)算管理環(huán)境發(fā)生了較大變化，對(duì)高校預(yù)算管理工作提出了更高的要求。預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，是預(yù)算管理過(guò)程和資源配置中的重要一環(huán)。如果預(yù)算編制出了問(wèn)題，編制的內(nèi)容不合理、不科學(xué)，脫離了戰(zhàn)略和預(yù)算管理的目標(biāo)，預(yù)算管理的后續(xù)程序無(wú)論多規(guī)范，多有成效，也將是無(wú)用的，因此，預(yù)算編制的成敗直接決定了整個(gè)預(yù)算管理的成敗。預(yù)算編制程序是對(duì)預(yù)算編制工作在編制時(shí)間、流程等方面所做的安排，科學(xué)合理的預(yù)算編制程序能提高預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算管理水平。

1 部門(mén)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算

高校預(yù)算有部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算之分。部門(mén)預(yù)算是以學(xué)校為單位，根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)的要求，按照相關(guān)法律、法規(guī)、制度將學(xué)校全年各項(xiàng)收支編入預(yù)算，并報(bào)經(jīng)主管部門(mén)和同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核后，由同級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算草案后，同級(jí)財(cái)政部門(mén)通過(guò)主管部門(mén)向?qū)W校批復(fù)年度預(yù)算方案，此預(yù)算具有法定性。校內(nèi)預(yù)算是學(xué)校依據(jù)有關(guān)規(guī)章制度要求，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展需求，并結(jié)合學(xué)校實(shí)際財(cái)力狀況編制的預(yù)算。

2 高校預(yù)算編制程序存在的問(wèn)題

2.1 校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算編制時(shí)間上相脫節(jié)

部門(mén)預(yù)算編制是依據(jù)政府部門(mén)規(guī)定的時(shí)間和要求完成的，采取二上二下的程序進(jìn)行，每年10 月份完成一上預(yù)算編制工作，年底或次年初收到財(cái)政部門(mén)的一下控制限額，一月上旬完成二上預(yù)算編報(bào)工作，3 月份主管部門(mén)批復(fù)二下預(yù)算。各高校的校內(nèi)預(yù)算程序是根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況制定的，一般于每年底或次年年初開(kāi)始編制。校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算編制時(shí)間上不統(tǒng)一，不利于兩者的有效結(jié)合和編制質(zhì)量的提高。

2.2 校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算編制內(nèi)容存在兩張皮的現(xiàn)象

如果校內(nèi)預(yù)算編制與部門(mén)預(yù)算不同步，那么校內(nèi)預(yù)算中的部分業(yè)務(wù)內(nèi)容不能在部門(mén)預(yù)算中體現(xiàn)，造成年度部門(mén)預(yù)算不完整，調(diào)整和追加部門(mén)預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生，不利于預(yù)算的順利執(zhí)行以及維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。

3 優(yōu)化預(yù)算編制程序的積極作用

第一，科學(xué)合理的預(yù)算編制程序能理順在預(yù)算編制過(guò)程中各層級(jí)預(yù)算編制責(zé)任單位和人員之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，使預(yù)算編制業(yè)務(wù)信息傳遞更加準(zhǔn)確、通暢。

第二，能合理安排校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算編制時(shí)間，提高預(yù)算編制效率。

第三，能充分融合校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算編制內(nèi)容，高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容全部體現(xiàn)在預(yù)算中，發(fā)揮校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算在預(yù)算管理中各自的重要作用。

4 高校預(yù)算編制程序優(yōu)化思路

要提高預(yù)算編制的精確性、科學(xué)性以及預(yù)算編制程序的合理性，首先應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算的關(guān)系，結(jié)合高校自身業(yè)務(wù)實(shí)際內(nèi)容，使二者有機(jī)結(jié)合，按主管部門(mén)的政策要求，從預(yù)算管理體制、預(yù)算編制時(shí)間等方面進(jìn)行優(yōu)化。

5 校內(nèi)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算的關(guān)系

部門(mén)預(yù)算將政府各部門(mén)的各項(xiàng)收支同時(shí)編入預(yù)算，在程序上需經(jīng)政府部門(mén)審核并報(bào)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

校內(nèi)預(yù)算是學(xué)校在依據(jù)主管部門(mén)各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況而編制的預(yù)算。校內(nèi)預(yù)算已成為高校加強(qiáng)內(nèi)部管理、提高財(cái)務(wù)管理水平的一項(xiàng)重要管理工具，通過(guò)校內(nèi)預(yù)算，高校可以提高管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，同時(shí)以校內(nèi)預(yù)算為基礎(chǔ)來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算有著密切的關(guān)系。

第一，校內(nèi)預(yù)算編制與部門(mén)預(yù)算編制在程序、時(shí)間上相輔相成、高度融合。

校內(nèi)預(yù)算編制服務(wù)于部門(mén)預(yù)算的編制。在校內(nèi)預(yù)算編制過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門(mén)需要落實(shí)校內(nèi)各項(xiàng)收入來(lái)源渠道和各部門(mén)支出需求，這些收支數(shù)據(jù)正是申報(bào)部門(mén)預(yù)算所必需的。部門(mén)預(yù)算一上編制前需對(duì)申報(bào)一上部門(mén)預(yù)算的校內(nèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集匯總，比如單位基本信息、基本支出和項(xiàng)目支出的合理預(yù)計(jì)等。在部門(mén)一下預(yù)算控制限額下達(dá)前需要將單位申報(bào)的一上預(yù)算與校內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)充分溝通，進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)，特別是申報(bào)的業(yè)務(wù)類(lèi)和投資發(fā)展類(lèi)項(xiàng)目，需要進(jìn)一步細(xì)化論證，編制可行的實(shí)施方案，在編制二上預(yù)算時(shí)根據(jù)主管部門(mén)的要求完善這部分項(xiàng)目申報(bào)，細(xì)化實(shí)施內(nèi)容，為項(xiàng)目的實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)，也是次年加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的前提。

第二，部門(mén)預(yù)算實(shí)施于校內(nèi)預(yù)算，校內(nèi)預(yù)算是部門(mén)預(yù)算在學(xué)校細(xì)化落實(shí)的手段。

主管部門(mén)通過(guò)財(cái)政二下預(yù)算將當(dāng)年的年初預(yù)算下達(dá)到各學(xué)校，但是部門(mén)預(yù)算中的大部分?jǐn)?shù)據(jù)是匯總、籠統(tǒng)的數(shù)據(jù)，要將財(cái)政下達(dá)的預(yù)算實(shí)施好，保證預(yù)算實(shí)施的質(zhì)量、效益和進(jìn)度，就必須將財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行分解、細(xì)化，將部門(mén)預(yù)算各種數(shù)據(jù)所內(nèi)含的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行具體化，逐項(xiàng)落實(shí)各項(xiàng)數(shù)據(jù)實(shí)施內(nèi)容、部門(mén)和責(zé)任人。通過(guò)校內(nèi)預(yù)算，部門(mén)預(yù)算資金在校內(nèi)得以合理分配，真正在學(xué)校落地，為年中實(shí)施預(yù)算做好基礎(chǔ)性工作。

6 預(yù)算管理體制

高等學(xué)校預(yù)算管理體制一般由學(xué)校黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、預(yù)算管理委員會(huì)、財(cái)務(wù)部門(mén)、預(yù)算責(zé)任部門(mén)組成。高等學(xué)校預(yù)算管理體制框架，如圖1 所示。

圖1 高校預(yù)算管理體制框架

學(xué)校黨委會(huì)。學(xué)校黨委會(huì)是學(xué)校預(yù)算管理的最高決策機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)：審查批準(zhǔn)經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)審議通過(guò)的財(cái)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)決算有關(guān)事項(xiàng)。

校長(zhǎng)辦公會(huì)。校長(zhǎng)辦公會(huì)主要職責(zé)：審議批準(zhǔn)預(yù)算管理制度，審議部門(mén)預(yù)算、校內(nèi)預(yù)算草案，審議年度預(yù)算調(diào)整方案及年終財(cái)務(wù)決算，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施預(yù)算控制。

預(yù)算管理委員會(huì)。預(yù)算管理委員會(huì)是專(zhuān)業(yè)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，是學(xué)校實(shí)施專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化、科學(xué)化預(yù)算管理必不可少的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是協(xié)助校長(zhǎng)辦公會(huì)完成相關(guān)工作，包括：加強(qiáng)預(yù)算管理制度建設(shè)，審議部門(mén)預(yù)算、校內(nèi)預(yù)算草案，審議年度預(yù)算調(diào)整方案及年終財(cái)務(wù)決算，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施預(yù)算控制等。

財(cái)務(wù)部門(mén)。財(cái)務(wù)部門(mén)或單設(shè)預(yù)算管理部門(mén)，是學(xué)校預(yù)算管理的具體實(shí)施部門(mén)，負(fù)責(zé)預(yù)算管理制度的起草，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、考評(píng)、決算和監(jiān)督等方面的具體工作等。

預(yù)算責(zé)任部門(mén)。學(xué)校各二級(jí)學(xué)院及部門(mén)是學(xué)校預(yù)算管理的責(zé)任部門(mén)，也是學(xué)校預(yù)算具體實(shí)施部門(mén)，其主要職責(zé)：落實(shí)預(yù)算管理制度，提供相關(guān)歸口項(xiàng)目預(yù)算編制數(shù)據(jù)，落實(shí)本部門(mén)的預(yù)算收入和支出責(zé)任，提出預(yù)算調(diào)整建議。

7 預(yù)算編制的程序

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和上級(jí)主管部門(mén)的要求，學(xué)校年度預(yù)算采用“兩上兩下”的編制程序。

“一上”階段：按目前的部門(mén)預(yù)算上報(bào)時(shí)間，“一上”預(yù)算編制階段大致在8 月到10 月中旬。學(xué)校下達(dá)校內(nèi)預(yù)算編制通知，校內(nèi)各部門(mén)依據(jù)預(yù)算期內(nèi)的工作部署并結(jié)合預(yù)算編制相關(guān)要求編制職能經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目資金需求，各部門(mén)對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的必要性、可行性、績(jī)效等進(jìn)行深入論證，報(bào)學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)審批。財(cái)務(wù)部門(mén)匯總審核學(xué)校各部門(mén)申報(bào)的預(yù)算，依據(jù)項(xiàng)目預(yù)算更新項(xiàng)目庫(kù)并按輕重緩急的順序排序，報(bào)學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審核，經(jīng)學(xué)校校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委會(huì)審批后，批復(fù)的預(yù)算納入學(xué)校收支總預(yù)算，形成學(xué)校的“一上”部門(mén)預(yù)算，按政府部門(mén)的要求進(jìn)行上報(bào)。財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)上報(bào)的“一上”部門(mén)預(yù)算，預(yù)下達(dá)校內(nèi)預(yù)算。

“一下”階段：由于每年人民代表大會(huì)召開(kāi)時(shí)間不確定，因此部門(mén)預(yù)算“一下”控制限額的下達(dá)時(shí)間有早有晚，時(shí)間大致在每年12月底至次年1月上旬之間?！耙幌隆彪A段的時(shí)間段一般在10 月中旬至部門(mén)預(yù)算“一下”控制限額下達(dá)前。校內(nèi)各部門(mén)對(duì)預(yù)下達(dá)的校內(nèi)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，對(duì)于涉及政府采購(gòu)的項(xiàng)目，聯(lián)合政府采購(gòu)部門(mén)編制政府采購(gòu)預(yù)算，并將批復(fù)預(yù)算資金編制經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目。

為加快預(yù)算年度的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)于計(jì)劃在預(yù)算執(zhí)行年度實(shí)施政府采購(gòu)的項(xiàng)目，在明確項(xiàng)目資金來(lái)源的情況下，可以實(shí)施預(yù)采購(gòu)，提前使項(xiàng)目進(jìn)入政府采購(gòu)程序。

“二上”階段：從學(xué)校收到部門(mén)預(yù)算“一下”控制限額到上報(bào)部門(mén)“二上”預(yù)算，時(shí)間比較短，大約1 到2 周的時(shí)間，大約在每年1 月中旬前后進(jìn)行。部門(mén)預(yù)算“一下”控制限額下達(dá)后，財(cái)務(wù)部門(mén)將政府主管部門(mén)批復(fù)的預(yù)算控制總量和前期上報(bào)的“一上”部門(mén)預(yù)算、學(xué)校預(yù)下達(dá)的校內(nèi)預(yù)算進(jìn)行核對(duì)比較，由于前期編制的“一上”部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算已經(jīng)將預(yù)算年度內(nèi)的收支做了合理預(yù)計(jì)并將大部分預(yù)算資金做了細(xì)化安排，預(yù)計(jì)的預(yù)算資金同主管部門(mén)批復(fù)的“一下”控制限額之間的差異大多集中在財(cái)政撥款和批復(fù)的臨時(shí)財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目上。因此財(cái)務(wù)部門(mén)找出這部分差異，同時(shí)通知相應(yīng)校內(nèi)部門(mén)對(duì)校內(nèi)預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，下達(dá)校內(nèi)預(yù)算“二上”報(bào)送通知，按主管部門(mén)報(bào)送“二上”部門(mén)預(yù)算的要求，將校內(nèi)各部門(mén)在“一下”階段編制的政府采購(gòu)預(yù)算、經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目等細(xì)化預(yù)算數(shù)據(jù)報(bào)送財(cái)務(wù)部門(mén)，財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)學(xué)校預(yù)算期內(nèi)的工作計(jì)劃目標(biāo)結(jié)合學(xué)校資金總量對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行合理配置，報(bào)學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)校黨委會(huì)審議批準(zhǔn)后，形成學(xué)?！岸稀辈块T(mén)預(yù)算并報(bào)主管部門(mén)，同時(shí)形成學(xué)校的校內(nèi)預(yù)算草案。

“二下”階段：人民代表大會(huì)批復(fù)后20 日內(nèi)，政府部門(mén)將批復(fù)的預(yù)算下達(dá)到各級(jí)預(yù)算單位，高校也會(huì)收到政府部門(mén)批復(fù)的“二下”部門(mén)預(yù)算，一般在2 月下旬到3 月份。高校將收到的“二下”部門(mén)預(yù)算作為批復(fù)校內(nèi)預(yù)算和預(yù)算年度預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，經(jīng)學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)校黨委會(huì)審議批準(zhǔn)，以正式文件下達(dá)校內(nèi)各部門(mén)預(yù)算。

以上預(yù)算編制程序要注意兩點(diǎn)：

一是預(yù)算編制程序并不是固定不變的，高校在實(shí)際編制預(yù)算時(shí)要結(jié)合政府主管部門(mén)的政策要求以及學(xué)校自身的實(shí)際情況而定。

二是對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算的編制要不斷完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，在預(yù)算編制全過(guò)程中，預(yù)算項(xiàng)目的選取、論證、申報(bào)等環(huán)節(jié)要以項(xiàng)目庫(kù)為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行。項(xiàng)目庫(kù)至少應(yīng)具備兩方面的功能，第一方面是項(xiàng)目全年儲(chǔ)備，實(shí)行“全天候”開(kāi)放式管理，年度中凡論證成熟、具備條件的項(xiàng)目，隨時(shí)納入項(xiàng)目庫(kù)備選。第二方面是動(dòng)態(tài)調(diào)整，預(yù)算確定前，入庫(kù)項(xiàng)目可根據(jù)輕重緩急和情況變化，實(shí)時(shí)調(diào)整支出事項(xiàng)和金額。預(yù)算確定后的項(xiàng)目調(diào)整，也全部通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)完成，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目安排、調(diào)整、執(zhí)行全過(guò)程留痕記錄。預(yù)算編制流程如圖2 所示。

圖2 預(yù)算編制流程

8 結(jié)語(yǔ)

總之，部門(mén)預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算編制的內(nèi)容的落腳點(diǎn)都集中在學(xué)校的各項(xiàng)實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)上，通過(guò)對(duì)預(yù)算管理體制的合理設(shè)置，將兩者有效結(jié)合起來(lái)，使預(yù)算編制程序得以?xún)?yōu)化，促進(jìn)預(yù)算編制質(zhì)量以及整個(gè)預(yù)算管理水平的提高。