政府權(quán)責清單制度的歷史變遷與完善策略

王 輝 張繼容

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝贫痊F(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，而要實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，就要在探求制度形成規(guī)律的基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度定型。作為行政權(quán)力的兩個基本維度，權(quán)力清單明確法無授權(quán)不可為的原則，責任清單則要求政府做到法定職責必須為。權(quán)責清單通過依法梳理、明列、公開政府及其部門的職權(quán)和職責，規(guī)范政府權(quán)力行使，劃定政府權(quán)力邊界。這是解決政府權(quán)責不明晰、不公開、不對稱問題，厘清政府、市場和社會邊界的一次制度化嘗試，是建構(gòu)現(xiàn)代政府的一項重要方案。

學術(shù)界通常采用“權(quán)力清單制”來闡述權(quán)力清單與責任清單的制度建設，認為權(quán)力清單制存在的問題是責任清單制度建設不完善，與權(quán)力清單制度建設契合度不夠，完善權(quán)力清單制要強調(diào)權(quán)責對等。在梳理權(quán)責清單制度的發(fā)展歷程中，以權(quán)力清單的產(chǎn)生與發(fā)展為主，而忽視了責任清單的重要性。故此，本文采用“權(quán)責清單制度”概念，在梳理其制度脈絡時兼顧權(quán)力清單與責任清單，使得研究主體與政策導向相一致。此外，現(xiàn)有研究要么從職能領(lǐng)域、行政區(qū)域的具體實踐出發(fā)，探討權(quán)責清單制度建設成效與特點，要么從“有為政府”、法治政府和整體性政府等不同政府理念出發(fā)構(gòu)建分析框架，但是欠缺對權(quán)責清單制度發(fā)展歷程的梳理，也未能剖析其產(chǎn)生、運行和變遷機制。在國家治理現(xiàn)代化背景下，研究權(quán)責清單制度變遷，有助于更好地明確現(xiàn)狀和問題，進而提出優(yōu)化權(quán)責清單制度的路徑。故此，本文擬采用歷史制度主義這一理論視角探討權(quán)責清單制度變遷動力與變遷邏輯。

歷史制度主義作為新制度主義的主要分支之一，在解釋制度變遷方面有其堅實的理論基礎(chǔ)。它突出了路徑依賴的某些特征，即強調(diào)從歷史分期的角度洞察制度變遷，根據(jù)變遷的速度與連續(xù)性，制度變遷分為緩慢型變遷和快速型變遷兩種類型。歷史制度主義分析范式主要體現(xiàn)在它的歷史觀和結(jié)構(gòu)觀上，其中，歷史觀認為，任何制度都會受到歷史的影響和制約而發(fā)生變遷；結(jié)構(gòu)觀認為，任何制度都會與其他一些因素在互動中形成結(jié)構(gòu)性關(guān)系，從而發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷，這些結(jié)構(gòu)性因素既包括政治、經(jīng)濟等宏觀制度背景，又包括制度主體、客體等微觀要素。這里采用歷史制度主義視角研究權(quán)責清單制度，一方面通過對權(quán)責清單制度進行歷時性考察來厘清權(quán)責清單制度發(fā)展歷程，探究其關(guān)鍵節(jié)點與發(fā)展動力；另一方面在社會發(fā)展與結(jié)構(gòu)性變革中梳理權(quán)責清單制度發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，提出優(yōu)化其制度安排的策略。

一、我國政府權(quán)責清單制度的歷史變遷

制度的產(chǎn)生必然受歷史因素的影響，最初的制度設計會形塑后期改革的可能性和內(nèi)容。盡管權(quán)責清單制度正式落地只有幾年時間，但是作為一項制度，它有著深厚的歷史根源與制度基礎(chǔ)。目前學術(shù)界將重心放在權(quán)力清單制本身的構(gòu)成要素上，而對權(quán)責清單制度的發(fā)展沿革鮮有探討。故此，本文在綜合制度實踐和學術(shù)界研究基礎(chǔ)上對權(quán)責清單制度的變遷歷程進行系統(tǒng)梳理。

（一）法規(guī)建設助推權(quán)責清單萌芽階段（1982—2003年）

權(quán)責清單制度的發(fā)展本質(zhì)上是一部規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力的發(fā)展史。20世紀80年代初，國家逐漸重視對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。一方面，法律法規(guī)的制定和逐步完善為權(quán)責清單制度的產(chǎn)生提供了法理依據(jù)。1982年《憲法》明確了公民對政府機關(guān)及工作人員的批評、建議權(quán)和對其違法失職行為的申訴、控告和檢舉權(quán)。隨后，《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《立法法》《行政強制法》等法律的施行，在規(guī)范政府權(quán)力行使、監(jiān)督政府行為、維護行政紀律、促進政府廉政建設等方面發(fā)揮了重要作用，這為權(quán)責清單制度規(guī)范政府行政活動的實踐奠定了法理基礎(chǔ)。另一方面，政府信息公開制度的建立健全推動了權(quán)責清單制度的建立。從1988年黨的十三屆二中全會要求試行辦事制度公開，到1997年黨的十五大報告明確要求“政務公開”，顯示出政府信息公開制度建設日益完善。政府信息公開制度建設消除了權(quán)責清單制度推行的突兀感，使得該項制度創(chuàng)新準備充分、銜接自然。此外，法治政府建設、行政執(zhí)法責任制的探索、權(quán)力監(jiān)察機關(guān)的設置等，筑牢了規(guī)范行政權(quán)力的制度之籠，助推了權(quán)責清單制度建設。

（二）權(quán)力清單先試點后擴散階段（2004—2014年）

從政府權(quán)責清單制度建設的中央政策導向和地方實踐探索來看，權(quán)力清單的制度建設先于責任清單提上日程。2004年河北省有關(guān)政府工作人員濫用職權(quán)，貪污金額巨大，暴露出政府行政權(quán)力異化嚴重的問題，引發(fā)各界關(guān)注。為此，2005年河北省在邯鄲市試點開展權(quán)力清理審核工作，并出臺我國首份市長權(quán)力清單。權(quán)力清單制度建設序幕初開，并在此后刮起了一陣清單旋風：2006年安徽省45個部門開列了“權(quán)力清單”；同年6月四川省對行政執(zhí)法主體、職權(quán)、依據(jù)等進行清理，開列了“行政執(zhí)法權(quán)力清單”；同年7月《貴州省人民政府公告》公布了該省18個執(zhí)法部門的“權(quán)力清單”。2009年中央將河北成安、江蘇睢寧、四川武侯三地列為縣委權(quán)力公開運行試點地區(qū)。盡管這一時期多地競相展開權(quán)力清查，制定權(quán)力清單，但由于缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)范標準，權(quán)力清單制度建設各具特色且類別冗雜。

隨著2013年黨的十八屆三中全會召開，“權(quán)力清單”首次以制度的形式出現(xiàn)在《決定》中，推動權(quán)力清單擴散至全國各地。2014年，中國機構(gòu)編制網(wǎng)首次公開了國務院各部門的權(quán)力清單。地方層面，多個省市相繼制定并公布權(quán)力清單：2014年，武漢市公布市級權(quán)力清單，全國首份縣級權(quán)力清單則出現(xiàn)在浙江富陽。廣東省也在同年發(fā)布行政審批事項通用目錄，成為我國首張囊括省、市、縣三級政府行政審批事項的權(quán)力清單。這一時期，隨著中央政府的示范性效應，政府權(quán)力清單制度建設在各省份深入走實，建設的規(guī)范性和系統(tǒng)性也隨之提高。

（三）權(quán)責清單的逐漸成型階段（2015年至今）

隨著清單式治理在公共治理領(lǐng)域逐漸興起，責任清單、負面清單連同權(quán)力清單成為政府治理的“三張清單”。然而，在中央正式推出權(quán)責清單制度之前，責任清單更多是作為權(quán)力清單的附屬出現(xiàn)。這一時期責任清單的地位較為尷尬，既沒有權(quán)力清單在地方政府行政管理中推行多年的實踐積淀，又沒有負面清單作為一種投資準入制度的針對性與指向性。直到2014年，責任清單才被引起重視，該年李克強總理在夏季達沃斯論壇開幕式中指出政府除建設權(quán)力清單制度外，還要理出“責任清單”，并以“法定職責必須為”的理念對責任清單進行定位。2015年，李克強總理在中央政府工作報告中再次強調(diào)要公布省級政府責任清單，切實做到法定職責必須為。

2015年3月，《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》出臺，指出在建立權(quán)力清單的同時，要按照權(quán)責一致的原則推進責任清單的制度建設工作。該文件的發(fā)布標志著權(quán)責清單制度實踐在全國范圍內(nèi)展開。此后國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國務院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案的通知》，指出要開展權(quán)力清單和責任清單的編制試點工作，為全面推進清單編制探索有效經(jīng)驗。地方實踐層面，安徽省在全國率先將權(quán)力和責任兩大清單結(jié)合，使之協(xié)同發(fā)揮作用，并實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府權(quán)責清單全覆蓋；2015年廣西公布政府部門權(quán)責清單，同年廣東公布首批11個省直部門權(quán)責清單。此外，甘肅省市州政府也將部門權(quán)責清單全部“曬”上網(wǎng)，隨后云南、陜西、青海、江西等省份也紛紛建起權(quán)責清單。2019年福建制定全國首個政府部門權(quán)責清單省級地方標準。總體上，在2017年及以后相關(guān)的中央文件中，權(quán)力清單和責任清單基本不再分開表述，統(tǒng)稱為權(quán)責清單。至此，完整的權(quán)責清單制度正式落地并在地方實踐中逐漸成型。

二、權(quán)責清單制度的產(chǎn)生、運行與變遷邏輯

歷史制度主義認為，制度的產(chǎn)生受結(jié)構(gòu)間沖突與制度要素互動組合的影響。權(quán)責清單制度的產(chǎn)生受行政權(quán)力內(nèi)在屬性特性與現(xiàn)實壓力沖突，以及有關(guān)制度間互動組合的影響。中央政府、地方政府、市場經(jīng)濟主體及社會公眾等行為要素作用推動權(quán)責清單制度平穩(wěn)運行，其變遷過程遵循歷史制度主義中漸進式變遷的邏輯。

（一）結(jié)構(gòu)沖突與制度要素組合催生權(quán)責清單制度

1.行政權(quán)力擴張屬性與行政責任約束的沖突

行政權(quán)力天然具有擴張性。一方面，在現(xiàn)實的行政實踐中，社會問題的復雜性和動態(tài)性要求政府及其行政人員在行使行政權(quán)力時能夠靈活變通，因時因事制宜，這為行政權(quán)力擴張?zhí)峁┝苏斍疤幔ㄒ妶D1，下頁）。另一方面，法律賦予行政權(quán)力以合法性，但由于法律總是處于不斷完善的狀態(tài)，這種相對滯后性為政府行政權(quán)力的擴張保留了余地。行政權(quán)力的擴張?zhí)匦员憩F(xiàn)為行政權(quán)力的自然增長和惡性膨脹，前者無可避免，后者則意味著權(quán)力運行偏離預設軌道，致使權(quán)力濫用、尋租和腐敗等權(quán)力異化問題產(chǎn)生，最終導致政府職能履行不到位。故此，建設權(quán)責清單制度以規(guī)范權(quán)力行使勢在必行。簡言之，行政權(quán)力在維持社會秩序、增進公共利益等方面的積極能動作用是政府權(quán)力清單制產(chǎn)生的重要前提。同時，為減少行政權(quán)力對社會和相對人的消極影響，又有必要對其規(guī)范并促使其履責，而這是政府責任清單建立的理論基礎(chǔ)。

圖1 行政權(quán)力與行政責任約束的沖突引發(fā)權(quán)責清單制度產(chǎn)生

權(quán)責清單制度的產(chǎn)生源于行政權(quán)力與行政責任之間的脫節(jié)。一方面，表現(xiàn)在中央和地方之間的博弈上。其中，地方政府部分承擔了原本歸屬中央政府的事權(quán)責任，而中央政府也部分承擔了本是地方政府的事權(quán)責任，至于同時歸屬中央和地方的事權(quán)，其相應的責任安排則更加不確定。這種情況背離了行政組織設計所應遵循的權(quán)責對等原則。同時，在分稅制和下管一級干部的制度設置中，政府財權(quán)與事權(quán)背離，中央政府呈現(xiàn)“財多事少”的狀況。這就造成地方政府尤其是基層政府財權(quán)事責不對等的窘境，不僅抑制了基層政府的積極性，而且影響了地方公共服務的有效供給。另一方面，部門之間也存在職能交叉、權(quán)責不匹配、推諉扯皮、越權(quán)與缺位并存的現(xiàn)象。而上級機關(guān)作為解決糾紛的主體，受制于現(xiàn)行制度和資源的約束，也難以解決下級部門之間的越權(quán)糾紛。

2.配套制度支撐權(quán)責清單制度產(chǎn)生

建設法治政府所遵循的理念將權(quán)責清單制度的推行固定在法治軌道上（見圖2，下頁）。法治政府的要義在于約束和規(guī)范行政權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，“權(quán)責清單”相當于站在了“法治政府”的肩膀上，進一步清晰地將籠中權(quán)力的主體、依據(jù)、程序、責任等呈現(xiàn)在公眾面前。法治政府包含廉潔政府和責任政府的要義，其中廉潔政府強調(diào)用權(quán)為公、杜絕腐敗，這便要求確保政府及其工作部門的各項權(quán)力在陽光之下運行。而權(quán)責清單通過摸底政府權(quán)力和職責，倒逼政府主動向社會公示權(quán)力，接受監(jiān)督，使權(quán)力腐敗與濫用無所遁形。此外，責任政府意味著政府要對權(quán)力的委托方——人民群眾和權(quán)力行使的后果負責。故此，建立問責制能夠填補權(quán)力清單制度出臺后處理政府違規(guī)行為的空白，同時也避免政府陷入既是規(guī)則制定者又是規(guī)則執(zhí)行者的角色沖突。

圖2 配套制度支撐權(quán)責清單制度運行

國地稅合并推動了權(quán)責清單制度建設。國地稅合并是近年來中央和地方財稅分成關(guān)系的重大調(diào)整，分稅制向統(tǒng)一稅制的轉(zhuǎn)換從三個方面協(xié)調(diào)了央地關(guān)系，助推了權(quán)責清單制度中央地權(quán)責的劃分。利益分配方面，中央和地方關(guān)系從重局部部門利益轉(zhuǎn)化為重整體公共利益；權(quán)力配置方面，中央和地方的關(guān)系從“放小權(quán)”轉(zhuǎn)向“集分并舉”，即在總體集權(quán)和強化中央財力的基礎(chǔ)上，優(yōu)化權(quán)力下放結(jié)構(gòu)；責任分擔方面，中央和地方由被動擔責和被動作為轉(zhuǎn)化為主動擔責和主動作為，為地方政府財權(quán)事責對等奠定基礎(chǔ)?？偟膩碚f，國地稅合并的制度框架讓央地之間在利益分配、權(quán)力配置和責任分擔等方面更加科學合理，從而減少了政府縱向間權(quán)、責、利不對等的矛盾。

大部制改革助力權(quán)責清單制度實踐。大部制改革通過對政府內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整，在客觀上為權(quán)責清單制度建設掃清了部分障礙。大部制改革通過部門權(quán)力的調(diào)整，理清不同部門的職責關(guān)系，形成高效運作、職能互補、整體聯(lián)動的良性運行機制，變部門間的協(xié)調(diào)為大部門內(nèi)的協(xié)調(diào)。大部制改革強調(diào)各部門職能的相互整合、配套、銜接與補充，實行大部制可以打破部門壁壘和部門封鎖，有利于人、財、物等在一個更大的部門內(nèi)流動，從而抑制眾多部門爭機構(gòu)、爭編制、爭級別的沖動，減少各部門將部內(nèi)資源視為禁臠的“鴿籠式”割據(jù)局面。換言之，大部制改革就是為了理清不同部門間的權(quán)力交叉，使相應的權(quán)力對應相應的責任，做到橫向部門間“權(quán)責統(tǒng)一”，這在一定程度上有助于政府權(quán)責清單制度的落地實踐。

市場準入負面清單制與權(quán)責清單制度相輔相成。在當代社會發(fā)展和公共管理中，唯有政府、市場和社會三類主體在發(fā)揮自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上合理分配公共管理職能，才能實現(xiàn)公共事務的協(xié)同治理。權(quán)力清單、責任清單和負面清單形象地對政府與市場、政府與社會的關(guān)系進行了界定，使得各自邊界職能更加清晰。市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。負面清單從經(jīng)濟體制改革切入，瞄準政府與市場關(guān)系，打破許可制，擴大了企業(yè)創(chuàng)新空間。權(quán)責清單從行政體制改革切入，瞄準規(guī)范政府權(quán)力，作出明晰界定，是自我限權(quán)履責的表現(xiàn)。三張清單的治理模式實際是政府簡政放權(quán)的操作指南，政府助力市場，為市場主體松綁，市場發(fā)展的需要倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，使其完成從“全能政府”向“有限政府”的模式轉(zhuǎn)型。

（二）行為要素助推權(quán)責清單制度運行

制度運行中的行動者諸如中央政府與地方政府、地方政府與社會公眾、政府與市場之間不是決定與被決定的零和博弈關(guān)系，而是相互影響、相互依賴的互塑關(guān)系。

中央政府是國家利益的代表，其行動的主要目的在于通過履行制度供給等職能，推進制度成熟與定型，促進國家治理現(xiàn)代化。20世紀80年代，中央政府通過一系列政策法規(guī)的完善和多方制度的建立，為權(quán)責清單制度的推行鋪平了道路。21世紀后，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的大背景下，黨的十八屆三中全會與四中全會、十九屆四中全會與五中全會明確了權(quán)責清單制度建設的必要性和方向，從推進權(quán)責清單同“三定”有機銜接、健全清單動態(tài)調(diào)整機制、優(yōu)化政府職責體系等方面出發(fā)，積極完善權(quán)責清單制度頂層設計。這種自上而下的供給主導型制度變遷方式以政策規(guī)范、行政命令為驅(qū)動，總體上明確了權(quán)責清單制度建設的方向和意義，在踐行制度改革之時最大限度地調(diào)動各級政府部門的能動性，進而縮短改革周期、節(jié)約社會資源、降低改革成本，并取得了良好的改革效果。

地方政府是權(quán)責清單制度的執(zhí)行者，也是直接受益者之一，具備推行權(quán)責清單制度建設的能力和訴求。一方面，在改革開放的大背景下，地方政府受到市場經(jīng)濟的刺激，其內(nèi)部官員受到晉升機制的驅(qū)使，在行政管理和公共服務等方面具有制度創(chuàng)新動力和意愿。此外，在中央政府鼓勵深化權(quán)責清單制度建設的前提下，地方政府有動力成為政策試點單位以獲得改革先試權(quán)，進而取得中央政府給予的各項優(yōu)惠政策以及改革先發(fā)優(yōu)勢。例如，在黨務權(quán)力公開進入權(quán)力清單制度建設范圍時，成都武侯、江蘇睢寧和河北成安抓住機遇，率先成為“縣權(quán)公開”的試點領(lǐng)頭羊，為當?shù)匦姓w制改革贏得發(fā)展先機。另一方面，當行政權(quán)力異化、政府公信力下降、政商關(guān)系不明晰之時，地方政府也會試圖在既有制度框架內(nèi)進行邊際修正或制度創(chuàng)新，以樹立新的政府形象。

社會公眾作為制度創(chuàng)新的受益對象之一，一般而言，其制度偏好與制度選擇不直接決定制度變遷的路徑選擇，而是通過影響其他行動者的利益而形塑制度路徑和發(fā)展方向。社會需求會影響權(quán)責清單制度推行。近年來，簡化辦事流程、明確辦事主體、提升服務態(tài)度的社會需求日趨強烈。專家學者有資政建言的專業(yè)知識、研究能力和作用渠道。學者們根據(jù)自己的研究給出權(quán)責清單制度建設的資政建議，從而影響政府的制度供給，間接形塑權(quán)責清單制度的變遷路徑和發(fā)展方向。

發(fā)展市場經(jīng)濟的需要倒逼政府完善權(quán)責清單和負面清單制度。社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的重點在于激發(fā)市場活力，提高投資者積極性，而提高投資者積極性的一個重要前提在于市場競爭環(huán)境的相對公平和法治化，因而政府有動機去完善制度供給以優(yōu)化營商環(huán)境。在“放管服”改革和簡政放權(quán)的推行中，仍存在著“明放暗不放”的狀況，政府可能繼續(xù)干預市場主體的微觀經(jīng)營活動。這使得市場潛能未得到充分釋放，同時不當干預也會引發(fā)市場秩序的混亂。推行清單制度有利于進一步明確政企邊界，發(fā)揮市場的主體性作用，維護市場秩序。

（三）權(quán)責清單制度的漸進式變遷

制度被創(chuàng)建后，通常會隨著時間推移和事件作用發(fā)生某些微小而漸進的變化。若僅僅截取其中某一段時間來看待，極可能忽略其中零碎而緩慢的變化，但放眼整個進程，其在塑造實質(zhì)性政治形態(tài)方面可能具有重要作用。這里通過對權(quán)責清單制度每一階段中實施主體和路徑、實施內(nèi)容、實施范圍和要素間關(guān)系的梳理，來歸納其制度變遷演進特點。

1.制度實施路徑

在萌芽階段，中央是制度供給的主要行動者，其通過政策法規(guī)的完善，以及信息公開、依法行政、問責制建設等一系列制度規(guī)范來加強對行政權(quán)力的約束。在探索階段，地方政府根據(jù)實際需要，開始承擔自主探索權(quán)力清單設計與推行的角色與職能。此后，中央針對地方實踐，逐漸推出權(quán)力清單制度建設的規(guī)范性指南，中央文件的引導作用和權(quán)力清單編制的示范作用又進一步引發(fā)地方權(quán)力清單制度建設浪潮。在權(quán)責清單成型階段，中央出臺措施對權(quán)責清單制度建設予以明確和規(guī)范，地方各級政府部門推行權(quán)責清單制度，依法公開權(quán)力運行流程，逐漸形成中央頂層設計和地方探索創(chuàng)新互動的新格局。

2.制度實施內(nèi)容

在萌芽階段，并不存在權(quán)責清單制度的明確概念，但從多項法律法規(guī)來看存在權(quán)責清單的雛形，即主要針對行政權(quán)力的約束、行政事務的公開以及監(jiān)督等進行厘清和描述。在探索階段，主要是地方政府因地制宜設計權(quán)力清單，多參照行政許可、行政獎勵、行政征收、行政處罰、行政給付、行政強制、行政檢查、行政確認、行政裁決和其他類別的分類方式（簡稱“9＋X分類方式”）來進行分類，但是存在分類混亂、標準不一等問題。在定型階段，從《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》等中央文件中對權(quán)責清單制度進行總體設計，清單制定經(jīng)歷了從“權(quán)力清單”向“權(quán)責清單”的發(fā)展變化以及建立動態(tài)調(diào)整機制的過程。

3.制度實施范圍

在萌芽階段，權(quán)責問題涉及范圍廣泛，并未形成統(tǒng)一制度，在多個制度設計中均對行政權(quán)力約束有所體現(xiàn)。在探索階段，權(quán)力清單的建立更多強調(diào)權(quán)力，忽視責任。中央層面文件多從政務公開、行政審批改革、廉政建設、簡政放權(quán)等角度來梳理政府權(quán)力，使之清晰化、類別化和可視化。地方多出于自上而下的科層制壓力和反腐肅貪的廉政建設要求編制權(quán)力清單。在定型階段，中央明確要求實現(xiàn)兩單融合，針對權(quán)力清單和責任清單的表述更加全面，對權(quán)責清單的編制和應用也更加具體。

4.制度要素間關(guān)系

責任清單與權(quán)力清單互為補充，權(quán)力清單對政府機關(guān)公權(quán)力進行限制，而責任清單明確政府機關(guān)的責任歸屬，落實到具體的機關(guān)乃至具體的人。目前我國權(quán)責清單制度的實踐中存在兩種模式：一種是以安徽省為代表的權(quán)力清單和責任清單一體化模式，另一種是以浙江省為代表的權(quán)力清單和責任清單各成體系模式。2015年發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》明確要求，“已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要加快建立責任清單；尚未建立權(quán)力清單的，要把建立責任清單作為一項重要改革內(nèi)容，與權(quán)力清單一并推進”。如今，大部分地區(qū)已經(jīng)在推行的權(quán)力清單的基礎(chǔ)上推行責任清單制度，或者在制定權(quán)力清單時同時制定相應的責任清單制度。

三、政府權(quán)責清單制度運行的現(xiàn)實困境

當前大多數(shù)地方政府的官方網(wǎng)站上或醒目或隱蔽，都可以找到權(quán)責清單的蹤跡，這是權(quán)責清單在實踐范圍和數(shù)量上的成功。然而，制度的逐漸成型并不意味著制度的成熟，實際上權(quán)責清單制度建設還處于起步階段。就此而言，探索權(quán)責清單制度運行的制約因素對權(quán)責清單制度長效運行具有重要意義。

（一）權(quán)責清單的法制化程度不足

一方面，權(quán)責清單性質(zhì)不清導致其效力模糊、權(quán)威性不高。對于權(quán)責清單是何種性質(zhì)的文件，以及究竟有無法律效力，學術(shù)界尚沒有定論。具體而言，“資料公開說”認為權(quán)責清單等同于政府信息公開中的一類資料公開，沒有法律效力；“行政自制規(guī)范說”則認為權(quán)責清單對行政機關(guān)的行政活動具有約束力，法院可承認其部分效力；“行政規(guī)范性文件說”則認為權(quán)責清單是針對外部人制定的，具備法律效力，進而承認了其在司法審查中的效力。另外，清單定位不清使得制定主體有所爭議。目前權(quán)責清單中關(guān)于清單的制定主體、內(nèi)容、運行程序以及相關(guān)配套措施等，都是由政府機關(guān)自主決定，各級人大作為立法機關(guān)鮮少參與其中。政府作為清單的制定與執(zhí)行主體，容易陷入既是裁判員又是運動員的怪圈，這顯然違背了權(quán)責清單“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的初衷?？傊?，權(quán)責清單究竟有無法律效力，究竟該由誰來制定，實務界態(tài)度不清，理論界眾說紛紜。定位模糊使得權(quán)責清單效力大打折扣，是其有效推行面臨的最大瓶頸。

另一方面，制定依據(jù)缺失導致地方政府各行其是。通過梳理權(quán)責清單的有關(guān)文件發(fā)現(xiàn)，到目前為止，權(quán)責清單的制定依據(jù)大多是“通知”形式的規(guī)范性文件，內(nèi)容寬泛，缺乏針對性，對一些基本的問題缺乏明確規(guī)定，進而導致權(quán)責清單編制的程序不規(guī)范。在權(quán)責清單的內(nèi)容上，多數(shù)地方政府是按著“9＋X”的思路進行權(quán)力分類，但對“X”的理解不同導致內(nèi)容和分類標準不統(tǒng)一。例如，浙江省將行政權(quán)力劃分成9類，比安徽省少1項“行政規(guī)劃”，而上海浦東新區(qū)將行政權(quán)力清單的內(nèi)容分為18類，類別遠超浙江和安徽。清單的制定與修改涉及多方利益取舍，是一個謹慎抉擇的過程。地方政府清單制定的紊亂與繁雜會反作用于政府權(quán)責清單制度建設的整體質(zhì)量，并使得制度建設短時間內(nèi)難以統(tǒng)一。

（二）權(quán)責清單制度建設同構(gòu)化和碎片化

不同層級政府間的“職責同構(gòu)”是目前我國行政體制中的一大痼疾，此種狀況導致不同層級政府可能共同管理同一件事情，結(jié)果非但不能促成事情的有效落實，反而致使其在每一個層級都得不到關(guān)注。厘清中央和地方各級政府的權(quán)責歸屬是政府職能轉(zhuǎn)變的要點，但由于層級政府部門間有效溝通和協(xié)調(diào)的缺乏，在清單制定過程中未能徹底梳理共有權(quán)責事項，致使上下級政府部門之間時常就某一事項出現(xiàn)權(quán)責模糊等問題。比如，廣東省文化和旅游廳與廣州市文化廣電旅游局行政許可事項都包含“文物保護單位保護范圍內(nèi)進行其他建設工程設計方案審核”；深圳市交通運輸局與廣東省交通運輸廳都擁有“直通港澳道路運輸企業(yè)經(jīng)營許可證及車輛道路運輸證核準”這一職權(quán)，并且在責任事項和依據(jù)上沒有明顯區(qū)別。諸如此類，政府權(quán)責事項的重復現(xiàn)象較為常見，多頭管理容易導致指揮混亂和被管理部門無所適從的問題。

此外，職責不清、職能交叉的問題在同級政府的不同部門之間也普遍存在。各部門的權(quán)責重疊交織，缺乏必要的協(xié)調(diào)互動機制，以致清單不“清”，淪為“碎片化”的產(chǎn)物。突出表現(xiàn)在，當同級政府不同部門就某一事項共同行使職權(quán)時，各個部門的職權(quán)范圍缺乏有效界定，以致“權(quán)力打架”。例如，山西省發(fā)展和改革委員會與山西省工業(yè)和信息化廳共同享有“招標方案核準”這一職權(quán)；廣州市商務局和廣州空港經(jīng)濟區(qū)管理委員會都享有“外商投資企業(yè)、來料加工企業(yè)直通港澳自貨自運廠車許可”這一職權(quán)。故此，即便權(quán)責清單開展得如火如荼，此類不同層級政府之間和同級政府不同部門之間的職責重復，也會浪費行政資源，降低行政效率。

（三）權(quán)責清單地方執(zhí)行形式化

地方政府在貫徹上級政策、制定權(quán)責清單時存在形式化的特點，即并未完全將中央精神準確落實到位，而是只做表面文章，追求形式完美的執(zhí)行活動。主要表現(xiàn)有：一是清單任務化，即將清單的制定和發(fā)布等同于一般政府事務，將其視作一項階段性任務，制定并公布后就表示任務完成，并不關(guān)注清單的后續(xù)效應；二是回應手段策略化，在權(quán)責清單的制作上采取復制策略，省政府文件復制中央政府文件，區(qū)縣政府文件復制省政府文件，造成文件泛濫虛浮。三是在制定職權(quán)運行流程圖、建立動態(tài)管理機制上，個別地方政府采取省略策略、觀望策略的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致配套機制難以有效、及時落到實處。

追根溯源，地方政府執(zhí)行形式化在于其政策的法律位階較低，即有關(guān)權(quán)責清單制度建設的規(guī)范性文件多為“通知”，難以起到真正的強制約束作用。此外，由于建立健全政府權(quán)責清單制度可能會壓縮政府的“自由活動空間”，阻斷部門權(quán)力尋租的渠道，裁剪其支配不合法資源的載體。故而，此種通過“現(xiàn)權(quán)”以“限權(quán)”的方式，不可避免使執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行者的利益產(chǎn)生一定沖突，導致其產(chǎn)生抵制情緒，進而出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的政策執(zhí)行悖論。

（四）權(quán)責清單監(jiān)控機制缺乏

在權(quán)責清單的編制和執(zhí)行幾乎都由政府負責的情況下，構(gòu)建起完整而獨立的監(jiān)控機制更具現(xiàn)實意義。但目前為止，我國尚未就權(quán)責清單制度建立起完善而合理的評估與監(jiān)督體系，只存在政府內(nèi)部的上級機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)進行范圍有限的評估。清單編制中若出現(xiàn)征詢同級黨委和人大意見這一流程，在各地方政府中已經(jīng)算做得相對較好的，至于專家學者、民主黨派與社會團體，他們在其中發(fā)揮的作用則更加有限。此外，權(quán)責清單制度的建立和推行是為了限定政府權(quán)力邊界、保護公民權(quán)利。作為委托人的公民具有對政府這一代理人進行監(jiān)督的主觀訴求和客觀權(quán)利，然而各方面原因?qū)е鹿竦膶嵸|(zhì)性參與不足，未對權(quán)責清單制度中的政府行為產(chǎn)生有效約束。故此，真正意義上的監(jiān)督難以落地，權(quán)責清單制度的權(quán)威性、科學性與有效性難以得到充分保障。

四、政府權(quán)責清單制度的完善策略

權(quán)責清單制度的完善要直面當前的現(xiàn)實問題，從靜態(tài)設置到動態(tài)調(diào)控，從完善外部環(huán)境到推動自身發(fā)展。

（一）提高權(quán)責清單制度建設的法制化程度

要將權(quán)責清單制度建設納入法律法規(guī)之中，豐富完善相關(guān)制度，保證政府能夠有法可依，進而做到有法必依。要遵循“權(quán)責法定”的基本要求，做到在數(shù)量上不遺漏，在結(jié)構(gòu)上相統(tǒng)一，在質(zhì)量上剔除那些與法律法規(guī)不一致的規(guī)定。首先，建議中央制定權(quán)責清單有關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定權(quán)責清單的地位和性質(zhì)、制定依據(jù)、制定主體、編制程序，以及后續(xù)行使程序和相應監(jiān)督懲戒機制等基礎(chǔ)制度，以改善目前權(quán)責清單編制和實施不統(tǒng)一的狀況，也為后續(xù)中央政府在全國推行權(quán)責清單制度提供法律依據(jù)。其次，建議地方政府在遵循上位法前提下，按照權(quán)責法定的原則，根據(jù)本地區(qū)實際情況制定地方性法規(guī)。安徽等地的做法具有借鑒價值，即先在一省之內(nèi)實現(xiàn)清單編制和管理的規(guī)范化，在此基礎(chǔ)上推動省、市、縣清單統(tǒng)一化。最后，各職能部門要根據(jù)本部門的定職責、定機構(gòu)和定人員的“三定方案”，主動對接權(quán)責清單，通過清權(quán)、核權(quán)、配權(quán)、減權(quán)、曬權(quán)等環(huán)節(jié)，輔以權(quán)力登記表和權(quán)力運行流程圖，使得部門權(quán)責清單化、業(yè)務流程化、工作標準化、信息公開化，促進其權(quán)責對等、權(quán)責透明。

（二）優(yōu)化權(quán)責清單制度的組織運行體系

權(quán)責清單制度建設的前提是從根本上理順各級政府和各部門事權(quán)，此亦權(quán)責清單制度建設應當重點攻克的難題。權(quán)責清單制度建設的“碎片化”和“同構(gòu)化”要求政府在橫向和縱向上進行變革，建立高效協(xié)同的組織運行體系。在橫向上，深入推進大部制改革，促進不同部門的同類權(quán)力和責任合并，構(gòu)建精簡高效、權(quán)責統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的部門機構(gòu)。在縱向上，針對不同層級政府的權(quán)責清單制度建設，采用從中央到地方自上而下、壓茬推進的方式，打造上下左右相互內(nèi)洽的清單體系。在整體上，采取合同外包方式委托第三方智庫、研究機構(gòu)展開調(diào)查研究，為權(quán)責清單制度建設提供科學理性的方案。為筑牢行政權(quán)的“制度之籠”，權(quán)責清單編制和調(diào)整的具體方案若能吸納第三方機構(gòu)的智慧則更為公正有效。

（三）建立權(quán)責清單制度的監(jiān)控機制

政府對權(quán)責清單制度的形式化和象征式執(zhí)行會影響到其治理效能發(fā)揮，因而建立其績效監(jiān)控機制迫在眉睫。要將權(quán)責清單制度建設和執(zhí)行納入黨委巡視和政府督查范疇，以防止部門擅自更改或變相執(zhí)行權(quán)責清單，將權(quán)責清單落實情況納入政府年終績效考核指標，以此保障權(quán)責清單的權(quán)威性，提高部門嚴格執(zhí)行權(quán)責清單的積極性。在評價權(quán)責清單的績效時，可借鑒政策評估的通用指標——效果、效率、充分性、公平性、回應性和適當性等構(gòu)建評估體系，進而通過層次分析法和專家評分法來進行評分，以此確保權(quán)責清單實施績效的科學性。在權(quán)責清單編制、調(diào)整過程中，應廣泛征求各方意見，主動接受新聞媒體、民眾監(jiān)督，引入第三方機構(gòu)的監(jiān)督，以此確保權(quán)責清單制度建設的回應性和適當性。

（四）優(yōu)化權(quán)責清單制度的動態(tài)調(diào)整機制

除了要對已經(jīng)顯現(xiàn)的問題進行針對性解決外，為鞏固全面深化改革的成果，還應優(yōu)化常態(tài)化的權(quán)責清單動態(tài)調(diào)整機制。權(quán)責清單公布后，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、群眾需求變化、機構(gòu)職能和法律法規(guī)的調(diào)整，政府權(quán)責清單也需作出相應的調(diào)整優(yōu)化。一方面，要根據(jù)“放管服”改革的要求，明確各級政府和職能部門權(quán)責清單的動態(tài)調(diào)整方式、調(diào)整周期、調(diào)整程序等內(nèi)容，以便各地定期對權(quán)責清單進行修訂，確保權(quán)責清單的時效性和準確性。另一方面，要結(jié)合數(shù)字政府建設，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在權(quán)責清單動態(tài)調(diào)整中的作用。經(jīng)濟社會主體是公共服務體驗者和制度政策評價者，其將體驗和評價信息反饋給政府，可促使政府更加精準地把握公共價值吁求，適時調(diào)整優(yōu)化清單內(nèi)容。精簡的權(quán)力、優(yōu)化的流程、強化的責任對整體績效產(chǎn)生了多大的影響以及后續(xù)應該如何完善，有賴于政務數(shù)據(jù)的處理運用，而“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等線上政務服務有助于鞏固權(quán)責清單制度建設的效果。