城市建設用地非理性擴張：經(jīng)濟動因、社會影響及應對策略

文/禹四明

土地是人類賴以生存與發(fā)展的稀缺資源，是經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素。建設用地是土地利用的一種具體方式，是人類非農(nóng)經(jīng)濟活動的重要載體。經(jīng)濟社會快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速起是建設用地需求顯著增長的重要驅(qū)動力。盡管我國實施了世界上最嚴格的耕地保護制度，但受多方面因素影響，建設用地供求矛盾與非理性擴張問題仍然比較突出。因此，只有嚴格控制建設用地的非理性擴張，積極化解建設用地非理性擴張的社會影響，才能為中國城鎮(zhèn)化進程的順利推進、經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

一、城市建設用地非理性擴張的經(jīng)濟動因

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，也是經(jīng)濟增長的重要引擎。城鎮(zhèn)化在推動國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的同時，也會造成建設用地需求規(guī)模的增長。在城鎮(zhèn)化進程中，建設用地規(guī)模的擴張是經(jīng)濟、社會、人口、政策制度、自然環(huán)境等多方面因素共同作用的結(jié)果。經(jīng)濟因素是其中最關(guān)鍵的驅(qū)動力。

（一）基于建設用地需求視角的分析

經(jīng)濟驅(qū)動是建設用地擴張最根本、最直接的動力，其中尤以國民經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟變量對建設用地需求增長的驅(qū)動最為突出。一是國民經(jīng)濟增長的影響。理論界的研究表明，經(jīng)濟增長與城鎮(zhèn)化水平、建設用地規(guī)模存在正向關(guān)聯(lián)性。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國GDP從2008年的31.9萬億元增長到2018年的91.9萬億元，增幅為188.1%；城鎮(zhèn)化率從2008年底的45.68%增長到2018年底的59.58%，增幅為30.4%。經(jīng)濟增長與城鎮(zhèn)化進程加快是建設用地需求增長的基礎(chǔ)。[1]二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響。技術(shù)進步與比較優(yōu)勢變化推動著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是建設用地的重要需求主體，但不同行業(yè)對建設用地的需求不同。一般情況下，相較于重工業(yè)、商貿(mào)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，信息業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對建設用地的需求相對較小。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在我國GDP中占比已從2000年的84.96%提高至2020年的92.29%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向信息化、數(shù)字化等高新方向發(fā)展，對建設用地依賴程度相對較低。三是固定資產(chǎn)投資的影響。土地雖然是最重要的生產(chǎn)要素之一，但通常需與其他要素組合才能形成現(xiàn)實生產(chǎn)力。固定資產(chǎn)投資的過程同時也是實現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、勞動力等要素組合的過程，其必然涉及基礎(chǔ)設施建設等占地行為。我國固定資產(chǎn)投資規(guī)模從2010年的27.8萬億元增長到2020年的51.9萬億元，增幅為86.7%。因此，固定資產(chǎn)投資增長是我國近10年建設用地需求增長的重要驅(qū)動力。

（二）基于建設用地供給視角的分析

城市建設用地的供給主要包括“存量供給”和“增量供給”兩種模式。“存量供給”主要通過舊城改造、“開發(fā)商主導”模式實現(xiàn)，即政府劃定改造區(qū)域，將區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)以優(yōu)惠價格出讓給開發(fā)商，由開發(fā)商承擔拆遷安置費用，負責基礎(chǔ)建設，并享受開發(fā)收益。舊城改造可能面臨產(chǎn)權(quán)界定、拆遷安置等復雜問題，資金投入大，面臨風險高，因此，若非開發(fā)商資金實力雄厚、舊城開發(fā)潛力大，實施難度較大。這也是“存量供給”難以滿足建設用地快速增長需要的重要原因?！霸隽抗┙o”通過政府征用土地的方式實現(xiàn)，屬于政府強制性行為。與“存量供給”模式相比，建設用地的“增量供給”成本與風險更低、收益更高，地方政府更容易通過征地獲得巨額資金收益，從而彌補財政資金的不足。因此，如果缺乏約束機制，“增量供給”容易造成建設用地非理性擴張。[2]

（三）基于土地財政視角的博分析

在過去相當長時期內(nèi)，GDP增速、招商引資、就業(yè)水平等經(jīng)濟指標是政績考核的重要依據(jù)，政績考核結(jié)果較大程度上直接影響地方政府官員的去留與升遷。在此背景下，地方政府官員不僅需要在經(jīng)濟上為GDP增長、利稅創(chuàng)收、招商引資而競爭，還需要在官場上為職務晉升而競爭。在我國現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，無論是農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，都必須以土地所有權(quán)變更為前提。作為土地一級市場的壟斷者，地方政府在土地變更中不僅擁有絕對的決定權(quán)，還能在土地變更過程中獲取絕大部分經(jīng)濟收益，增加地方財政收入。與此同時，具有生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設施建設不僅能通過“投資乘數(shù)”而在短期內(nèi)取得立竿見影的經(jīng)濟效果，還能迅速改善地方就業(yè)現(xiàn)狀，提升民生水平。因而，在多方綜合博的情況下，容易催生土地資源配置的“政府失靈”與建設用地的“非理性擴張”。

二、城市建設用地非理性擴張的社會影響

隨著國民經(jīng)濟持續(xù)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、固定資產(chǎn)投資不斷加大，建設用地需求增長與規(guī)模擴張是正常現(xiàn)象與必然趨勢。然而，建設用地的非理性擴張可能產(chǎn)生深遠且不可逆轉(zhuǎn)的社會影響。

（一）可能造成失地農(nóng)民的數(shù)量增加

建設用地主要來源于“增量供給”，這不可避免地需要占用耕地資源。盡管在征地過程中，失地農(nóng)民可以獲得一定的經(jīng)濟補償，但這種補償是在政府強制下按“計劃經(jīng)濟”模式、參考土地的既往收益確定的，農(nóng)民失地后則需要按“市場經(jīng)濟”模式，在未來市場購買生產(chǎn)資料與生活資料，這難稱公平交易。此外，農(nóng)民一旦失去祖祖輩輩賴以生存的土地，其生產(chǎn)生活方式將面臨諸多挑戰(zhàn)。首先是面臨失業(yè)壓力。土地是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)耕作的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去土地等于失去了最基本的就業(yè)崗位。受文化知識與技能素質(zhì)的限制，無地可種的農(nóng)民再就業(yè)難度頗大。其次是面臨更大的生活壓力。農(nóng)民失地后，日常生活開支必然增加，在醫(yī)療、教育、失業(yè)等保障體系不健全的情況下，失地農(nóng)民可能面臨更大的生活壓力。再次是面臨生活習慣改變的壓力。農(nóng)民長期生活在農(nóng)村，在思想觀念、生活習慣尚未做好充分準備的情況下，突然因失地而進入城市生活狀態(tài)，可能面臨諸多不適。因此，如果不能妥善解決好建設用地非理性擴張所造成的失地農(nóng)民數(shù)量增加問題，可能引發(fā)貧富差距加大、失業(yè)人數(shù)增加、不穩(wěn)定因素增加等社會問題。[3]

（二）可能造成城市郊區(qū)化與空心化

城市郊區(qū)化、空心化是城市中心地帶因經(jīng)濟承載量過大、生產(chǎn)生活成本過高而造成城市人口、就業(yè)崗位、配套產(chǎn)業(yè)由城內(nèi)向城外、由中心向邊緣轉(zhuǎn)移的過程。城市郊區(qū)化、空心化是城市現(xiàn)代化發(fā)展的重要趨勢，也是一種正常的社會現(xiàn)象。然而，我國的城市郊區(qū)化、空心化是在特殊社會背景下被動產(chǎn)生的，這很大程度上是地方政府追逐政績的結(jié)果。建設用地非理性擴張，必然伴隨著新增建設用地的低效利用。一方面，建設用地的非理性擴張主要存在于城市邊緣地區(qū)，被征地農(nóng)民隨同被征用土地同時非農(nóng)化。在城區(qū)面積擴大的同時，城市人口數(shù)量雖然快速增加，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不高。另一方面，因非理性擴張而形成的新增建設用地價格相對比較低廉、市場誘惑力較大，土地出讓后容易成為低密度建設用地，集約化利用水平較低。因此，建設用地的非理性擴張是城市郊區(qū)化、空心化問題的癥結(jié)所在。

（三）可能引發(fā)國家的糧食安全問題

糧食安全問題事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與國家自立，保持一定數(shù)量的耕地面積是確保國家糧食安全的重要基礎(chǔ)。為此，世界上許多國家都制定了耕地保護政策。我國是一個人多地少、人均耕地面積相當有限的發(fā)展中國家，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不下降有著更重要的戰(zhàn)略意義。然而，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進，建設用地需求不斷增長，甚至出現(xiàn)非理性擴張。一方面，這造成了耕地面積的持續(xù)減少。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自20世紀90年代至今，我國耕地面積一直在減少，已由2000年的19.3億畝減至2020年18.65億畝，年均減少300萬-400萬畝；另一方面，這也造成了耕地質(zhì)量的下降。建設用地擴張主要發(fā)生在城市邊緣與人口密集地帶，所占用的往往是基礎(chǔ)設施較好、配套建設較完善的肥沃耕地。因此，建設用地的非理性擴張是加劇我國耕地供需矛盾與糧食安全威脅的重要因素。[4]

三、應對建設用地非理性擴張影響的策略

建設用地的非理性擴張既是經(jīng)濟現(xiàn)象，也是社會問題。只有健全土地利用規(guī)劃管理機制、加強建設用地擴張與征用管理、強化失地農(nóng)民社會保障與就業(yè)安置，才能有效減弱建設用地非理性擴張的社會影響。

（一）健全土地利用規(guī)劃管理機制

做好土地利用規(guī)劃是保護耕地、提高建設用地效率、減弱建設用地非理性擴張社會影響的基礎(chǔ)。一是要做好土地利用的總體規(guī)劃。首先要提升土地利用規(guī)劃的科學性，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護土地資源、保護生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟社會發(fā)展為中心，制定土地利用規(guī)劃方案。同時，要加強“建設規(guī)劃”與“土地管理”等部門之間的協(xié)調(diào)，做到規(guī)劃與征地、開發(fā)與建設、管理與監(jiān)督的無縫對接。其次要增強土地利用規(guī)劃的法律效力。土地利用規(guī)劃一旦制定，就應該具備法律效力，需要在廣泛宣傳的同時嚴格遵循。任何建設用地的取得與使用都應該符合規(guī)劃要求，任何個人、企事業(yè)單位、政府部門都不能擅改土地利用規(guī)劃。二是強化土地規(guī)劃的公眾參與。首先要培養(yǎng)公眾的參與意識，既要讓公眾意識到參與決策是自身的權(quán)益與社會責任，也要讓決策者接受公眾參與并釋放權(quán)力，這是公眾參與機制發(fā)揮效能的關(guān)鍵。其次要提升公眾的參與能力。土地利用規(guī)劃不僅是社會性較復雜的工作，更是專業(yè)性較強的工作。只有加強對公眾的規(guī)劃知識教育，提升公眾參與規(guī)劃的能力，才能保證公眾參與的效果。[5]再次要優(yōu)化公眾參與機制，主要是構(gòu)建多元化參與渠道，并將公眾參與制度化、程序化，既要制定相應的規(guī)章制度，也要設置相應的組織機構(gòu)，從而保障公眾參與的權(quán)利，將公眾參與的土地利用規(guī)劃落實到位、長期堅持。

（二）加強建設用地擴張與征用管理

在滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對建設用地合理需求的基礎(chǔ)上，嚴格控制建設用地的非理性擴張，加強土地征用管理監(jiān)督。這是減弱建設用地非理性擴張社會影響的關(guān)鍵。一是完善建設用地擴張監(jiān)控機制。首先是完善政府監(jiān)測機制，主要由各級土地行政主管部門牽頭設立監(jiān)測機構(gòu)，對建設用地的擴張進行實時、動態(tài)的監(jiān)測管理，保障建設用地擴張合法合規(guī)。其次是完善政府調(diào)控機制，主要是運用經(jīng)濟、法律、行政等手段對建設用地的違規(guī)擴張進行糾正處理。再次是完善社會監(jiān)督機制，主要是建立健全激勵機制與約束機制，暢通社會監(jiān)督信息反饋渠道，群策群力解決建設用地違法違規(guī)擴張的隱蔽性、廣域性、分散性導致的“監(jiān)管難”問題。二是健全土地征用管理監(jiān)督機制。首先要充分發(fā)揮法制監(jiān)督作用，主要是以法律形式明確土地征用目的與使用范圍，避免濫用“公共利益”侵占農(nóng)民土地。這既是維護農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)，也是控制建設用地非理性擴張的根本。其次要充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，主要是規(guī)范公示制度，將征地審批、補償標準、安置方案等及時公之于眾，廣泛聽取社會意見，特別是要認真聽取失地農(nóng)民的意見，切實滿足失地農(nóng)民的合理訴求。再次要充分發(fā)揮基層組織的監(jiān)督作用，確保征地補償方案合理合法，補償資金及時足額兌付，使失地農(nóng)民比失地前生活質(zhì)量更優(yōu)、幸福指數(shù)更高。

（三）強化失地農(nóng)民社會保障與就業(yè)安置

土地承載著財產(chǎn)與社會保障功能，建設用地的非理性擴張導致農(nóng)民失去土地，無法享有土地的財產(chǎn)與保障功能。因此，在給予失地農(nóng)民經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r，應加強對失地農(nóng)民社會保障制度建設，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作。一是健全失地農(nóng)民的社會保障制度。首先要強化失地農(nóng)民社會保障法制建設。農(nóng)民失地是時代發(fā)展的內(nèi)在需要，是建設用地需求增長的必然結(jié)果，也是農(nóng)民對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設作出的貢獻。因此，應該將建立健全失地農(nóng)民社會保障制度納入法制化軌道。其次要強化失地農(nóng)民社會保障體系建設，向失地農(nóng)民提供包括住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)在內(nèi)的全面保障，并根據(jù)城市生活需要，提高保障標準與水平，切實解除失地農(nóng)民的后顧之憂，緩和因建設用地擴張造成失地農(nóng)民增加的社會影響。二是做好失地農(nóng)民就業(yè)安置工作。首先要鼓勵創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，持續(xù)壯大集體經(jīng)濟，這主要是利用農(nóng)村豐富的勞動力資源，發(fā)展特色手工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)民實現(xiàn)就地就業(yè)。其次要加強就業(yè)培訓，主要是結(jié)合失地農(nóng)民再就業(yè)方向與個人的興趣愛好開展專業(yè)技能培訓與職業(yè)資格培訓，提升其再就業(yè)能力與崗位競爭力。再次是完善就業(yè)服務措施，既要營造有利于失地農(nóng)民再就業(yè)的政策環(huán)境、法律體系與體制機制，也要加強就業(yè)信息網(wǎng)、就業(yè)服務中心、創(chuàng)業(yè)服務中心等設施建設，為失地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供全方位、多領(lǐng)域、高效率的服務。此外，還要為失地農(nóng)民再就業(yè)提供必要的法律援助，并為其創(chuàng)業(yè)提供必要的財稅支持與金融支持。