行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的幾點探討

苑景熙

（曲陽縣水利局，河北 保定 073100）

預(yù)算管理是促進(jìn)行政事業(yè)單位新形勢下新職能發(fā)揮的重要前提，預(yù)算管理可以有效保證預(yù)算編制的合理性，盡量避免財務(wù)人員專業(yè)知識不足、執(zhí)行力不強(qiáng)等問題的出現(xiàn)，從而有效加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，提高行政事業(yè)單位工作效率。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要意義

行政事業(yè)單位的資金來源主要為國家財政資金和行政性收費(fèi)收入，資金的使用效益關(guān)系著國家的方方面面。加強(qiáng)新形勢下預(yù)算管理工作是順應(yīng)時代發(fā)展的需要，按照建立“節(jié)約型”社會的要求，新修訂的預(yù)算法實施條例對政府預(yù)算的編制做出了更加明確的規(guī)定，通過科學(xué)、透明的資金分配方式，深化預(yù)算管理的合理性、有效性，提高單位的預(yù)算管理水平，強(qiáng)化單位的規(guī)范管理制度，促進(jìn)公共服務(wù)效率，用最少的資源創(chuàng)造最大的財富。

預(yù)算管理是內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過建立預(yù)算的申報與編制、審批與執(zhí)行、決算與評價等內(nèi)控制度，防范財務(wù)風(fēng)險，對以后的工作起到長效監(jiān)督作用，形成良性循環(huán)、制度化內(nèi)部控制環(huán)境。

行政事業(yè)單位通過加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財政資金的利用率，加強(qiáng)預(yù)算的預(yù)警作用，優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制資金風(fēng)險。通過預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益，從源頭上治理資金腐敗，促進(jìn)廉政建設(shè)，為各地方社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供有力的資金保障，從而對實現(xiàn)財政預(yù)算收支的平衡和國家宏觀調(diào)控具有非常重要的意義。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)

預(yù)算編制不完整、不合理。預(yù)算編制是年度單位收入與支出的全部計劃，全面反映部門的年度資金需求?？茖W(xué)的預(yù)算編制可以規(guī)范行政事業(yè)單位的收支行為，提高資金使用的透明度。但在實際工作中，行政事業(yè)單位財務(wù)人員編制預(yù)算一般采取在上一年預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行逐年遞增，沒有做充分的財務(wù)分析、績效自評等工作，導(dǎo)致預(yù)算與實際執(zhí)行脫節(jié)。如每年財政年初預(yù)算批復(fù)后，會有很多單位向財政打報告申請追加資金，進(jìn)行新的工程項目建設(shè)、購買電腦打印機(jī)、維修視頻監(jiān)控等事項，而年初批復(fù)的預(yù)算項目卻不能實際實施，造成了財政資金的“合法性”浪費(fèi)。預(yù)算編制不實情況。如財政從緊控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出，有些單位不能編制因公出國費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)，隱藏在會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等其他項目中支出。但財政的年初預(yù)算草案要經(jīng)人民代表大會審批，是具備法律效力的，各單位必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。未經(jīng)相應(yīng)的規(guī)定程序?qū)徟?，各級政府也不得隨意調(diào)整預(yù)算。出現(xiàn)上述情況的原因主要為編制的時間緊迫、任務(wù)繁重，缺少中長期規(guī)劃指導(dǎo)；行政事業(yè)單位預(yù)算編報的意識不強(qiáng)，比如每年編制預(yù)算的任務(wù)主要由單位財務(wù)人員完成，而預(yù)算編制涉及單位多個處室，尤其是項目較多的部門更需要配合財務(wù)人員完成項目預(yù)算績效等的編報。

（二）預(yù)算執(zhí)行不到位

預(yù)算編制與執(zhí)行是環(huán)環(huán)相扣、相互促進(jìn)的。但行政事業(yè)單位在實際執(zhí)行預(yù)算時，操作人員可能會根據(jù)主觀意識結(jié)合實際情況對預(yù)算方案進(jìn)行調(diào)整，隨意性較大，從而導(dǎo)致預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生偏差。特別是基層單位，在實際的預(yù)算執(zhí)行過程中，超額執(zhí)行預(yù)算，變更年初預(yù)算資金用途，擠占、挪用預(yù)算資金等行為時有發(fā)生。

各級年初預(yù)算草案都要經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)，在政府官網(wǎng)進(jìn)行公開，但年中因各種因素會追加預(yù)算和調(diào)整年初預(yù)算，這樣公開批準(zhǔn)的預(yù)算就失去了一定的約束性，造成了追加預(yù)算的不透明和財政資金使用上分配不公平。許多部門在執(zhí)行預(yù)算中只想著如何更多的爭取資金，而不注重資金的有效使用率，造成了財政資金使用上的分配不公情況。

按照新預(yù)算法的規(guī)定，行政事業(yè)單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行，不同科目、項目之間是不可隨意調(diào)劑資金的。但在實際工作中預(yù)算資金之間相互調(diào)劑使用的現(xiàn)象時有發(fā)生，也就是說有額度指標(biāo)的項目暫不支出，而需要支出的項目沒有額度指標(biāo)，造成財政資金“合理性”閑置。另外，由于財政部門對各單位申報的項目資金審批程序較為復(fù)雜，上級主管部門對較大的項目審核速度緩慢，從而導(dǎo)致各單位預(yù)算資金很難準(zhǔn)時到位，使原本計劃年初開始的項目，只能推遲進(jìn)行，造成財政資金項目支出執(zhí)行率偏低，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢的問題。預(yù)算項目支出時間往往集中到下半年，很多部門的項目支出在12月份達(dá)到全年的70%以上，甚至有些單位所有的專項支出都在12月份，年末會出現(xiàn)大額結(jié)余資金，影響財政資金的使用效率，而大部分單位編制預(yù)算都是參照上年預(yù)算支出情況，這會導(dǎo)致下年預(yù)算縮水情況的出現(xiàn)，耽誤預(yù)算項目的進(jìn)展，造成財政資金浪費(fèi)。究其原因主要為一是項目實施條件未及早落實，項目可行性調(diào)研、主管部門報批、評審入庫、施工單位招投標(biāo)等前期準(zhǔn)備工作未提前做好，影響項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；二是未對項目設(shè)置合理的績效目標(biāo)，未實施績效監(jiān)控，執(zhí)行過程中不能及時發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題、解決問題。

（三）預(yù)算績效管理不完善

預(yù)算績效是整個預(yù)算管理中的重要指標(biāo)，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效也越來越重要。預(yù)算績效強(qiáng)化民生為本的理念，突出社會責(zé)任和經(jīng)濟(jì)效益，注重投入、產(chǎn)出和效果，了解社會公眾對部門履職效果的滿意程度。但目前大部分行政事業(yè)單位并沒有建全預(yù)算績效管理考核機(jī)制，預(yù)算績效推行的也比較晚，相關(guān)政策制度的學(xué)習(xí)不夠，編制預(yù)算績效時還停留在按上級要求執(zhí)行，只能保證數(shù)量、質(zhì)量和成本等產(chǎn)出指標(biāo)的完成，資金支出合理合規(guī)的使用。但效益指標(biāo)中的經(jīng)濟(jì)、社會、可持續(xù)效益比較抽象化，滿意度指標(biāo)調(diào)研不夠，在實際評價和應(yīng)用時操作性不強(qiáng)，預(yù)算績效考核缺乏整體性和全面性，預(yù)算績效考核評價的指標(biāo)也不能達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。大部分行政事業(yè)單位只是在結(jié)果上運(yùn)用了預(yù)算績效考核評價，沒有將預(yù)算資金進(jìn)行合理的安排，導(dǎo)致預(yù)算資金不能與單位的年度總體目標(biāo)相結(jié)合。對于績效監(jiān)控，目前還局限于對執(zhí)行進(jìn)度方面的監(jiān)控，對績效信息的收集和分析不夠重視，事后的績效評價占較大比重?，F(xiàn)有的評價方法比較單一，需要提高評價標(biāo)準(zhǔn)和評價質(zhì)量。對于評價結(jié)果的應(yīng)用性不強(qiáng)，各方面的結(jié)合機(jī)制都有待完善。

（四）業(yè)務(wù)人員預(yù)算管理能力不強(qiáng)

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理涉及工作量面廣，預(yù)算編制難度大，對預(yù)算編制人員的知識的全面性要求很高。在實際工作中，預(yù)算方面工作的人員多為單位財務(wù)人員兼任，財務(wù)人員只是掌握了財務(wù)數(shù)據(jù)和預(yù)算方面的數(shù)據(jù)。對于預(yù)算項目比較多的單位，財務(wù)人員對具體業(yè)務(wù)缺乏了解，不具備專業(yè)的預(yù)算知識與技能，經(jīng)常會出現(xiàn)預(yù)算編制工作準(zhǔn)確性不高、精細(xì)性不夠等情況，嚴(yán)重阻礙了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的發(fā)展進(jìn)程。其次，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人是單位開展一切活動的決策者和組織者，因此說預(yù)算管理的水平受單位負(fù)責(zé)人的影響比較大。但是在實際的工作中，大部分行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人比較偏向于行政管理工作，其他相關(guān)部門對于預(yù)算管理工作也不抱有積極的態(tài)度，認(rèn)為這只是財務(wù)部門的內(nèi)部工作，不會主動地參與，這就會導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)財務(wù)預(yù)算管理缺乏充分的信息支持，也不能夠與各個部門之間建立良好的溝通。因此預(yù)算編制中的資料缺乏真實準(zhǔn)確性，也不具備全面性和科學(xué)性。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議

（一）提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制水平

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，同時預(yù)算編制和執(zhí)行也是行政事業(yè)單位每年的一項重要常規(guī)工作，是預(yù)算管理重要環(huán)節(jié)之一。編制預(yù)算水平的高低在很大程度上決定了預(yù)算的執(zhí)行情況和預(yù)算資金的使用率。行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時要注重單位的股室之間相互協(xié)作配合，作為領(lǐng)導(dǎo)層面要考慮單位的中長期規(guī)劃，單位領(lǐng)導(dǎo)要和業(yè)務(wù)部門人員共同商討，按照上年執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算相對比，細(xì)化編制內(nèi)容，提高資金的合理配置效率，確保預(yù)算編制的真實性、準(zhǔn)確性、完整性。作為會計人員，要掌握最新的財經(jīng)法規(guī)和財政編制預(yù)算“過緊日子”的政策導(dǎo)向，基本支出預(yù)算在嚴(yán)格按照財政定額管理要求編制的同時，也要考慮壓減一般性支出是否到位、三公經(jīng)費(fèi)是否超支等影響；項目支出預(yù)算要提高精細(xì)化水平，完善項目前期的評估和可行性論證，項目中的政府采購階段需要采用針對性措施對預(yù)算造價進(jìn)行控制。如通過考察、分析項目相關(guān)內(nèi)容、招投標(biāo)書報價，能夠確保改進(jìn)項目成本目標(biāo)，杜絕資源浪費(fèi)、配置不合理的問題，使已列入預(yù)算的項目得以有效推進(jìn)實施，同時對跨年度項目實行動態(tài)監(jiān)管。

總之，預(yù)算編制的過程就是單位各科室之間的相互交流、相互協(xié)作的過程，將各個部門的積極性調(diào)動起來，積極參與預(yù)算編制，為預(yù)算編制提供實時有效的資料。只有這樣，財務(wù)人員在編制預(yù)算時才能綜合考慮各種因素、結(jié)合單位實際，編制出更加真實、科學(xué)、規(guī)范、全面、可行的預(yù)算，才能確保各項工作的正常推進(jìn)。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行管理

預(yù)算執(zhí)行是是實現(xiàn)預(yù)算收支的關(guān)鍵，是整個預(yù)算工作的重點。尤其是在行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行水平高低直接影響到各級政府財政政策的貫徹落實。由于預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制在時間上存在差異，在實際執(zhí)行時會出現(xiàn)偏差，會影響預(yù)算執(zhí)行的力度，這就需要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督，將預(yù)算申報、審批、執(zhí)行、變更等全部納入一體化管理，完善預(yù)算項目的調(diào)整變更、追加等審批制度，實行多方位系統(tǒng)化的預(yù)算監(jiān)督體系，監(jiān)督預(yù)算資金運(yùn)行的全過程，提高預(yù)算資金的使用效率。

實行預(yù)算項目儲備機(jī)制，上級提前下達(dá)的資金一般是通過在預(yù)算前一年申報項目，論證評審后入系統(tǒng)項目庫，對于未入庫的項目不申報預(yù)算，使各單位提前謀劃重點項目。對列入預(yù)算的重點項目實行考核機(jī)制，要求各單位每月通報進(jìn)度，分季度考核，與下年預(yù)算掛鉤，促使各單位重視前期工作，增強(qiáng)責(zé)任意識。財政通過一體化信息化平臺對國庫支付模塊設(shè)立預(yù)警規(guī)則，對每一筆財政資金的金額、用途、收款單位等信息進(jìn)行在線監(jiān)控，可以對違規(guī)行為及早發(fā)現(xiàn)，及時整改，保障資金規(guī)范安全。

逐步完善政府采購制度，規(guī)范采購行為。當(dāng)前行政事業(yè)單位的預(yù)算項目大都在政府采購目錄內(nèi)，對于不同項目中的共性支出可以由預(yù)算單位進(jìn)行批量采購，降低采購成本，提高政府采購的透明度，有利于解決財政支出的采購管理問題。隨著部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度與政府采購制度的改革推進(jìn)，逐步減少部門預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整，加快資金執(zhí)行進(jìn)度，減少年末扎堆撥付現(xiàn)象。

（三）加大行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理力度

績效管理貫穿于預(yù)算申報、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。編制預(yù)算時填報績效指標(biāo)，根據(jù)績效指標(biāo)執(zhí)行預(yù)算，年末進(jìn)行績效評價。將評價結(jié)果與下年預(yù)算編制相結(jié)合。對評價結(jié)果好的單位，予以表揚(yáng)和資金支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、評價結(jié)果較差、整改不到位的，相應(yīng)調(diào)減預(yù)算。建立預(yù)算績效考核和結(jié)果報告制度。將年度重點項目的預(yù)算績效目標(biāo)申報和自評工作納入政府年度目標(biāo)責(zé)任考核體系。建立績效公開制度，按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，將績效評價尤其是影響力大的民生工程項目支出績效情況進(jìn)行公開，接受社會的監(jiān)督。

在財政部門的統(tǒng)一組織下，對財務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)專業(yè)化的培訓(xùn)，使從業(yè)人員對績效管理有新的認(rèn)識，從根本上認(rèn)同績效管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理和業(yè)務(wù)活動等一樣重要，要把各項工作緊密結(jié)合起來，形成適合本單位實際情況的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，從程序是否規(guī)范、目標(biāo)是否相關(guān)、指標(biāo)是否科學(xué)、資金是否匹配、實現(xiàn)有無可能等方面，對預(yù)算資金的投入、運(yùn)用、產(chǎn)出、效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價，增加預(yù)算執(zhí)行的約束。

（四）提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員能力

財政部門可以有計劃地將各單位會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，使行政事業(yè)單位會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人能夠指導(dǎo)推進(jìn)本單位財務(wù)管理水平的提高。行政單位負(fù)責(zé)人也要帶頭學(xué)習(xí)、提高對預(yù)算管理工作的認(rèn)識。目前一級部門預(yù)算單位財務(wù)管理逐步走向規(guī)范，違反財經(jīng)紀(jì)律問題的情況明顯減少，但所屬二級單位在財務(wù)管理方面的問題比較突出，因此主管部門要加強(qiáng)對所屬單位負(fù)責(zé)人和財務(wù)人員定期組織財經(jīng)制度及法規(guī)知識方面的培訓(xùn)，提高部門人員的整體素質(zhì)。單位內(nèi)部組織財務(wù)人員學(xué)習(xí)新政府會計準(zhǔn)則制度、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范、會計信息化等相關(guān)專業(yè)知識。每年通過會計人員繼續(xù)教育網(wǎng)絡(luò)對基本知識、基本技能、基本業(yè)務(wù)進(jìn)行鞏固學(xué)習(xí)，提高基本能力和水平。

目前大部分地區(qū)財政預(yù)算、采購、支付實行一體化系統(tǒng)辦理。用款計劃的填報、國庫指標(biāo)額度的下達(dá)及資金支付、賬務(wù)處理全部在一體化平臺完成，這就需要財務(wù)人員具備比較專業(yè)的電算化技能，更需要打造綜合素質(zhì)優(yōu)良的財務(wù)人才隊伍，通過對各種業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，努力提高單位財務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)水平。預(yù)算管理不單單是財務(wù)部門的工作，更要求單位各個部門都積極地參與進(jìn)來，完善整個單位內(nèi)部的資源優(yōu)化整合。因此，編制預(yù)算人員要加強(qiáng)與單位各部門之間的溝通，了解各部門的實際情況與需求，對各部門的建議進(jìn)行總結(jié)，扎實做好預(yù)算編制工作。

四、結(jié)束語

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對于行政事業(yè)單位的資金投入越來越多，預(yù)算管理的重要性也日漸凸顯，對行政事業(yè)單位的約束力也更強(qiáng)了。行政事業(yè)單位的工作人員要按照單位的實際需求，嚴(yán)格開展預(yù)算管理工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、提高績效的預(yù)算管理要求，確保規(guī)范和合理的使用財政資金，使預(yù)算管理體系得到不斷優(yōu)化和完善，提升預(yù)算管理水平，推進(jìn)財政資金科學(xué)化、精細(xì)化管理，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，以更好服務(wù)黨和國家大局，保障基本民生。