關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

李亞軍

（內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市農(nóng)牧技術(shù)推廣中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020）

隨著經(jīng)濟發(fā)展和認識水平的提高，對行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制與執(zhí)行工作提出了更高的要求。行政事業(yè)單位預(yù)算能夠清晰地反映單位的發(fā)展規(guī)劃和計劃，體現(xiàn)了國家的方針政策和引導(dǎo)方向，通過預(yù)算管理優(yōu)化單位資源配置，對于保障單位職能的實現(xiàn)和提高公共服務(wù)水平從而落實國家的方針政策意義重大。當前行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中仍存在預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、沒有實現(xiàn)全員參與等問題。研究行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題以及提出解決問題的思路、方法，對提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平、提高資金使用效率、提高服務(wù)水平有非常重要的意義。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

提升預(yù)算管理水平是行政事業(yè)單位實現(xiàn)科學(xué)長效發(fā)展重要條件，預(yù)算編制是單位年度內(nèi)實現(xiàn)職能和提供公共服務(wù)的開始，反映了單位的活動范圍和履職方向，是落實政策和經(jīng)濟調(diào)控的重要手段，預(yù)算管理的重要性在單位的管理工作中不容忽視。

首先，行政事業(yè)單位預(yù)算體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向，預(yù)算由各級人民代表大會批準并由各預(yù)算單位遵照執(zhí)行，預(yù)算是黨和國家的方針政策在本部門的具體落實和單位發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)。

其次，行政事業(yè)預(yù)算管理是單位管理的重要組成部分，預(yù)算管理與單位的管理工作緊密聯(lián)系，管理者通過預(yù)算管理能夠把握年度工作方向，把預(yù)算與工作計劃相結(jié)合，提升決策科學(xué)性、合理性、可行性。

再次，科學(xué)合理的預(yù)算能夠提升單位的管理水平，實現(xiàn)單位的持續(xù)發(fā)展，是單位實現(xiàn)職能和提高公共服務(wù)水平的保障。

最后，通過預(yù)算管理統(tǒng)籌做好財政資金規(guī)劃，可以合理利用財政資金、提高資金使用效率，按照任務(wù)的輕重緩急安排預(yù)算，避免資金濫用和浪費，提升單位預(yù)算管理的現(xiàn)代化水平。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題

層級高度重視的預(yù)算管理以及科學(xué)合理高效的預(yù)算管理制度是提高預(yù)算管理水平的重要保障，行政事業(yè)單位通過加強預(yù)算管理，加強預(yù)算的預(yù)警作用，管好、用好財政資金，能夠促進單位治理能力的現(xiàn)代化和提升單位的管理水平。但是，單位預(yù)算管理中也存在著許多急需解決的問題。

（一）預(yù)算編制工作重視程度不夠

預(yù)算編制是一項系統(tǒng)工作，在預(yù)算的編制過程中，既要體現(xiàn)黨的方針政策在部門中的指導(dǎo)方向，向社會傳遞政策信號，又要保障行政事業(yè)單位職能的實現(xiàn)和公共服務(wù)水平的提高，這就要求單位必須高度重視預(yù)算編制工作，需要有強有力的組織架構(gòu)來保證。而實際中存在預(yù)算編制工作松散、隨意，預(yù)算執(zhí)行、考核流于形式，缺乏預(yù)算管理的決策機構(gòu)、工作機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)，預(yù)算管理的作用得不到有效發(fā)揮。

（二）預(yù)算編制部門參與度不夠

傳統(tǒng)預(yù)算只重視預(yù)算收支平衡，認為預(yù)算編制是財務(wù)部門的事情，與其他部門關(guān)系不大，業(yè)務(wù)部門很少參與或參與度較低，由財務(wù)部門編制、匯總、申報完成就可以，而忽視業(yè)務(wù)部門的參與?，F(xiàn)代預(yù)算編制要求預(yù)算編制時，要對預(yù)算項目是否符合政策法規(guī)要求、是否體現(xiàn)國家政策方針、是否與單位的職責服務(wù)方向匹配進行審核，而且還要對預(yù)算項目的可行性、目標的確定、內(nèi)容安排是否科學(xué)合理、支出是否符合規(guī)定等進行審核。傳統(tǒng)的預(yù)算編制方式導(dǎo)致預(yù)算與業(yè)務(wù)脫節(jié)，不能滿足現(xiàn)代預(yù)算管理要求。缺少業(yè)務(wù)部門參與編制的預(yù)算可能導(dǎo)致預(yù)算編制難以實現(xiàn)預(yù)算與業(yè)務(wù)的結(jié)合，預(yù)算管理責權(quán)利不匹配。

（三）預(yù)算編制所依據(jù)的信息、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，預(yù)算編制程序不規(guī)范

預(yù)算編制要求在一定的時間內(nèi)完成編報，時間緊、要求高、難度較大。由于業(yè)務(wù)與財務(wù)部門信息溝通不暢，信息不對稱，有時憑主觀經(jīng)驗進行預(yù)算編制，致使預(yù)算編制準確率降低。日常預(yù)算項目儲備工作薄弱，對預(yù)算目標不能夠深入調(diào)研和分析論證，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)掌握不全面，對預(yù)算編制準備不充分，客觀上造成項目預(yù)算立項草率，預(yù)算目標與職能、服務(wù)方向不匹配。項目預(yù)算編制時對項目的細節(jié)考慮不周，預(yù)算指標層層下達不夠詳細、具體，使得單位對預(yù)算執(zhí)行崗位和環(huán)節(jié)缺乏控制依據(jù)。

（四）預(yù)算支出進度不均衡，預(yù)算管理過程中缺乏有效監(jiān)督，加大了預(yù)算目標實現(xiàn)難度

在預(yù)算的執(zhí)行過程中普遍存在年終突擊花錢，支出進度存在“蛇頭虎尾”的情況；預(yù)算執(zhí)行中內(nèi)部審計、監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督機制發(fā)揮不夠或不充分，內(nèi)部監(jiān)督乏力，社會監(jiān)督缺失，財政監(jiān)督弱化，致使整體監(jiān)督效果不佳，對預(yù)算執(zhí)行的事前、事中、事后監(jiān)督的弱化，使得預(yù)算執(zhí)行中的問題不能在預(yù)算項目完成前化解，加大了已實現(xiàn)預(yù)算項目的潛在風險；預(yù)算執(zhí)行情況不能及時反饋，信息溝通不暢、不對稱，各預(yù)算執(zhí)行單位不能及時了解預(yù)算執(zhí)行情況和執(zhí)行中存在的問題，預(yù)算管理人員不能全面了解國家相關(guān)規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中容易出現(xiàn)偏差，預(yù)算管理停留在形式上；缺乏對預(yù)算執(zhí)行進行定期或不定期的分析、總結(jié)、交流，預(yù)算差異分析得不到及時分析，預(yù)算監(jiān)控難以發(fā)揮作用。

（五）預(yù)算指標和業(yè)績考核體系不匹配

預(yù)算指標設(shè)置不科學(xué)，缺乏統(tǒng)籌考慮，使得預(yù)算控制難以發(fā)揮效力；業(yè)績考核體系設(shè)置不合理預(yù)算責任落實不到位，使得預(yù)算缺乏強制性與嚴肅性。預(yù)算指標體系與業(yè)績考核體系不匹配造成預(yù)算績效考核不客觀、不公平，削弱了預(yù)算執(zhí)行單位和預(yù)算管理人員的積極性，使得預(yù)算管理人員和預(yù)算單位，對預(yù)算執(zhí)行中的問題及預(yù)算差異分析產(chǎn)生應(yīng)付和推卸責任現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算目標難以實現(xiàn)。

（六）財務(wù)人員素質(zhì)有待提高

行政事業(yè)單位財務(wù)人員不足，素質(zhì)參差不齊，一人負責多項財務(wù)工作或部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理人員為兼職。工作人員素質(zhì)與預(yù)算工作質(zhì)量密切相關(guān)，工作責任心不強容易造成財務(wù)信息失真，虛假賬務(wù)的情況發(fā)生。財務(wù)人員專業(yè)知識不足缺少專業(yè)的財務(wù)管理培訓(xùn)，致使財務(wù)人員不能適應(yīng)現(xiàn)代管理的要求，使得財務(wù)預(yù)算管理人員產(chǎn)生畏難而退、厭惡工作的思想，工作中缺乏主動性，工作效率低，導(dǎo)致單位預(yù)算管理工作效率低。

三、加強預(yù)算管理的對策與建議

（一）提高預(yù)算編制工作的重視程度

預(yù)算編制既體現(xiàn)了當前國家的戰(zhàn)略政策和當?shù)卣陌l(fā)展規(guī)劃，也是改進單位管理機制和提高治理效能的重要手段，各部門特別是各層級的管理人員應(yīng)高度重視預(yù)算的編制工作。一是建立健全有效的預(yù)算編制管理組織架構(gòu)，明確預(yù)算管理決策機構(gòu)、工作機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的崗位權(quán)限與職責，從組織架構(gòu)上保障預(yù)算編制工作；二是明確預(yù)算管理中的單位、部門、之間的關(guān)系，從而有效落實預(yù)算管理工作；三是讓單位管理層充分認識預(yù)算管理的重要性并加強對預(yù)算管理的領(lǐng)導(dǎo)，切實落實預(yù)算管理的法律法規(guī)、方針政策，嚴格執(zhí)行預(yù)算編制的制度、要求和程序，防止預(yù)算管理流于形式。

（二）實施全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理就是樹立全員都參加預(yù)算管理的理念，預(yù)算管理全面覆蓋業(yè)務(wù)范圍、預(yù)算管理流程全跟蹤的綜合管理系統(tǒng)。一是在內(nèi)部加強對全面預(yù)算管理的宣傳力度，使大家明確預(yù)算管理不能僅是財務(wù)部門的事情，單位所有部門均應(yīng)積極參與，引導(dǎo)員工樹立全面預(yù)算理念。全面預(yù)算管理涵蓋了預(yù)算單位所有業(yè)務(wù)活動，預(yù)算管理不能僅關(guān)注日常經(jīng)濟活動，還應(yīng)關(guān)注財務(wù)、業(yè)務(wù)活動的各個方面，改變過去預(yù)算管理僅停留在預(yù)算目標編制、匯總和審批的陳舊預(yù)算管理方式，把預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考評等一系列活動納入預(yù)算管理，通過編制預(yù)算把單位的職能和公共服務(wù)水平要求細化分解為各預(yù)算執(zhí)行單位的具體工作目標和行動計劃。二是提升全員預(yù)算管理意識，組織單位管理層人員、財務(wù)人員以及業(yè)務(wù)部門人員參與全面預(yù)算管理培訓(xùn)，強化全面預(yù)算管理意識，在預(yù)算管理過程中讓單位所有人員特別是單位管理人員轉(zhuǎn)變財務(wù)管理理念和思維模式，讓更多人員參與本單位的預(yù)算管理工作中來，增加預(yù)算編制、執(zhí)行、評價、考核的透明度。通過預(yù)算管理的全員參加、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全跟蹤實現(xiàn)全面預(yù)算管理。

（三）加強財務(wù)、業(yè)務(wù)、各預(yù)算執(zhí)行單位之間的溝通，建立各部門的項目儲備庫

一是根據(jù)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題和日常調(diào)研掌握的實際情況，經(jīng)?？偨Y(jié)學(xué)習(xí)預(yù)算管理的新技術(shù)和新理論，把日常工作中發(fā)現(xiàn)的既能體現(xiàn)國家方針政策、又能更好實現(xiàn)職責和提高公共服務(wù)水平的項目，隨時儲備到部門項目庫中，以備在預(yù)算編制工作中調(diào)用，把預(yù)算編制的準備工作做好做足；二是定期或不定期對預(yù)算執(zhí)行情況進行評估、總結(jié)，及時發(fā)現(xiàn)問題并作為下一年度預(yù)算編制的警示提醒，為今后的預(yù)算編制打下基礎(chǔ)，以保證預(yù)算編制的質(zhì)量；將預(yù)算評審與預(yù)算管理流程融合，項目預(yù)算安排擇優(yōu)從項目庫中選??；三是在日常工作中注重數(shù)據(jù)的收集、整理和更新，要了解、掌握工作動向和工作落實情況，及時發(fā)現(xiàn)工作中的問題，總結(jié)經(jīng)驗，加強各部門之間的信息溝通，特別是業(yè)務(wù)與財務(wù)部門之間的溝通；對預(yù)算項目的可行性進行分析和論證，做好預(yù)算項目的規(guī)劃和計劃，充分估計預(yù)算項目執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問題，并做好相應(yīng)的預(yù)案和對策；要了解財政對部門財政撥款需求的滿足程度，預(yù)算編制中合理安排支出結(jié)構(gòu)，先保證基本支出，后安排項目支出，先重點、急需項目，后一般項目。

（四）加強預(yù)算過程的控制，建立預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)督指導(dǎo)

一是建立完善的內(nèi)部控制制度，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行程序和嚴格審批權(quán)限，防止預(yù)算執(zhí)行中的越權(quán)審批和隨意審批，防范和管控經(jīng)濟活動風險，把決策機制、執(zhí)行機制、和監(jiān)督機制融入預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，加強預(yù)算的執(zhí)行力度和執(zhí)行的準確性管理；二是單位應(yīng)及時跟蹤預(yù)算資金使用情況，定期進行統(tǒng)計分析，分析執(zhí)行中存在的問題及原因，采取措施合理加快執(zhí)行進度，利用信息系統(tǒng)，實現(xiàn)會計信息與預(yù)算管理系統(tǒng)對接，及時反映預(yù)算的執(zhí)行進度，在信息系統(tǒng)中提醒和預(yù)警預(yù)算執(zhí)行的偏差，預(yù)算部門要分析原因，防止更大程度地背離；三是優(yōu)化預(yù)算管理考評方式和考評制度，在考評制度中明確預(yù)算執(zhí)行無論是在預(yù)算金額上還是預(yù)算執(zhí)行的時間上都需要均衡執(zhí)行；四是建立健全預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部反饋和報告制度，建立預(yù)算執(zhí)行分析機制，定期和不定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，對預(yù)算執(zhí)行進行督促檢查，分析預(yù)算執(zhí)行差異，及時解決預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性；五是建立重大預(yù)算項目特別關(guān)注制度，發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)督作用，聘請專家對重大項目的執(zhí)行進行指導(dǎo)。

（五）落實單位內(nèi)部的預(yù)算編制責任，細化預(yù)算編制

一是各部門在編制預(yù)算前要對當年預(yù)算執(zhí)行情況進行評價，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各部門制定的下一年工作計劃，預(yù)計和測算各項收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以便細化預(yù)算編制，便于預(yù)算指標的層層分解下達和落實；二是預(yù)算編制的同時設(shè)定績效考核指標體系，績效指標的設(shè)定要科學(xué)合理符合實際，防止目標設(shè)定過高或過低，績效指標要經(jīng)過論證且與預(yù)算目標相匹配，績效目標設(shè)定要一方面經(jīng)過努力能夠?qū)崿F(xiàn)，另一方面具有挑戰(zhàn)性，防止指標設(shè)定走兩個極端，使得預(yù)算目標難以實現(xiàn)或太容易實現(xiàn)，從而打擊預(yù)算執(zhí)行的積極性導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力或降低預(yù)算執(zhí)行的水平；三是按照權(quán)、責、利相匹配的原則建立責任中心，明確并落實業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制中的職責，明確誰編制預(yù)算誰負責，誰申請資金誰負責，落實花錢問效，無效追責的措施；四是加強預(yù)算執(zhí)行的剛性約束樹立預(yù)算的權(quán)威性，任何超出預(yù)算值的支出都要通過特定的審批流程審批才能使用，保證預(yù)算目標的實現(xiàn)；五是做好內(nèi)部控制制度的落實和全面開展預(yù)算績效管理評價工作，健全績效管理機制，開展預(yù)算績效的日常監(jiān)控，對預(yù)算執(zhí)行有偏差的項目，及時分析績效目標偏離的原因，采取糾偏措施，要限期整改，年末對績效監(jiān)控信息進行匯總審核，做好單位績效的自評工作，做好、做優(yōu)績效目標，做實績效監(jiān)控，做真績效自評，做深外部評價，提高預(yù)算績效管理的質(zhì)量，加強績效考核結(jié)果的應(yīng)用，并把績效考核結(jié)果作預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（六）加強財務(wù)人員培訓(xùn)，建設(shè)穩(wěn)定的財務(wù)人員隊伍

單位重視財務(wù)人員培養(yǎng)，把那些熱愛財務(wù)工作遵守職業(yè)操守的人員吸收到財務(wù)人員隊伍中來，穩(wěn)定財務(wù)隊伍，優(yōu)化財務(wù)人員結(jié)構(gòu)；重視和加強財務(wù)人員的培訓(xùn)工作，針對財務(wù)人員在預(yù)算管理中的知識短板，有針對性地進行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)能力和水平；加強對財務(wù)人員業(yè)務(wù)知識的系統(tǒng)化培訓(xùn)，從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價等方面出發(fā)，對財務(wù)人員進行系統(tǒng)性的綜合性培訓(xùn)，以提升其專業(yè)綜合能力和素質(zhì)；培訓(xùn)財務(wù)人員了解所在行業(yè)的業(yè)務(wù)知識，培訓(xùn)業(yè)務(wù)人員了解更多的預(yù)算和財務(wù)管理知識，使得財務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員在預(yù)算管理中能夠有效溝通，保證預(yù)算管理工作的規(guī)范開展。培養(yǎng)和重用那些業(yè)務(wù)水平高、對于工作認真負責的預(yù)算管理人員，并且在此基礎(chǔ)之上為這些責任心強、專業(yè)技術(shù)水平高的預(yù)算管理人員打通晉升的通道，以調(diào)動其工作積極性。

四、結(jié)束語

加強預(yù)算編制、執(zhí)行、考核、評價，認真貫徹落實預(yù)算管理相關(guān)的法律法規(guī)和各項政策要求，積極而為、多措并舉，解決行政事業(yè)單位預(yù)算管理中普遍存在的突出問題。行政事業(yè)單位只有不斷提高對全面預(yù)算管理的認識，努力研究提高全面預(yù)算管理工作的有效路徑，才能推動全面預(yù)算管理工作的有效完成，實現(xiàn)單位自身業(yè)務(wù)的跨越式發(fā)展和進步。