中國糧食安全戰(zhàn)略的理論邏輯、歷史邏輯與實踐邏輯

韓楊

糧食是人類賴以生存的物質基礎，是民生之本。在中國共產黨成立一百周年、全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之際，中國開啟了邁向全面建設社會主義現(xiàn)代化強國第二個百年奮斗目標的新征程。一百多年來，在中國共產黨的全面領導下，中國在保障國家糧食安全上進行實踐探索，取得了重大歷史性成就。立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，在邁向2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化新征程中，亟須加快農業(yè)農村同步基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，促進農民與全體人民同步共同富裕取得更為明顯的實質性進展；亟須踐行好總體國家安全觀，構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系，貫徹好落實好國家糧食安全戰(zhàn)略，確保在糧食產業(yè)高質量發(fā)展中維護好保護好糧農利益、實現(xiàn)好保障好國家糧食安全，始終把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，把握全局主動、戰(zhàn)略主動、時代主動，走好中國特色糧食安全之路。

一、新時代中國糧食安全戰(zhàn)略的基本內涵

古往今來，糧食安全都是治國安邦的首要之務。從辯證唯物主義和歷史唯物主義視角來看，糧食安全的概念是相對的、動態(tài)的、發(fā)展變化的，在不同時代，對保障國家糧食安全有不同的認識、理解和要求。

中國自古以農業(yè)立國，有“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”的思想觀念?？v觀歷朝歷代，農業(yè)興旺、農民安定、糧食充足，則國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、安居樂業(yè)；農業(yè)凋敝、農民不穩(wěn)、糧食不足，則國家分裂、社會動蕩、民不聊生。新中國成立以來，黨和國家始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的頭等大事。毛澤東同志在為《湘江評論》撰寫創(chuàng)刊宣言時指出，“世界什么問題最大？吃飯問題最大?！编囆∑酵疽苍赋觯安还芴煜掳l(fā)生什么事，只要人民吃飽肚子，一切就好辦了?！?994年，美國經濟學家萊斯特·布朗提出“誰來養(yǎng)活中國”的問題，認為“隨著中國人口的繼續(xù)增加以及中國人民飲食結構的轉變，中國必將出現(xiàn)糧食短缺，進而造成世界性的糧食危機”，其觀點在國際上引發(fā)了中國糧食安全的世界威脅論。1996年，國務院新聞辦公室發(fā)布了《中國的糧食問題》白皮書，提出“立足國內資源，實現(xiàn)糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針”，正面回應了國際質疑。2000年，黨的十五屆五中全會明確提出“特別是要鞏固和加強農業(yè)的基礎地位，確保國家糧食安全”。進入21世紀以來，中國糧食供求呈現(xiàn)新變化，2004—2012年，中國糧食產量實現(xiàn)了“九連增”，打破了以往糧食的周期性波動規(guī)律，用中國實踐兌現(xiàn)了向世界的承諾。中國在2001年加入世界貿易組織（WTO）后，2004年首次出現(xiàn)糧食國際貿易逆差，農產品由凈出口轉變?yōu)閮暨M口格局，到2012年以大豆為代表的糧食品種進口量逐年增長?；诖?，2013年底，習近平總書記在中央經濟工作會議上明確提出，“綜合考慮國內資源環(huán)境、糧食供求格局、國際市場貿易條件，必須實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。要依靠自己?？诩Z，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上。對國內資源生產滿足不了或為土地等資源休養(yǎng)生息不得不進口的短缺糧食品種，要掌握進口的穩(wěn)定性和主動權，把握適當比例，積極利用國外資源”。2021年黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中，明確將“確保把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”作為新時代黨和國家事業(yè)取得的歷史性成就，隨后在2021年底召開的中央經濟工作會議、中央農村工作會議中再次予以強調。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，立足于國情、世情、農情、糧情，與時俱進提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動糧食與農業(yè)高質量發(fā)展，確立了新時代“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，并進一步明確了保障國家糧食安全“黨政同責”的政治責任。這一系列重大判斷、重要論述，引領推動了中國在保障國家糧食安全方面的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，為立足新發(fā)展階段準確把握國家糧食安全的基本內涵、貫徹落實保障國家糧食安全戰(zhàn)略提供了重要依據(jù)。

從新時代中國糧食安全戰(zhàn)略的基本內涵來看，“以我為主、立足國內”是戰(zhàn)略立足點，回答了“依靠誰來養(yǎng)活中國”的問題，明確了依靠中國人自己的力量保障中國的糧食安全；“適度進口”是戰(zhàn)略平衡點，回答了“在保障糧食安全中中國與世界是怎樣的關系”問題，明確了中國自身發(fā)揮主要作用和世界發(fā)揮次要作用；“確保產能”和“科技支撐”是戰(zhàn)略著力點，回答了“依靠什么、怎么來解決糧食安全”的問題，明確了依靠耕地等產能夯實保障基礎和依靠科技創(chuàng)新驅動保障能力提升；“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”是戰(zhàn)略底線，回答了“保障的底線目標是什么”的問題，明確了保障糧食安全的優(yōu)先序和基本點；“黨政同責”是戰(zhàn)略責任，回答了“誰領導、誰負責、誰保障”的問題，明確了黨和國家把保障糧食安全作為首要工作任務，扛起糧食安全的政治責任。

糧食安全事關經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、政治安全，是實現(xiàn)國家安全的重要基礎。從踐行和維護總體國家安全觀的角度，需全面統(tǒng)籌協(xié)調保障國家糧食安全的五對邏輯關系。一是統(tǒng)籌協(xié)調好發(fā)展與安全的關系。糧食多了是經濟問題，糧食少了是政治問題，既要保障糧食總體安全，又要促進高質量發(fā)展；既要抓好糧食生產，又要增強儲備和加工能力，延長糧食產業(yè)鏈條，發(fā)揮整體效應。二是統(tǒng)籌協(xié)調好內部與外部的關系。既要立足國內，又要防范化解國際環(huán)境、國際貿易規(guī)則等外部環(huán)境變化對國內糧食安全帶來的風險。三是統(tǒng)籌協(xié)調好當前和長遠的關系。既要立足當前處理好糧食供給側結構性矛盾，又要著眼長遠把握好中長期糧食需求側變化，增強供需的適配性。四是統(tǒng)籌協(xié)調好傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的關系。既要考慮到傳統(tǒng)糧食生產、流通、供應面臨的安全問題，又要兼顧非傳統(tǒng)安全，如生物安全、出口貿易禁令、糧食能源安全等非傳統(tǒng)風險。五是統(tǒng)籌協(xié)調好自身安全與共同安全的關系。既要解決好國內自身糧食安全問題，又要共同維護世界糧食安全?？傮w上，要貫徹落實好國家糧食安全戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調好各項舉措，增強保障國家糧食安全的總體效應，牢牢掌握國家糧食安全的主動權。

二、中國糧食安全極端重要的理論邏輯

糧食問題事關國計民生，事關黨的宗旨、社會主要矛盾、發(fā)展的目標任務和社會主義的本質要求，因而極端重要。保障糧食安全是一個永恒的課題，任何時候都不能放松。

（一）保障糧食安全是踐行以人民為中心思想的直接體現(xiàn)

糧食問題是最大的、最基本的民生問題，解決好糧食問題是我們黨以人民為中心思想的最根本、最直接體現(xiàn)。人民性是馬克思主義最鮮明的品格?！豆伯a黨宣言》指出，無產階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動。人民立場是馬克思主義政黨的根本政治立場。中國共產黨最鮮明的特征是站穩(wěn)人民立場，“中國共產黨根基在人民、血脈在人民”，“人民是我們黨執(zhí)政的最大底氣”。中國擁有14億多人口，是世界上人口最多的發(fā)展中國家，這是中國最大的國情；解決好全體人民吃飯問題，滿足人民最基本生存與發(fā)展的需求，是我們黨要解決的全體人民關心的最根本問題。保障國家糧食安全是我們黨踐行以人民為中心思想的直接體現(xiàn)。

（二）保障糧食安全是解決社會主要矛盾的基本要求

糧食問題是社會主要矛盾的最直接體現(xiàn)，是生產關系與生產力是否適配、是否能滿足人的需求的直接體現(xiàn)。當前中國社會的主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著城鄉(xiāng)居民收入、生活水平的不斷提高，人民膳食消費結構將更加多元化，人民對糧食的需求已經從“吃得飽”，轉變?yōu)榧纫俺缘蔑枴?，更要“吃得好”，還要“吃得放心”；從關注數(shù)量，逐漸轉變?yōu)殛P注數(shù)量、質量、營養(yǎng)、健康等?！艾F(xiàn)在講糧食安全，實際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源?！敝袊洕l(fā)展最大的不平衡不充分在農業(yè)農村。立足新發(fā)展階段，中國糧食產需仍將處于緊平衡態(tài)勢，要以需求為牽引推進糧食產業(yè)供給側結構性調整，使生產力更適應生產關系，推動城鄉(xiāng)更均衡、更協(xié)調、更高質量發(fā)展。

（三）保障糧食安全是推動農業(yè)農村現(xiàn)代化的首要任務

糧食問題是發(fā)展農業(yè)農村要解決的首要問題，“抓農業(yè)農村工作，首先要抓好糧食生產”。這關系到國家制定的2035年遠景目標的實現(xiàn)。加快農業(yè)農村現(xiàn)代化，是全黨高度重視的一個關系大局的重大問題。新發(fā)展階段的奮斗目標是全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，這個“全面”既包括城市現(xiàn)代化，又包括鄉(xiāng)村現(xiàn)代化；既包括農業(yè)現(xiàn)代化，又包括農村現(xiàn)代化。農業(yè)農村是中國到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的相對短板，在推進農業(yè)現(xiàn)代化方面，要抓好產業(yè)、生產、經營三個體系的現(xiàn)代化。糧食是農業(yè)產業(yè)中最重要的產業(yè)，糧食產業(yè)實現(xiàn)自給自足并具有國際競爭力，是中國從農業(yè)大國向農業(yè)強國轉變的重要標志。只有實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，推動糧食增產增收，延長糧食產業(yè)鏈價值鏈，提高糧農收入，確保農民種糧積極性，才能持續(xù)保障國家糧食安全。

（四）保障糧食安全、促進糧農收入增長是實現(xiàn)共同富裕的本質要求

糧食問題是關系誰來種糧、如何維護種糧主體經濟利益確保其種糧積極性的現(xiàn)實問題，因而要解決好農民尤其是糧農收入增長的基本問題，使其一同實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務的根本宗旨的重要體現(xiàn)，也是黨和國家的重大責任。新發(fā)展階段對實現(xiàn)共同富裕的階段目標有明確要求，到“十四五”末，全體人民共同富裕邁出堅實步伐，居民收入和實際消費水平差距逐步縮小；到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。而“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農民農村”。2020年，全國有2844個縣、38741個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，50.9萬個鄉(xiāng)村（村委會）；鄉(xiāng)村常住人口5.1億人。此外，還有進城務工農民2.86億人。農村居民年人均可支配收入僅為17131元，全國居民人均收入為32189元，當前相當數(shù)量的農民尤其是糧農收入水平距離“中等收入群體”收入尚有差距。促進農業(yè)農村經濟繁榮、穩(wěn)定提高糧農收入，確保糧農在實現(xiàn)共同富裕道路上不掉隊，是保障國家糧食安全的應有之義。

三、中國糧食政策的百年回顧與歷史性成就

中國共產黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，始終把解決全體人民的糧食安全問題作為全黨的重要使命。一百多年來，黨領導人民在不同時期對保障糧食安全進行實踐探索，取得了歷史性成就，走出了一條具有中國特色的糧食安全之路。

（一）新民主主義革命時期（1921—1949年）：開展土地革命，動員廣大農民，為革命戰(zhàn)爭提供財糧保障

中國共產黨成立后，根據(jù)不同階段的形勢與任務探索調整土地政策，極大動員了廣大農民參與革命和民主政治的積極性。土地革命時期，中國共產黨分別在1928年、1929年和1931年制定了《井岡山土地法》《興國土地法》《中華蘇維埃共和國土地法令》等，沒收封建地主、豪紳等大私有主的土地分配給農民，形成了“依靠貧農，聯(lián)合中農，限制富農，消滅地主階級”的土地革命路線，并在革命根據(jù)地組織農民興修水利，改良土壤，推廣技術，培育良種，開展耕牛、農具、種子、勞力等互助合作，這極大動員了廣大農民參與革命的熱情，農民成為革命的擁護者，為鞏固和擴大根據(jù)地以及為革命戰(zhàn)爭的糧食供應作出了重要貢獻。1936年，毛澤東同志在會見美國作家斯諾時指出，“誰贏得了農民，誰就會贏得中國”，“誰解決土地問題，誰就會贏得農民”?？谷諔?zhàn)爭時期，中國共產黨采取減租減息、增開荒地、推廣植棉、調劑勞動力、增加農貸、提高農業(yè)技術、實行農業(yè)累進稅等政策，開展農業(yè)大規(guī)模生產運動，提高糧食自給能力。解放戰(zhàn)爭時期，為適應新的形勢變化，中國共產黨1947年制定了《中國土地法大綱》，廢除地主土地所有權，按鄉(xiāng)村全部人口，統(tǒng)籌土地數(shù)量和質量平均分配給村民個人，并開展合作互助，既極大動員了廣大農民參與革命的熱情，使大部分農民成為中國革命隊伍的主力軍；又極大促進了生產力，調動了農民參與農業(yè)生產的積極性，很大程度上解決了軍民吃飯、穿衣問題，為解放戰(zhàn)爭的勝利奠定了最深厚的群眾基礎。這一時期，實現(xiàn)“耕者有其田”政策，雖激發(fā)了農業(yè)生產力，但農業(yè)發(fā)展基礎仍較為薄弱、發(fā)展水平低下，加之戰(zhàn)爭破壞與自然災害頻發(fā)，到1949年，總人口為5.38億人，糧食總產量僅為1.13億噸，糧食單產僅為1035千克/公頃，人均糧食占有量僅為210千克，農民年人均純收入僅為44元，距解決溫飽問題尚有較大差距。

（二）社會主義革命和建設時期（1949—1978年）：改造農業(yè)生產關系，改進農業(yè)基礎設施，改善糧食生產發(fā)展的基礎條件

新中國成立后，堅持以農業(yè)為基礎，把農業(yè)放在發(fā)展國民經濟的首位，把發(fā)展糧食生產作為農村經濟工作的重點，千方百計爭取糧食總量穩(wěn)定增長。在農業(yè)生產關系方面，為加快恢復農業(yè)經濟發(fā)展，自1952年起，逐步改革土地所有制關系，領導廣大農民開展互助合作，從以換工幫忙為主的互助組，調整為以土地入股分紅、重要生產資料私有為主的初級社，改革為生產資料集體所有、統(tǒng)一經營的高級社，到1956年底基本完成農業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)三大改造，引導農民走互助合作道路，到1958年，開始由高級農業(yè)合作社向人民公社邁進。在農業(yè)生產力方面，采取大規(guī)模興修水利設施、實行農業(yè)機械化、改進使用肥料、推廣優(yōu)良品種、改良土壤、擴大復種面積、種植高產作物、消滅蟲害病害等措施；積累了“農業(yè)八字憲法”（即土、肥、水、種、密、保、管、工）精耕細作的種植經驗。在糧食流通方面，1953年，為解決城鄉(xiāng)糧食供應緊缺問題，實行了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，農村作為供給端，按照土地面積和質量等級上交公糧，城市作為需求端，居民按照工作性質和年齡憑票購買糧食，逐漸建立起“以農補工”的國民經濟發(fā)展模式，農村的財糧積累為建立完整的國民經濟體系和工業(yè)體系提供了基礎支撐。這一時期，人口快速增長，受限于政治經濟等多重因素影響，農民生產積極性受到一定制約，糧食產量呈波動式增長。到1978年，總人口為9.63億人，糧食總產量達到3.05億噸，糧食年均遞增3.5%，是1949年糧食產量的2.7倍，糧食單產達2532.7千克/公頃，人均糧食占有量提高到318千克，農民年人均純收入達133.6元?？傮w來看，這一階段人民溫飽問題雖未得到很好解決，但在改善農業(yè)基礎設施、提高農業(yè)物質裝備水平、加快農業(yè)科技進步等方面取得了較為明顯的成效，為糧食生產的持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期（1978—2012年）：改革農業(yè)生產關系，解放和發(fā)展生產力，實現(xiàn)了由溫飽不足到基本解決溫飽問題的轉變，并向建設全面小康社會邁出堅實步伐

黨的十一屆三中全會明確了改革走向，糧食生產得益于農業(yè)農村實施的一系列改革措施，取得了重大進步。在農業(yè)生產關系方面，改革開放從農村實行家庭聯(lián)產承包責任制率先突破，1982—1986年中央連續(xù)5年出臺“一號文件”，對家庭聯(lián)產承包責任制進行細化和完善，逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，接續(xù)開展了承包周期為15年和30年的兩輪土地承包期，隨著土地關系的穩(wěn)定，加之較大幅度提高糧食收購價格，農業(yè)生產關系適時調整，農民的生產積極性得到極大調動，使過去在農業(yè)基礎設施、科技、投入等方面積累的能量得以集中釋放，促進了農業(yè)生產能力提高。在農業(yè)生產力方面，國家對耕地日益重視，在1987年實施第一部《土地管理法》后，開啟了較為系統(tǒng)的耕地保護和質量建設歷程，并逐步提出守住18億畝耕地紅線，對耕地保有量和基本農田保護提出嚴格要求。在糧食流通和市場化方面，逐漸取消農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，由計劃經濟向市場經濟轉變。在統(tǒng)購上，1983年逐步縮小農產品統(tǒng)購范圍，1993年取消了憑票購買糧食等主要農產品的統(tǒng)購制度；在統(tǒng)銷上，1984年開放了水產品和水果市場與價格，2005年全面放開糧食購銷、價格和市場，基本建立了農產品市場體系；期間，在2001年加入世界貿易組織后積極融入國際農產品市場。在糧農支持方面，2004—2012年，連續(xù)9年出臺中央“一號文件”，對“三農”工作作出總體部署；采取了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的方針，實施了一系列支農惠農政策，并于2006年取消了延續(xù)兩千多年的農業(yè)稅，不斷提高財政金融支農水平。這一時期，農業(yè)生產關系、生產結構得以調整，發(fā)展多種經營，食物多樣化發(fā)展較快，人民的生活質量明顯提高。到2012年，中國總人口為13.59億人，糧食達到6.12億噸，糧食單產為5353.12千克/公頃，糧食人均占有量達到452千克，農民年人均可支配收入為7917元。糧食和重要農產品供給實現(xiàn)了由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變，對保障糧食安全和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用，實現(xiàn)了溫飽不足到基本解決溫飽問題的轉變，并向建設全面小康社會邁出了堅實步伐。

（四）中國特色社會主義新時代（2012年至今）：糧食穩(wěn)供給、糧農收入穩(wěn)增長、糧食價格穩(wěn)運行，以及糧食數(shù)量、質量、安全與營養(yǎng)健康的全方位保障，為全面建成小康社會奠定基礎

黨的十八大以來，連續(xù)出臺中央“一號文件”，部署“三農”重點工作。在農業(yè)生產關系方面，2013年黨中央提出在鞏固完善農村基本經營制度的基礎上，推進農村土地“三權分置”，堅持農村土地集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，實現(xiàn)了農民集體、承包農戶、新型農業(yè)經營主體對土地權利的共享，創(chuàng)新回答了“誰來種地、如何種地”等問題，為促進農村資源要素合理配置、引導土地經營權流轉、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營奠定了制度基礎，并明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證；2017年黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年，既要確保土地集體所有、家庭承包經營的農村基本經營制度的長期穩(wěn)定，又要使農村基本經營制度更加充滿活力，促進土地經營權流轉、農業(yè)經營方式的多樣化。在農業(yè)生產力方面，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，實行最嚴格的耕地保護制度，嚴守永久基本農田保有量，強化高標準農田建設和黑土地保護工程，推進農業(yè)科技進步，推動種業(yè)科技自立自強、種源自主可控，主要農作物良種基本實現(xiàn)全覆蓋；用現(xiàn)代化手段裝備農業(yè)，因地制宜推動農作物耕種收全程機械化發(fā)展；優(yōu)化農業(yè)布局和產品結構，提高農業(yè)整體效益；適時調整農業(yè)生產結構和生產關系，培育新型農業(yè)經營主體，穩(wěn)步推進土地適度規(guī)模經營；推動化肥減量增效，促進農業(yè)綠色低碳發(fā)展。在糧食支持和流通、市場化方面，加大支農強農政策力度，完善農業(yè)支持保護體系；建設現(xiàn)代流通體系，加強儲備應急管理；擴大農業(yè)開放從要素開放向制度型開放轉變，更加充分利用“兩個市場、兩種資源”，優(yōu)化進出口結構，深化農業(yè)國際合作。糧食綜合生產能力穩(wěn)步提升，糧食供給呈現(xiàn)穩(wěn)產、穩(wěn)收、穩(wěn)價的良好局面。

中國用僅占世界7%的耕地、6%的淡水資源，解決了占世界18%的人口的吃飯問題，為世界糧食安全作出了重要貢獻。到2021年，中國總人口為14.12億人，耕地面積19.18億畝，農業(yè)科技進步貢獻率超過60%，農作物耕種收綜合機械化率超過71%，糧食總產量連續(xù)7年超過6.5億噸，達到6.83億噸；人均耕地僅為世界的1/3左右，糧食單產達到5805千克/公頃，而糧食人均占有量達到484千克，連續(xù)多年高于世界平均水平；口糧儲備長期保持在70%以上，遠遠高于聯(lián)合國糧農組織界定的糧食安全儲備率17%～18%的水平。與新中國成立之初相比，中國人口增長了2.62倍，而糧食產量、糧食單產和糧食人均占有量分別增長高達6.04倍、5.61倍和2.3倍；到2020年，農村居民人均可支配收入和消費支出分別達到17131元和13713元，剔除價格因素影響，分別增長了40多倍和30多倍，且農村居民人均可支配收入和消費水平增速分別連續(xù)11年和10年高于城鎮(zhèn)居民；農村居民恩格爾系數(shù)下降到32.7%，農村居民和全國人民共同實現(xiàn)了生活水平穩(wěn)步提高。中國實現(xiàn)了糧食安全從基本解決溫飽問題到數(shù)量、質量、營養(yǎng)的全方位保障轉變，取得了歷史性成就。

中國的糧食安全從距溫飽較大差距到溫飽不足，再到基本解決溫飽問題，再轉變?yōu)閿?shù)量、質量、營養(yǎng)的全方位保障，取得了歷史性成就。其原因在于，黨和政府立足于中國國情、世情、農情和糧情，處理好國家、農民和土地關系，尊重億萬農民主體的首創(chuàng)精神和自主選擇，把握好耕地的長期穩(wěn)定性和發(fā)展靈活性的平衡，穩(wěn)定農村土地承包關系，放活土地經營權，促進耕地可持續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展，使農業(yè)生產關系更適應農業(yè)生產力發(fā)展，實現(xiàn)了土地資源在更大范圍內優(yōu)化配置；處理好農業(yè)改革開放與安全發(fā)展關系，堅持市場化改革方向，推進“有為政府”和“有效市場”相結合，對內提高農業(yè)支持水平，提高糧食綜合生產能力，暢通糧食流通體系，完善糧食儲備體系，建立高層次的糧食安全保障體系，對外用好國際市場、國際資源，既滿足了國內日益增長的農產品需求，在一定程度上利用了國際耕地資源，減輕了國內土地資源壓力，為未來完善耕地制度留有空間和余地，又利用國內農產品大市場促進多邊、雙邊經貿平衡，以國內穩(wěn)產保供的穩(wěn)定性應對國際供應的不確定性，實現(xiàn)糧食等重要農產品供給國內國際市場較高水平的動態(tài)平衡。中國人將飯碗牢牢端在自己手中，中國糧不僅成為興國安邦的“壓艙石”，而且助力中國打贏了人類歷史上規(guī)?？涨?、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰(zhàn)，現(xiàn)行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，歷史性解決了農村絕對貧困問題，讓億萬農村居民同步實現(xiàn)全面小康。同時，中國積極落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程，與全球140多個國家建立長期穩(wěn)定的農業(yè)合作關系，與60多個國家建立穩(wěn)定的農業(yè)合作機制，深度開展“南南合作”，為共同維護世界糧食安全、解決世界難題貢獻了中國智慧、中國方案、中國力量。

四、新發(fā)展階段保障國家糧食安全面臨的形勢與挑戰(zhàn)

進入新發(fā)展階段，短期內在實現(xiàn)更高水平的糧食供需平衡上，呈現(xiàn)結構分化趨勢；中長期在邁向2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化新征程中，農業(yè)農村尤其是糧食主產區(qū)成為短板弱項。在全體人民共同富裕取得實質性進展的目標上，農民尤其是糧農成為短板弱項?？傮w來看，中國內部發(fā)展面臨保產能穩(wěn)增長的難點壓力，外部供給面臨錯綜復雜的國際環(huán)境引致的不確定性和不穩(wěn)定性。

（一）耕地與水時空分布不均，資源環(huán)境剛性約束強

中國人多地少水缺的現(xiàn)實國情，決定了糧食穩(wěn)產增產受到資源環(huán)境的剛性約束。一是耕地仍將面臨較大的生產壓力，一些地區(qū)耕地“非農化”“非糧化”傾向較為嚴重。近年來城鎮(zhèn)化加速引致用地需求增加，加之農用地之間地類轉換，使耕地面積相較于10年前減少1.13億畝。2020年，耕地面積為19.179億畝，小農戶數(shù)量占到農業(yè)經營主體的98%以上，且戶均耕地面積僅有7.8畝，人均耕地僅有1.36畝，僅占世界平均水平的1/3左右。人多地少、耕地流轉率不高、規(guī)?；洜I程度低，耕地生產壓力大，大國小農的人地緊張關系將長期存在；優(yōu)質耕地比重不高，一至三等耕地僅占耕地總面積的31.24%；耕作層厚度不大，土壤有機質含量不高，稻谷、小麥、玉米的耕地基礎地力貢獻率僅為55%左右，整體上與發(fā)達國家還有較大差距，一些地區(qū)耕地存在一定程度的酸化、退化、污染等問題。二是水資源相對匱乏，分布時空不均。中國人均水資源僅為世界的1/4左右，農田灌溉水有效利用率不足0.6。秦嶺—淮河及以北地區(qū)水資源量占全國水資源總量的比重僅為18.28%，以此為分界線的北方糧食主產區(qū)糧食產量占全國的比重卻達到59.2%，水資源“南多北少”和糧食種植“北向遷移”并存，主要農作物種植區(qū)域用水需求和水資源供給不匹配。

（二）物質投入增產壓力大，科技創(chuàng)新水平有待提高

中國長期以來主要依靠物質投入促進糧食增產，科技創(chuàng)新支撐糧食增產能力不足。一是依托化肥、農藥、農膜、柴油等生產要素投入帶來的糧食增產持續(xù)減緩。在推進化肥、農藥減量、提質、增效的綠色農業(yè)發(fā)展中，依靠高投入推動糧食高產增產難度增加。二是當前高性能農機裝備供給不足，農業(yè)機械化發(fā)展總體上不能適應不同農作物、不同生產環(huán)節(jié)、不同區(qū)域的實際需求。三是育種科技創(chuàng)新水平有差距。當前糧食育種對糧食單產貢獻率僅為45%左右，稻谷、小麥育種的單產具有一定的國際比較優(yōu)勢，而玉米、大豆通過育種研發(fā)提高單產水平還有較大空間。四是種業(yè)企業(yè)小散亂難以形成種業(yè)研發(fā)規(guī)模和競爭優(yōu)勢。育種技術突破難度大和新技術產業(yè)化時效低，潛在產能轉化為糧食產量的不確定性增大。

（三）種糧農民收入較低，農民種糧積極性下降

受多種因素的影響，農民種糧積極性有所下降。一是農村適齡勞動力人口減少。伴隨城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，農村人口數(shù)量持續(xù)減少，一些地方的“農村空心化”“農民老齡化”問題較為突出，直接從事農業(yè)生產經營人數(shù)減少，中青年種糧人口數(shù)量下降，且生產效率普遍不高。二是農民種糧的積極性明顯下降。進城務工農民與農村居民收入、農民工資性收入與經營性收入、種植糧食作物與經濟作物的經濟收益都存在明顯的差距，抑制了農民種糧的積極性，使得農村農民成為推進共同富裕的短板弱項。2020年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農村居民的2.56倍；農村居民人均可支配收入最高的省份是最低省份的3.22倍；農村內部不同群體收入按五等分分組，高收入戶平均收入水平是低收入戶平均收入水平的8.23倍。此外，近年來由于土地、人工、農業(yè)生產資料等生產投入要素成本上漲，而糧價保持相對平穩(wěn)，種糧經濟收益有所壓縮。

（四）財政支糧力度不足，保險金融作用有待強化

從財政金融支糧情況來看，目前中國財政金融要素投入不高、作用發(fā)揮不充分。一是財政支農水平與主要發(fā)達經濟體相比仍有差距。隨著中國經濟的快速發(fā)展，財政支農水平逐步提高，2016年對農業(yè)的財政支出占農業(yè)產值的近15%左右，但與主要發(fā)達國家相比仍有差距（美國為35%左右、日本為26%左右），且受到財政收支緊平衡和世界貿易組織規(guī)則的雙重約束。二是農村信貸、保險支農力度相對于涉農產業(yè)發(fā)展實際需求仍有不足。在信貸支農上，涉農戶、涉農林牧漁貸款余額比重低，農業(yè)“融資難、融資貴”等問題較為突出，亟待發(fā)揮政策性金融補充作用。在農業(yè)政策性保險上，補貼品種已擴大至16個大宗農產品及60余個地方優(yōu)勢特色農產品，其中，水稻、小麥和玉米的保險覆蓋率分別達75%、70%和60%。盡管已實現(xiàn)從保物化成本到逐漸保經濟收益，但隨著投入要素成本逐年增長，保障水平仍有待提高、覆蓋面有待擴大。

（五）糧食流通市場化程度加深，宏觀政策調控空間受限

從產需銜接情況來看，宏觀政策調控空間受限。一是糧食流通儲備壓力增加。糧食生產重心加速向北遷移和人口以“胡煥庸線”為分界向南、向東遷移，使糧食產需出現(xiàn)空間錯配，跨區(qū)域糧食流通量進一步增加，物流通道發(fā)展不平衡，形成“北糧南運”的產銷格局，既給糧食流通、儲備帶來較大壓力，又增加了經濟成本。二是糧食沒有形成全產業(yè)鏈。糧食貿易物流商多為中小企業(yè)，物流管理模式落后，零散貨運較多，還沒有形成“產購儲加銷”全產業(yè)鏈、集成、系統(tǒng)化的物流方案。三是糧食市場化程度加深，政府宏觀調控手段有限。糧食流通環(huán)節(jié)被壓縮，糧食流通呈現(xiàn)更加扁平化、組織化的趨勢，糧食市場價格較大幅度波動的風險依然存在。糧食政策性儲備效能有待提升?？诩Z儲備規(guī)模過大、超期存儲，導致財政負擔加重，而飼料糧和工業(yè)用糧市場需求快速增長，去庫存節(jié)奏過快。利用政策性儲備對糧食供給端的宏觀調控空間收窄，對需求側市場端的宏觀調控能力有待提高。

（六）糧食品種、數(shù)量、質量結構分化，供需關系不適配

從糧食供需關系來看，還沒有形成高水平的供需平衡。一是糧食產需不匹配，且品種分化較為突出。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進、人口老齡化加劇，糧食等農產品的消費需求增長趨勢還會持續(xù)，但出現(xiàn)了品種分化，稻谷、小麥等口糧品種產大于需，玉米從生產過剩向產不足需轉變，大豆產需缺口較大。由于70%左右的玉米被用作飼料糧，玉米產需形勢的轉變將影響到畜牧水產品的供需。大豆產需缺口長期存在，且未來隨著膳食結構的升級，大豆油飼需求仍將緩慢增長，穩(wěn)定大豆自給率、確保玉米尤其是飼用玉米基本自給的難度和壓力逐步增大。二是品種、品質趨同，品種結構調整跟不上消費需求變化。小麥、稻谷、玉米、大豆等北方主產區(qū)分布相近，尤其是大豆與玉米種植區(qū)域相對集中導致出現(xiàn)用地競爭；同類產品產出品種相似、品質趨同。糧食初加工產品多，高附加值、精深加工糧食產品少，難以滿足消費升級和多樣化需求。

（七）國際供應不確定性增加，共同維護世界糧食安全有難度

現(xiàn)階段，中國糧食進口依賴程度、國際供給不確定性增加。一是大豆、油飼糧的進口依存度、進口來源國、進口渠道集中度高。2020年，中國大豆進口量突破1億噸，占全球大豆貿易量的59%左右，占全球大豆產量的28%左右，大豆進口依存度高達84%左右；玉米突破進口配額量，且大麥、高粱、玉米酒糟粕等玉米替代品進口量呈增長態(tài)勢；國內油用、飼用糧進口需求剛性增長；大豆進口主要來自巴西、阿根廷和美國，玉米進口主要來自美國和烏克蘭，進口來源國相對較為集中，進口海運貿易通道較少；全球新冠肺炎疫情蔓延，進口來源國疫情防控壓力較大，中國對這些主要糧源地的全產業(yè)鏈的掌控力較弱，進口供應存在風險。二是國際糧食價格波動向國內價格傳導風險增大。受新冠肺炎疫情與中美經貿摩擦影響，短期內國際糧價呈現(xiàn)較大幅度上漲，糧食進口成本增加，大豆等對國際市場依賴程度加深，將加大對養(yǎng)殖業(yè)所需飼料原料的價格傳導風險。三是全球糧農治理規(guī)則制定權、話語權有限，共同維護世界糧食安全仍有難度。中國積極推動世界貿易組織糧農規(guī)則改革，支持“南南合作”，對發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家提供糧食援助，發(fā)起APEC、G20、金磚國家等國際平臺的糧農部長會議，但由于糧食安全的政治敏感性，各國普遍優(yōu)先保障本國糧食安全，對維護世界糧食安全的認識和立場不同。

五、新發(fā)展階段保障國家糧食安全的主要思路與政策建議

立足新發(fā)展階段，站在新的歷史起點，要瞄準《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出的目標和任務，夯實糧食生產能力基礎，保障糧、棉、油、糖、肉、奶等重要初級農產品供給安全。踐行總體國家安全觀，增強憂患意識，堅持底線思維，把安全發(fā)展貫穿于保障國家糧食安全各領域和全過程，貫徹好落實好實施好國家糧食安全戰(zhàn)略。

（一）牢牢守好“谷物基本自給、口糧絕對安全”底線目標，筑牢國家糧食安全防線

一是明確糧食安全保障目標和任務。按照糧食消費需求區(qū)分口糧、飼料用糧、工業(yè)用糧和種用糧，明確細化糧食安全自給目標；樹立“大農業(yè)、大食物”觀，口糧、飼料糧之間互為補充，谷物、肉類等互為能量轉換、替代，更高水平保障居民食物和營養(yǎng)需求；將與糧食消費需求密切相關的油、肉、奶的安全供給納入糧食等重要農產品保障目標，確保豬肉、牛羊肉和奶的自給率分別保持在95%、85%和70%以上的合理區(qū)間。二是筑牢國家糧食安全的多重防線。從糧食安全邊界入手，立足國內提升中長期產能，從保障糧食安全的依賴性、可獲得性、可利用性、穩(wěn)定性的維度，統(tǒng)籌利用農業(yè)國際合作、貿易、投資、援助等多重手段，為保障國家糧食安全服務，確保糧食進口來源、進口渠道、進口供應鏈的安全、可控、可靠，確保國內國際供給雙重安全，構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。

（二）堅持藏糧于地、藏糧于技，促進耕地保護與質量建設和種業(yè)科技自立自強，共同賦能糧食產能

藏糧于地，就是要穩(wěn)耕地數(shù)量，提耕地質量；藏糧于技，就是要以科技賦能糧食產能。一是穩(wěn)耕地數(shù)量。推動耕地保護立法，嚴守耕地保護紅線，進一步完善農村承包土地“三權分置”制度，明確賦予、平等保護所有權、承包權、經營權，規(guī)范土地經營權流轉市場。明確耕地利用優(yōu)先順序，防止耕地非農化，遏制耕地非糧化傾向，增強土地利用總體規(guī)劃的約束力，全面落實永久基本農田特殊保護制度，統(tǒng)籌優(yōu)化糧油用地。二是提升耕地質量。加快耕地質量穩(wěn)步提高，根據(jù)耕地質量評級加快耕地提等升級、耕地修復治理等；加快高標準農田建設，保護好利用好黑土地，提高耕地基礎地力對糧食產能的貢獻度，夯實國家糧食安全基礎產能。三是提高種業(yè)對糧食增產的貢獻度。開展種源關鍵核心技術聯(lián)合攻關，打好種業(yè)翻身仗，推動種業(yè)科技自立自強，確保中國碗裝中國糧、中國糧主要用中國種。四是加快北方糧食主產區(qū)水利設施建設，提高節(jié)水灌溉技術應用和化肥農藥利用效率，因地制宜提高農業(yè)機械化水平；提高農業(yè)生產體系現(xiàn)代化水平，向糧食全產業(yè)鏈配置科技資源，采取長期穩(wěn)定的方式促進科技賦能糧食產能。

（三）率先實現(xiàn)糧食主產區(qū)農業(yè)農村現(xiàn)代化，提高糧農收入，促進實現(xiàn)共同富裕

構建“輔之以利、輔之以義”的糧食安全保障機制，提高糧農收入水平。一是加快推動糧食生產現(xiàn)代化，糧食主產區(qū)應在全國率先實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，推動糧食主產區(qū)的農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化一體設計、一并推進，確保在現(xiàn)代化進程中農業(yè)農村不掉隊。完善主產區(qū)利益補償機制，加大對糧食主產區(qū)、產糧大縣的財政轉移支付和獎補力度，保障產糧大縣重農抓糧得實惠、有發(fā)展，夯實糧食主產區(qū)產能。二是加快推動種糧農民收益提升。按照政策保本、經營增效的思路，進一步完善最低收購價制度，穩(wěn)定提高對種糧農民的直接補貼。在政策托底的基礎上更好發(fā)揮市場作用，促進糧優(yōu)價優(yōu)，統(tǒng)籌提高種糧農民經營性收入。三是促進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。發(fā)展壯大各類農業(yè)社會化服務組織，通過更加多元化、多層次、低成本的社會化服務，提高農業(yè)生產效率，將小農戶融入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道，促進農民農村共同富裕。四是培育新型經營主體，促進適度規(guī)模經營。把握好農村人口向城市流動與適齡勞動力人口減少趨勢，加快培育農村新型經營主體，開展適度規(guī)?；洜I。

（四）加大財政金融支農力度與風險監(jiān)測，提高糧食產業(yè)風險保障水平

明確不同階段農業(yè)國內支持政策目標，積極拓展、創(chuàng)新政策工具，在國家財力承受范圍內逐步提高農業(yè)支持水平。一是強化研判經濟、社會發(fā)展變化的準確性、前瞻性，提高農業(yè)支持政策的針對性。從中長期來看，要從保障糧食和重要農產品安全的角度，準確預判因城鎮(zhèn)化、老齡化帶來的糧、油、棉、糖等土地密集型農產品的國內消費需求變化、農業(yè)產值變化，完善農業(yè)支持政策，保障糧食與重要農產品的安全。二是加快構建既適應金融市場規(guī)律又符合農業(yè)農村需要的農村金融體系，發(fā)揮好政策性金融和政策性保險的作用，擴大完全成本保險和收入保險范圍。在糧食主產區(qū)、產糧大縣，推廣小麥、稻谷、玉米完全成本保險和種植收入保險，適度提高保險保費財政補貼比例，穩(wěn)定農民種糧基本收益；加強主產區(qū)糧農收益與糧食產業(yè)發(fā)展風險監(jiān)測，為統(tǒng)籌用好反補貼、反傾銷和保障措施等貿易救濟措施提供基礎支撐，綜合統(tǒng)籌提高糧食產業(yè)風險保障水平。

（五）推動“有為政府”和“有效市場”相結合，完善糧食流通與儲備體系

糧食流通與儲備體系作為糧食供求平衡的“蓄水池”和“調節(jié)器”，既要發(fā)揮政府制度優(yōu)勢，完善宏觀調控手段，提高糧食宏觀調控能力，又要發(fā)揮市場配置資源的有效作用。一是加快推進糧食流通現(xiàn)代化。突出龍頭企業(yè)帶動作用，推進食品加工業(yè)全產業(yè)鏈發(fā)展，著力建設鏈條優(yōu)化、銜接順暢、運轉高效、保障有力的糧食“產購儲加銷”體系，推動糧食全產業(yè)鏈節(jié)約減損取得實效。二是加快糧食物流通道上重要節(jié)點的建設，促進跨區(qū)域的物流順暢。增加有效糧食托市收購主體，促進倉儲、加工、運輸以及碼頭設施和運輸服務的市場化。三是完善政策儲備體系，確定合理儲備規(guī)模。促進中央儲備和地方儲備相結合、實物儲備和產能儲備相結合，按照自給目標，分品種確立糧食和重要農產品的合理政策性儲備規(guī)模和比例，既能確保糧食儲備在關鍵時刻“儲得好、拿得出、調得快、用得上”，又能確保糧食生產、加工、儲備市場全產業(yè)鏈的資源優(yōu)化配置。四是優(yōu)化主產區(qū)、產銷平衡區(qū)、主銷區(qū)之間生產與儲備布局，共同扛起糧食安全“國之大者”政治責任。

（六）推進供給側結構性改革，滿足糧食更高品質消費需求

加快農業(yè)供給側結構性改革，提高綜合供給能力，滿足城鄉(xiāng)居民多元化、高品質需求。一是準確把握城鎮(zhèn)化、人口結構變化帶來的食物消費需求變化，統(tǒng)籌抓好棉油糖、肉蛋奶、果菜魚等重要農副產品生產，兼顧好稻麥等口糧與玉米大豆等支撐的油、肉、蛋、奶的消費替代和營養(yǎng)需求，提高供給體系的適配性。二是推動品種培優(yōu)、品質提升、品牌打造和標準化生產，實現(xiàn)糧食、畜產品保數(shù)量、保質量、保多樣，把增加綠色優(yōu)質農產品供給放在突出位置，促進農產品標準化生產、品牌創(chuàng)建、質量安全監(jiān)管，推動優(yōu)勝劣汰、質量興農，讓消費者吃得安心、吃得放心。三是調整優(yōu)化農業(yè)生產結構、區(qū)域布局。發(fā)揮地域間氣候、農業(yè)資源稟賦等要素比較優(yōu)勢，注重區(qū)域間取長補短，促進糧油、油飼品種種植結構以及農牧業(yè)區(qū)域間協(xié)調高效發(fā)展。建設國家糧食安全產業(yè)帶，加速推進糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)和特色農產品優(yōu)勢區(qū)建設。讓供給側改革和需求側管理相輔相成、相得益彰，為供給側結構性改革提供良好環(huán)境和條件。

（七）提高國際貿易與關鍵物流通道掌控力，共同維護世界糧食安全

構建以國內糧食大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，既要用好“兩個市場、兩種資源”，增強國際糧食產業(yè)鏈供應鏈韌性，又要用好國內農產品超大規(guī)模市場需求來促進多邊雙邊經貿平衡。一是優(yōu)化糧食和耗糧產品的國際貿易結構，加快短缺品種全球糧源、產業(yè)鏈布局。促進大豆、玉米進口與油料、飼料、肉、奶產品進口平衡，提高對進口規(guī)模和進口節(jié)奏的調控能力，保障全產業(yè)鏈安全發(fā)展。在更好、更充分地利用國際農產品市場和國外農業(yè)資源的同時，對糧食安全、小農生計也必須有充分的保障。二是強化國際貿易的掌控力，優(yōu)化關鍵物流通道的布局，增強境外供應鏈的韌性和穩(wěn)定性。利用好多邊和雙邊貿易合作平臺，優(yōu)化進口渠道，促進進口依存度高的品種來源多元化，拓展農產品國際海路聯(lián)通的物流通道。建立全球主要農產品產業(yè)鏈、供應鏈和服務鏈，形成穩(wěn)定的國際供給渠道，提高海外糧源的掌控力。三是培育國際大糧商。鼓勵涉糧企業(yè)“走出去”，建立一批穩(wěn)定的海外糧食生產和供應基地，深度參與國際貿易合作，確保糧食“投得準、控得穩(wěn)、買得到、運得回”，用好國內超大規(guī)模農產品市場需求，來穩(wěn)定提高全球糧食尤其是大豆等油飼糧的糧源和市場掌控力，確保海外糧食供應鏈韌性和進口糧食的可靠性。四是參與推動全球糧農治理改革。提高在全球糧農治理規(guī)則制定中的話語權，推動發(fā)展中國家糧農合作，對欠發(fā)達國家進行糧農技術援助，增強產糧大國、人口大國、低收入缺糧國等國家政府間交流互信，形成合作共識，深化利益融合，共同維護世界糧食安全。