集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)障礙與破局之路

文/孫鳳濱

引言

新《土地管理法》自2020年1月1日起正式實(shí)施，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的合法地位，使我國(guó)土地要素深化改革進(jìn)入里程碑式的重要階段，正式以立法的方式打破了我國(guó)對(duì)于建設(shè)用地供給長(zhǎng)期采取的“一元制”供應(yīng)模式。“一元制”供應(yīng)模式即通過征收的方式對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行單一供應(yīng)。近年來，我國(guó)建設(shè)用地的改革思路是要將建設(shè)用地供給“一元制”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)化+公益性建設(shè)用地征收”的“雙元制”模式，明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)。通過中央政策長(zhǎng)期指引與實(shí)踐的不斷探索，《土地管理法》對(duì)探索作出了立法回應(yīng)，此番舉動(dòng)，有助于激活“沉睡”狀態(tài)下的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，提高農(nóng)村土地利用率，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

通過試點(diǎn)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)行《土地管理法》刪除了第四十三條規(guī)定，即對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的禁止規(guī)定，增加第六十三條解決了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的合法性問題。但由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化仍存在較多的問題與阻礙。隨著中央政策與立法的不斷推進(jìn)，學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論也由過去的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否應(yīng)該市場(chǎng)化”向如今的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化后的增值收益如何進(jìn)行合理分配”轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村“三塊地”改革驅(qū)動(dòng)下，分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化所面臨的現(xiàn)實(shí)困境和完善路徑不能僅局限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的法律規(guī)定與試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)該發(fā)揮農(nóng)村“三塊地”改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，協(xié)同征地改革和宅基地改革，這將對(duì)解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化后所面臨的現(xiàn)實(shí)問題起至關(guān)重要的作用。本文刪除從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的前世今生——立法沿革入手，詳細(xì)剖析現(xiàn)行法律規(guī)定的內(nèi)容，再結(jié)合實(shí)踐中試點(diǎn)地區(qū)所面臨的具體、核心的問題，提出相應(yīng)的解決方案。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化概述

（一）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化制度的立法沿革

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化并非橫空出世，中央早在2013年就提出了允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同等”入市。2014年中央提出“三塊地”改革的試點(diǎn)工作意見。三項(xiàng)制度改革中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革備受關(guān)注，2015年初，在15個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展實(shí)踐探索，2017年試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到33個(gè)。2018年，中央在對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見中指出，要總結(jié)試點(diǎn)的改革經(jīng)驗(yàn)，加快修改《土地管理法》。在此期間出臺(tái)的多個(gè)《土地管理法》草案的征求意見稿雖然基本確立了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化制度，但該制度不具備全面施行的基本條件，故集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的改革試點(diǎn)工作先后兩次延長(zhǎng)，至2019年12月31日。2019年關(guān)于三農(nóng)問題的一號(hào)文件中指出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化采取多元化方式，主要包括出讓、出資、作價(jià)入股等有償?shù)姆绞?，確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同等”入市。至此，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)6年的中央政策推動(dòng)與4年改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，2020年1月1日起實(shí)施的《土地管理法》規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化制度。

以立法形式確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化制度后，政策的推動(dòng)力一直持續(xù)。例如，2021年的中央一號(hào)文件提出進(jìn)一步積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化制度，完善土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益?！笆奈濉币?guī)劃中進(jìn)一步提出深化土地要素市場(chǎng)改革。2022年3月，發(fā)改委在城鄉(xiāng)融合任務(wù)中指出，要積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化制度，增強(qiáng)住房供給保障，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可作為保障性租賃住房的土地來源。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化制度的內(nèi)容解讀

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地必不可少的一部分，具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，并且一般作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者以營(yíng)利為目的的其他工商企業(yè)用地?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化本身是一個(gè)巨大突破，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》也對(duì)市場(chǎng)化程序作了規(guī)定。

我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化具體需要遵循以下程序和條件：第一，市場(chǎng)化的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須符合國(guó)土空間規(guī)劃，并且規(guī)劃用途僅限工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，其他性質(zhì)土地嚴(yán)禁市場(chǎng)化。將存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化合法、合理，但此舉并未禁止增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化，在一定程度上對(duì)增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化提供了法律依據(jù)。處在“睡眠”狀態(tài)的農(nóng)村閑置建設(shè)用地，通過合理規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)用途后，得以入市蘇醒。第二，辦理土地所有權(quán)登記。符合市場(chǎng)化條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須產(chǎn)權(quán)明晰、無爭(zhēng)議，避免引起不必要的糾紛。第三，在土地一級(jí)市場(chǎng)，僅限通過出租、出讓的方式入市；在土地二級(jí)市場(chǎng)，則可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但不能與法律、行政法規(guī)的規(guī)定沖突，也不能違背土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的約定。第四，市場(chǎng)化計(jì)劃需經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議或者村民代表三分之二以上同意，經(jīng)公示無異議后形成《市場(chǎng)化決議》，并由市場(chǎng)化的實(shí)施主體與受讓主體簽訂入市合同，報(bào)縣、市自然資源部門備案。

在制度層面，通過立法的形式，打破了我國(guó)限制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同等”市場(chǎng)化提供合理、合法的依據(jù)，這也是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的應(yīng)有之義，為從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供可能性。在肯定立法積極作用的同時(shí)，要清晰、明確地意識(shí)到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化尚且面臨著較多現(xiàn)實(shí)障礙需破除。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)障礙

（一）市場(chǎng)化主體范圍混亂

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。但在眾多試點(diǎn)地區(qū)紛紛出現(xiàn)因所有權(quán)主體不明晰而導(dǎo)致糾紛的情況。農(nóng)村集體、村民小組、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)爭(zhēng)奪集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)，造成所有權(quán)權(quán)利主體混亂，所有權(quán)權(quán)利主體混亂則導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能形成統(tǒng)一的市場(chǎng)化主體。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民集體概念虛化，三層主體結(jié)構(gòu)導(dǎo)致主體被束之高閣，基層群眾自治組織的政治、經(jīng)濟(jì)職能混同。

1.農(nóng)民集體概念虛化。明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的前提條件，而所有權(quán)權(quán)屬產(chǎn)生爭(zhēng)議的最主要原因則是農(nóng)民集體概念虛化、不清晰。從理論上講，“集體”已經(jīng)清晰表明集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體，《土地管理法》第九條對(duì)此有明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。主要問題在于農(nóng)民集體概念較為抽象，現(xiàn)行法律規(guī)定并沒有對(duì)農(nóng)民集體概念進(jìn)行更為詳盡的闡釋。法律制度層面規(guī)定土地歸集體所有，但農(nóng)民集體具體屬于哪一級(jí)、哪種組織則無明確規(guī)定，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于“無人所有”。這種情況在《民法典》時(shí)代依然存在，這也是權(quán)利主體混亂的根本原因所在。

2.三層主體結(jié)構(gòu)導(dǎo)致主體被束之高閣。農(nóng)村集體在承載集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)時(shí)的身份往往存在三層范疇：村民小組、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。在實(shí)踐中，三層主體之間權(quán)能混亂現(xiàn)象常見，各方主體為經(jīng)濟(jì)利益呈現(xiàn)主體多元化局面。實(shí)質(zhì)上，三層主體結(jié)構(gòu)弱化了土地所有權(quán)權(quán)能，弱化了土地所有權(quán)主體的指向性，從而使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體被束之高閣。站在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，多層主體結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致交易識(shí)別成本增加，也導(dǎo)致三層主體之間的內(nèi)部權(quán)屬?zèng)_突增加。若出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，多層主體之間就會(huì)推扯皮，使真正的集體所有權(quán)主體虛化。

3.基層群眾自治組織的政治、經(jīng)濟(jì)職能混同?，F(xiàn)實(shí)中，集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)采用一套人馬、兩塊牌子的形式任職，村委會(huì)在行使政治管理職能的同時(shí)，也對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行控制。經(jīng)濟(jì)、政治雙重職能導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的法律人格混同，引發(fā)眾多糾紛。此種情形不利于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的穩(wěn)步推進(jìn)，也不利于保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益。對(duì)比來看，集體經(jīng)濟(jì)組織具備經(jīng)濟(jì)職能，成為集體土地所有權(quán)的行使主體更具合理性，但當(dāng)前對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)以及具體運(yùn)行方式?jīng)]有明確規(guī)定，缺乏相應(yīng)的專門性立法。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化主體范圍混亂，實(shí)質(zhì)上是土地所有權(quán)主體和實(shí)施主體混亂。由于農(nóng)村集體概念、法律屬性不清晰，土地權(quán)利歸屬混亂、行使方式不完善，在試點(diǎn)地區(qū)呈現(xiàn)市場(chǎng)化主體多元化局面。

（二）土地增值收益分配制度缺失

土地增值收益①歸屬問題既是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的核心問題，也是保障農(nóng)民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本點(diǎn)?，F(xiàn)行《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》并未對(duì)該問題作出可操作的具體規(guī)定，造成土地增值收益分配混亂、不統(tǒng)一的局面。土地增值收益分配制度缺失主要體現(xiàn)在分配對(duì)象范圍不明確以及分配比例失衡上。

1.分配對(duì)象范圍不明確。在試點(diǎn)中，政府、農(nóng)民集體和集體內(nèi)成員是土地增值收益分配的對(duì)象，學(xué)術(shù)界對(duì)此頗有爭(zhēng)議。一是對(duì)政府能否作為土地增值收益分配對(duì)象的觀點(diǎn)不一致。有學(xué)者認(rèn)為，政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的過程中起著政策指引、組織協(xié)調(diào)、土地規(guī)劃、監(jiān)督管理等重大作用，毫無疑問，政府理應(yīng)作為土地增值收益分配的對(duì)象。持反對(duì)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，政府具備公共管理職能，通過政策引導(dǎo)、大力扶持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是其職責(zé)所在，并且政府參與土地增值收益的分配會(huì)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及農(nóng)民權(quán)益有所侵害。二是集體內(nèi)成員資格認(rèn)定不統(tǒng)一。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的資格未作出明確、一致的規(guī)定，實(shí)踐中通常采取“戶籍+固定生產(chǎn)、生活”雙重標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否具有集體成員的資格，但參軍、外出讀書、外嫁、外出打工等戶籍在當(dāng)?shù)氐娜艘约皯艏呀?jīng)遷出但依舊在當(dāng)?shù)厣畹拇迕癖灰瞥鐾恋卦鲋凳找娣峙渲黧w的范圍，在理論上具有爭(zhēng)議。

2.分配比例失衡?，F(xiàn)行法律對(duì)涉及政府與農(nóng)民集體、不同農(nóng)民集體之間以及農(nóng)民集體與集體內(nèi)成員之間的收益分配比例無詳細(xì)、統(tǒng)一的規(guī)定。具體來講，分配比例失衡體現(xiàn)在分配對(duì)象之間。一是政府與農(nóng)民集體收益分配比例失衡。依據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章②，政府通過收取調(diào)節(jié)金的方式參與土地增值收益的分配，但調(diào)節(jié)金的收取比例不統(tǒng)一。調(diào)節(jié)金按土地增值收益的20%-50%收取，不同的試點(diǎn)地區(qū)采用不同的調(diào)節(jié)金收取比例，不具有普遍適用性。若采取50%的分配比例則明顯過高，喪失合理性，很大程度上會(huì)對(duì)農(nóng)民集體的權(quán)益造成侵害，并且會(huì)導(dǎo)致在試點(diǎn)以外地區(qū)出現(xiàn)市場(chǎng)化積極性不高的情況。二是不同農(nóng)民集體收益分配比例失衡。由于地理位置、用途規(guī)劃等因素不同，不同農(nóng)民集體的分配比例也不盡相同，分配比例不統(tǒng)一且失衡。三是農(nóng)民集體與集體內(nèi)成員收益分配比例失衡。集體內(nèi)成員相較于農(nóng)民集體處在弱勢(shì)地位，不同的試點(diǎn)地區(qū)采取不同的分配模式。例如，海南文昌將收益全部分配給村集體，由村集體對(duì)資金進(jìn)行管理，分配比例明顯失衡?？傮w上來說，分配模式呈現(xiàn)多樣性、不統(tǒng)一性。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的破局之路

（一）明確市場(chǎng)化主體的范圍

1.明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬。明確市場(chǎng)化主體范圍的前提是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬。國(guó)土自然資源部門應(yīng)牽頭各相關(guān)部門，大力開展并完善權(quán)屬登記工作。市場(chǎng)化主體必須是農(nóng)民集體，保障農(nóng)民集體作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化主體，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。集體土地所有權(quán)權(quán)屬混亂已是長(zhǎng)期遺留的歷史問題，必須全力推動(dòng)土地確權(quán)工作進(jìn)行，明確集體土地所有權(quán)權(quán)屬是順利市場(chǎng)化的重要保證，也是所有權(quán)權(quán)屬出現(xiàn)糾紛時(shí)的重要法律依據(jù)，可以使農(nóng)民集體掌握充分話語(yǔ)權(quán)，使農(nóng)民合法的土地權(quán)益得到最有效保護(hù)。

2.大力推動(dòng)市場(chǎng)化主體法人化發(fā)展。大力推動(dòng)市場(chǎng)化主體法人化發(fā)展，須明確區(qū)分所有權(quán)主體與市場(chǎng)化主體。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織可作為特別法人，法人化的集體經(jīng)濟(jì)組織可作為市場(chǎng)化主體，但現(xiàn)實(shí)情況卻是試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織不具備法人化條件，而由村委會(huì)、鄉(xiāng)政府作為市場(chǎng)化主體。此種過渡性辦法不宜長(zhǎng)期適用，不能單單依靠政府的強(qiáng)制力作用推動(dòng)土地入市。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化所面臨的制度層面與現(xiàn)實(shí)層面的雙重考驗(yàn)，德清縣對(duì)此問題的解決走在眾多試點(diǎn)地區(qū)的前列。該縣提出了三種不同的市場(chǎng)化方式，分別是自主入市、委托入市和合作入市。本質(zhì)都是采取法人化主體市場(chǎng)化的方式，村民小組無法人資格的，則委托具備法人資格的合作社。此舉明確將所有權(quán)主體與市場(chǎng)化主體區(qū)分開來，不僅可以明確市場(chǎng)化主體的范圍，還解決了所有權(quán)主體不具備市場(chǎng)化資格而強(qiáng)行入市或者由政府運(yùn)用強(qiáng)制力推動(dòng)入市的問題。

3.出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織法。《民法典》第九十九條第二款規(guī)定，法律、行政法規(guī)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。這為創(chuàng)設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織法提供了立法依據(jù)。厘清集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能和運(yùn)行方式有利于激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的穩(wěn)步、有序、健康進(jìn)行，也有利于區(qū)分基層群眾自治組織的經(jīng)濟(jì)、政治職能。除此之外，應(yīng)以尊重農(nóng)民意愿為基礎(chǔ)，通過民主決策推動(dòng)市場(chǎng)化工作的順利進(jìn)行。在保證基層民主決策發(fā)揮作用的同時(shí)，推動(dòng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成立的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)市場(chǎng)化工作，從而達(dá)到由農(nóng)民集體向最終法人化的集體經(jīng)濟(jì)組織形式的轉(zhuǎn)變。

（二）建立合理、高效的土地增值收益分配制度

1.明確土地增值收益的分配對(duì)象。明確土地增值收益的分配對(duì)象是建立合理、高效的土地增值收益分配制度的第一要義。通常來講，依據(jù)初次分配基于產(chǎn)權(quán)的政策精神③，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，因此，農(nóng)民集體納入土地增值收益分配的對(duì)象具有正當(dāng)性。

農(nóng)民集體與集體內(nèi)成員之間的關(guān)系十分特殊，農(nóng)民集體由集體內(nèi)成員組成，農(nóng)民集體的存在是為了讓集體內(nèi)成員的利益得到更有力的保護(hù)，兩者具有一體性，因此，集體內(nèi)成員也屬于土地增值收益的分配對(duì)象。

針對(duì)政府能否作為土地增值收益分配對(duì)象這一問題。筆者認(rèn)為，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化所產(chǎn)生的土地增值收益的歸屬，應(yīng)當(dāng)考慮土地所有權(quán)主體與推動(dòng)產(chǎn)生土地增值利益的主體。從根本上講，獲得土地增值利益以改變土地用途為基礎(chǔ)。根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律，工業(yè)、商業(yè)用地價(jià)格與農(nóng)業(yè)、公益性建設(shè)用地的價(jià)格有巨大差別，政府運(yùn)用公權(quán)力通過土地規(guī)劃將宅基地、集體公益性建設(shè)用地等轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，導(dǎo)致土地價(jià)值的增加，是土地增值利益的本質(zhì)源泉。因此，政府參與土地增值收益的分配具有正當(dāng)性。綜上所述，應(yīng)明確政府、農(nóng)民集體和集體內(nèi)成員為土地增值收益分配的對(duì)象。

2.合理確定收益分配比例?！敖⒓骖檱?guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”是我國(guó)土地制度改革的共同目標(biāo)，而合理地確定各主體間的分配比例則是重中之重。

調(diào)節(jié)金的法律性質(zhì)模糊，既不是傳統(tǒng)意義上的費(fèi)，也不屬于稅種，政府通過收取調(diào)節(jié)金的方式參與分配缺少法理基礎(chǔ)，并且易造成分配比例失衡，侵害農(nóng)民集體的權(quán)益。為避免公權(quán)力濫用造成私權(quán)利的損害，應(yīng)以明確的法律規(guī)定，規(guī)范政府參與二次分配的情形，利用稅收使分配更具合理性。具體而言，針對(duì)調(diào)節(jié)金比例過高情形，可規(guī)定20%的所得稅稅率，優(yōu)惠稅率10%。

對(duì)于不同農(nóng)民集體的分配比例失衡，各試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)極具借鑒性。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)民集體與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)民集體共同建立土地股份合作社，推動(dòng)市場(chǎng)化工作進(jìn)行，根據(jù)土地用途不同劃分合理的分配比例。

集體與集體內(nèi)成員分配比例失衡問題屬于分配中的核心問題?；诟鞯剞r(nóng)村的差異性，此種內(nèi)部分配比例不宜采取統(tǒng)一的“一刀切”方式，也不可出現(xiàn)集體分配比例過高、個(gè)人收益比例過低的不合理情形。應(yīng)以保障農(nóng)民個(gè)人收益為原則，同時(shí)采取“確保個(gè)人最低收益+民主決策”的方式對(duì)收益進(jìn)行分配。具體來講，由具體的法律規(guī)范確定集體內(nèi)個(gè)人的最低收益分配比例，保障農(nóng)民個(gè)人的合法權(quán)益。同時(shí)，結(jié)合民主決策的形式確定具體的收益分配比例，使分配比例充分反映民意，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高農(nóng)民的積極性。此外，還應(yīng)規(guī)制集體收益分配的用途以提供公共服務(wù)和農(nóng)民保障為主。

四、結(jié)語(yǔ)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化經(jīng)歷了從嚴(yán)令禁止到制度放寬的變化，此番改革路徑探索既涉及“三塊地”改革的深水區(qū)，也是深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必選之路，這對(duì)于優(yōu)化農(nóng)村土地利用率、保障農(nóng)民土地的合法權(quán)益、確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功實(shí)施起著重要作用。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化對(duì)政府公權(quán)力與私權(quán)利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、從根本上破除城鄉(xiāng)二元土地制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)具有里程碑式的意義。但要深刻意識(shí)到，距離完全實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同等”的目標(biāo)尚有一程之路。事物的發(fā)展需要一個(gè)過程，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化制度完全貼合現(xiàn)實(shí)需要不是一蹴而就的事情，應(yīng)當(dāng)依據(jù)層出不窮的實(shí)際需要構(gòu)建合理的制度設(shè)計(jì)，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用市場(chǎng)化提供法律基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)各地積極探索、攻克困難、深化改革，為制度改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的形成。

注釋

①根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益，是指農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)入市收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益，以及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益。

②如《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》。

③2009年原國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》明確提出：“各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，要按照初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配政府參與的原則。”