提升第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理質(zhì)量研究
——基于對基層財政部門工作人員的問卷調(diào)查

●肖 勇 李 玲 李慶豪

一、引言

黨的十九大報告提出全面實施績效管理，將預(yù)算績效管理推向了新的高度。當(dāng)前，中央和各省市已建立較為完備的預(yù)算績效管理制度，形成了“以財政部門為主導(dǎo)，以主管部門為依托，以單位自評為基礎(chǔ)，以專家和第三方機構(gòu)為載體”的模式，第三方機構(gòu)在推動預(yù)算績效評價中發(fā)揮著重要的作用。作為載體的第三方機構(gòu)，是指非政府的、能夠獨立客觀地幫助政府進行預(yù)算績效評估的外部機構(gòu)，政府通過與第三方機構(gòu)合作可以加強對社會資源的合理利用，同時優(yōu)化政府自身資金配置，提升政府的服務(wù)質(zhì)量，有利于構(gòu)建符合新時代要求的服務(wù)型政府。第三方機構(gòu)作為社會機構(gòu)參與政府預(yù)算績效評價，有著獨特的獨立性、客觀性及專業(yè)性優(yōu)勢，在預(yù)算績效管理工作中引入第三方機構(gòu)，可以打破政府“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的不合理局面，有利于提升政府財政支出績效評價的科學(xué)性、民主性及公信力。2018年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）正式拉開全面預(yù)算績效管理的序幕；2021年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）又進一步強調(diào)，要求推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效；財政部于2021年印發(fā)《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》，旨在通過加強對第三方機構(gòu)監(jiān)管，使其在績效評價工作中發(fā)揮更大作用，指導(dǎo)第三方機構(gòu)規(guī)范開展績效評價工作。但是現(xiàn)實中還存在諸多方面的制約，特別是相關(guān)利益主體的排斥和信息不對稱問題，因此，推動第三方機構(gòu)績效評價作用的發(fā)揮還需要進一步清除障礙。為了進一步提升第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的質(zhì)量，本文以財政部門工作人員為調(diào)查對象，就第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理質(zhì)量提升相關(guān)問題進行問卷調(diào)查，圍繞如何提高其參與績效管理的質(zhì)量提出了建議，以期對推動第三方參與預(yù)算績效管理提供參考。

二、問卷設(shè)計與調(diào)查對象描述

（一）問卷調(diào)查設(shè)計與實施

本次問卷調(diào)查的設(shè)計，首先對調(diào)查對象的基本情況進行統(tǒng)計，再針對研究目的進行問題與選項設(shè)計，在此基礎(chǔ)上，對問卷中的問題和選擇進行修改，最終形成一份正式的調(diào)查表。所有的調(diào)查表都是在問卷星平臺上發(fā)布的，均由財政部門工作人員完成。針對問卷中的多選項問題，筆者采用了描述法，直接統(tǒng)計了每個問題的頻率及所占比例。

（二）受調(diào)查對象描述

本次參加問卷調(diào)查的總樣本數(shù)67人，樣本不分性別，年齡分布較廣，其中年齡在30歲以下的有2人，年齡在30—39歲的有13人，年齡在40—49歲的有39人，年齡在50歲及以上的有13人。工作單位是市縣級地方財政部門，其中在縣（區(qū)）級財政部門工作的有55人，占比最多，為82.9%；在市級財政部門工作的有12人，占比為17.91%；樣本未涉及在省級或縣以下的財政部門工作人員。調(diào)查對象在單位擔(dān)任科長職位的有6人，副科長職位5人，股長職位44人，業(yè)務(wù)工作人員12人。從調(diào)查對象來看，此次調(diào)查主要是在市縣級地方財政部門，且調(diào)查對象主要為基層工作人員，對于第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效工作的基層情況具有代表性，對于推進預(yù)算績效管理全覆蓋和優(yōu)化第三方機構(gòu)參與績效評價管理具有一定的參考意義。

三、調(diào)查結(jié)果分析

（一）預(yù)算績效管理在財政部門內(nèi)部的重視程度

問卷對于單位具體的預(yù)算績效管理情況分為以下幾個方面：一是單位預(yù)算績效管理機構(gòu)的設(shè)置情況。有59家單位單獨設(shè)置了預(yù)算績效管理機構(gòu)，有3家設(shè)置了專職崗位負責(zé)，還有5家是兼職負責(zé)。二是單位從事預(yù)算績效管理工作的實有人數(shù)情況。2人回答有6—10人負責(zé)，58人回答有2—5人負責(zé)，7人回答只有1人負責(zé)。三是所在單位的主要負責(zé)人對預(yù)算績效管理工作的重視程度情況。39人回答非常重視，23人回答比較重視，4人回答一般重視，1人回答不夠重視。四是所在單位預(yù)算管理制度現(xiàn)狀。有56人回答所在單位出臺了專門的預(yù)算績效管理制度，有11人回答所在單位只有涵蓋預(yù)算績效管理的相關(guān)制度。五是對于所在單位預(yù)算績效管理的相關(guān)信息系統(tǒng)情況。有35人回答有相關(guān)信息系統(tǒng)，12人回答雖然有系統(tǒng)但未發(fā)揮作用，5人回答正在建設(shè)，13人回答沒有相關(guān)信息系統(tǒng)，還有2人不清楚。六是關(guān)于單位年度組織預(yù)算績效管理培訓(xùn)和交流的次數(shù)情況。有29人回答只有1次，31人回答2—3次，4人回答4—5次，3人回答5次以上，說明單位對預(yù)算績效管理工作人員的專業(yè)素養(yǎng)提升比較關(guān)心，每年都會有培訓(xùn)交流活動。

（二）受調(diào)查對象所在單位預(yù)算績效管理所取得的成效

對于單位預(yù)算績效管理取得的成效，大部分人都表示認可，認為單位預(yù)算績效管理取得了一些成效，具體成效體現(xiàn)在貫徹落實國家政策、提高資金使用效益、有效促進單位履職、優(yōu)化財政資源配置、節(jié)約公共支出成本等，也有少部分人認為效果不明顯，調(diào)查具體成效情況見圖1。

圖1 被調(diào)查對象所在單位預(yù)算績效管理取得的成效

（三）預(yù)算績效管理第三方機構(gòu)的選取及其作用

對于參與預(yù)算績效管理第三方機構(gòu)的選取情況，所有調(diào)查對象的所在單位都與第三方機構(gòu)有過合作，選取第三方機構(gòu)的途徑主要是招標(biāo)采購、抽簽、指定方式及通過有關(guān)方面介紹四種途徑，其中招標(biāo)采購的方式占比62.69%，可見招標(biāo)采購仍然是最為常用的方式。在聘請第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價工作中，針對第三方機構(gòu)在確保客觀、公正和公平方面是否有作用這一問題上，68.65%的人回答聘請第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理有作用，26.86%的人認為只有部分作用，只有4.49%的人認為沒有作用；在提升預(yù)算績效管理工作質(zhì)量方面，有44.77%的人認為有較大提升，50.75%的人認為有部分提升，只有4.48%的人認為沒有提升（見圖2）?？梢姡胭徺I第三方機構(gòu)對于保證預(yù)算績效評價的客觀、公正、公平及提升工作質(zhì)量具有一定的促進作用。

圖2 對參與預(yù)算績效管理第三方機構(gòu)作用情況的調(diào)查

（四）受調(diào)查對象單位專家?guī)旌偷谌綑C構(gòu)庫建設(shè)情況

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，本次67名調(diào)查對象中只有27人所在單位建立了專家?guī)?，占比僅為40.3%，其中有81.5%的人所在單位的專家在1—30名之間，3.6%的人所在單位的專家在30—60名之間，14.9%的人所在單位的專家在60名以上。在這些專家?guī)熘袑＜业臉?gòu)成主要來自各相關(guān)部門經(jīng)驗豐富的工作人員和中介機構(gòu)、高校，以及會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所，來源相對比較廣泛。同時，以上數(shù)據(jù)也說明單位內(nèi)部設(shè)立專家?guī)斓谋壤?，且專家?guī)煸O(shè)置的質(zhì)量差別也較大，主要體現(xiàn)在專家?guī)靸?nèi)的專家數(shù)量上，有的單位專家?guī)熘挥辛攘葞兹?，而有的專家?guī)靺s有上百人，差距十分明顯。其原因主要是：有的單位認為行業(yè)專家發(fā)揮的作用不大，沒有聘請的必要；有的單位認為雖然有一定的作用，但是聘請專家增加成本費用又減弱了聘請意愿；還有部分單位由于所在地區(qū)找不到該行業(yè)的專家而未聘請，因為預(yù)算績效評價行業(yè)的發(fā)展時間較短且有一定的行業(yè)門檻、專業(yè)性較強。預(yù)算績效評價領(lǐng)域?qū)＜胰瞬艆T乏是未來需要化解的一個潛在問題，應(yīng)引起重視。

此次問卷還對單位是否建立第三方機構(gòu)庫進行了調(diào)查，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，只有24名調(diào)查對象的單位建立了第三方機構(gòu)庫，占比僅為35.8%，比專家?guī)斓慕⒈壤?。其中?5%的第三方機構(gòu)庫里的機構(gòu)在1—10個，20.8%的機構(gòu)庫里的機構(gòu)在10—20個，只有4.2%的第三方機構(gòu)庫里的機構(gòu)在20個以上，說明第三方機構(gòu)庫尚未在單位廣泛建立，其中大部分第三方機構(gòu)庫中的機構(gòu)數(shù)量較少，大多數(shù)機構(gòu)來源于會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、政府采購和行政單位的機構(gòu)庫，可以看出第三方機構(gòu)與會計、審計、行政事業(yè)單位聯(lián)系緊密。

根據(jù)本次調(diào)查對象提供的所在單位近四年預(yù)算績效評價情況來看，績效評價費用總額逐年增多，2018年總額是1531萬元，到2021年總額已經(jīng)上漲到了2775萬元，增加了近一倍。這說明各部門對預(yù)算績效評估工作的重視程度在逐漸提高，認為應(yīng)加大對其的投入力度，進一步說明第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價市場還處于擴張階段。在項目評級等級上，良好項目數(shù)最多，占比在50%左右；其次是優(yōu)秀項目數(shù)，最少的是不合格項目數(shù)，不合格項目數(shù)占比過少，其中可能存在評價不夠客觀的情況、評價人員不敢給不合格的結(jié)果，或是其中涉及某些利益團體。在部門評價與項目評價對比中，部門整體支出績效評價的次數(shù)較項目績效評價次數(shù)少，項目績效評價仍占主要部分。

表1 調(diào)查對象所在單位近四年預(yù)算績效評價情況

四、第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價存在的問題

（一）第三方機構(gòu)預(yù)算績效管理制度體系不完善

由表2可以看出，在預(yù)算績效管理工作主要問題的調(diào)查上，有22個人選擇了“第三方機構(gòu)、專家參與預(yù)算績效管理的人數(shù)較少”，占32.84%，相較于其他問題來說比較小，說明第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理取得了一定成效；占比較大的問題主要是預(yù)算績效管理制度、管理理念、專業(yè)水平以及評價結(jié)果的運用方面。在預(yù)算績效管理工作中，除了第三方機構(gòu)自身的問題外，還存在著預(yù)算績效管理制度不完善，導(dǎo)致第三方機構(gòu)與政府合作時形成障礙；預(yù)算績效管理理念認識不到位，使得第三方機構(gòu)的工作得不到應(yīng)有的重視；預(yù)算績效評價結(jié)果未能得到良好的運用，說明單位過于注重“合規(guī)性”評價過程，而對評價結(jié)果的“績效”本身不重視，這會誤導(dǎo)第三方機構(gòu)的工作方向，影響第三方機構(gòu)自身對于預(yù)算績效評價工作的重視程度和質(zhì)量把控，同時挫傷第三方機構(gòu)的積極性，難以形成良性循環(huán)。

圖3 被調(diào)查對象所在單位預(yù)算績效管理主要問題調(diào)查

（二）第三方機構(gòu)評價結(jié)果的質(zhì)量有待提高

在績效評價工作付費是否與項目難易程度成正比的調(diào)查中，有35.82%的人認為成正比，52.24%的人認為基本成正比，10.45%的人認為不成正比，還有1.49%的人不清楚情況。從數(shù)據(jù)來看，大部分人認為績效評價工作的付費與項目難易程度有關(guān)系，但是給予成正比評價的人還比較少，說明第三方機構(gòu)參與績效評價工作的質(zhì)量還有較大的上升空間。由表2看，在績效評價結(jié)果運用上，盡管有許多人覺得評價結(jié)果有利于建立績效評價報告及反饋整改機制并作為以后年度預(yù)算安排的依據(jù)等，表明績效評價結(jié)果在這些方面有一定的應(yīng)用，但仍有27人選擇了“評價結(jié)果未得到充分利用”選項，占比達40.29%，說明第三方評價結(jié)果在一定程度上改善了績效評估工作但并不完善，委托方的要求也較高，評估結(jié)果的質(zhì)量仍有待提高。

表2 績效評價結(jié)果應(yīng)用程度體現(xiàn)

（三）第三方機構(gòu)綜合專業(yè)素質(zhì)及行業(yè)規(guī)范仍需加強

調(diào)查問卷最后設(shè)置了開放性問題，以補充問卷中未涉及的內(nèi)容，更加全面地收集受調(diào)查對象對于第三方機構(gòu)的意見，提升第三方機構(gòu)預(yù)算績效管理質(zhì)量。在這個部分，只有4個人表示無其他看法，其他人均分享了相關(guān)建議。具體可以分為以下四個方面：一是行業(yè)管理尚需加強。第三方機構(gòu)的約束意識不強，在工作中還欠缺一些責(zé)任意識和服務(wù)意識；績效評價行業(yè)在我國發(fā)展時間較短，必然還存在著一些不規(guī)范之處，需要在行業(yè)發(fā)展進程中有意識地去改進。二是加強專業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員綜合素質(zhì)，提高專業(yè)水平。目前行業(yè)內(nèi)的從業(yè)人員很多是從會計、審計和資產(chǎn)評估等機構(gòu)轉(zhuǎn)型而來，容易將預(yù)算績效評價工作引導(dǎo)至其以前的工作方向上去，這就造成了“穿新鞋走老路”的情況，政府預(yù)算績效評價要與政府內(nèi)部政策和單位職責(zé)相聯(lián)系，不是單純地與數(shù)字數(shù)據(jù)打交道，因而需要轉(zhuǎn)變這部分從業(yè)人員的工作思路。三是指導(dǎo)文件不全面，難以支撐行業(yè)發(fā)展。雖然近幾年我國不斷提高對預(yù)算績效管理的重視程度，也制定了一系列關(guān)于加強預(yù)算績效管理的文件，如2018年出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，2021年財政部針對第三方機構(gòu)還專門發(fā)布了《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4號），但是從總體上看，支撐預(yù)算績效評價工作開展的依據(jù)仍然較少。四是考核制度存在缺陷，難以保證評價報告的公正、客觀、科學(xué)。由于政策文件的缺失，目前對第三方機構(gòu)參與績效評價的考核缺少依據(jù)，只能進行部分考核，對第三方機構(gòu)完成的績效評價報告質(zhì)量無法進行全面考核，不僅不利于第三方機構(gòu)改進問題提高質(zhì)量，也使購買主體在挑選合作對象時無法辨別優(yōu)秀的第三方績效評價機構(gòu)，導(dǎo)致信息不對稱問題進一步加劇。

五、提升第三方機構(gòu)預(yù)算績效管理質(zhì)量的建議

（一）有效培育適合第三方機構(gòu)行業(yè)發(fā)展的環(huán)境

完善預(yù)算績效管理制度，宣揚預(yù)算績效管理理念，營造一個良好的、積極向上的預(yù)算績效評價環(huán)境。一是不斷完善預(yù)算管理體系的頂層設(shè)計，繼續(xù)制定相應(yīng)的財政預(yù)算管理制度，保障第三方機構(gòu)的獨立地位和評估程序規(guī)范化。二是健全政府信息公開體系，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實性和可靠性，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取是績效評價工作中關(guān)鍵的一環(huán)，評價結(jié)果的科學(xué)性很大程度上依賴于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量，突破“信息孤島”，可以有效地減少第三方參與績效評價的困難。三是加大宣傳力度，盡可能擴大預(yù)算績效評價工作的共識范圍。作為主要購買服務(wù)對象的財政部門，要高度重視預(yù)算績效管理工作，不能將此項工作視為一項任務(wù)，而是要將其視為提高自我服務(wù)能力的必然要求，作為提升我國政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。對于預(yù)算單位，不能將績效評價過程流程化，要以找出自身工作中存在的問題和提出解決問題的建議為目的，問題和建議部分才是績效評價報告的“干貨”，同時將績效評價的結(jié)果與下一年度預(yù)算安排和獎懲制度結(jié)合起來。具體到個人層面，要先解決民眾對于預(yù)算績效評價的困惑，通過舉辦線上線下宣講活動，生成公眾預(yù)算績效評價的意識，理解其背后的重大意義，擴大績效評價的民眾基礎(chǔ)。只有使預(yù)算績效評價過程中的各方參與者都重視起來，第三方機構(gòu)才能積極向好發(fā)展，不斷發(fā)現(xiàn)并改進自身問題，促進行業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。

（二）保證評價結(jié)果質(zhì)量的專業(yè)性和獨立客觀性

第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價的優(yōu)勢主要在于其專業(yè)性、獨立性和客觀性，這也是政府部門引入第三方機構(gòu)的重要原因。第三方機構(gòu)作為預(yù)算績效評價的重要參與主體，是提升財政資金預(yù)算績效評價可信度的重要力量，在此前提下，第三方機構(gòu)更要保證自身的專業(yè)性、獨立性和客觀性，為預(yù)算績效評價工作提供強有力支撐，鞏固并發(fā)展其在預(yù)算績效評價中的特殊地位。塑造積極的行業(yè)發(fā)展方向，充分利用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術(shù)，推進行業(yè)信息化建設(shè)，加強與其他部門的合作，如與政府部門共同建設(shè)績效評價信息系統(tǒng)，與科研機構(gòu)、高等院校合作進行人員互派、專家共享的合作方式，以提升整個行業(yè)的專業(yè)化水平。要加強自身的專業(yè)水平，第三方機構(gòu)還需重視人才隊伍的培養(yǎng)與儲備，針對預(yù)算績效評價的不同類型，構(gòu)建與不同評價需求相匹配的業(yè)務(wù)團隊，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，樹立質(zhì)量和責(zé)任意識，積極打造好品牌。此外，還要充分發(fā)揮民眾的外部監(jiān)督作用。民意的表達更重要，這個過程中要保障民眾發(fā)聲渠道暢通，充分考慮其中可能出現(xiàn)的民困問題，使最終的民意有能力監(jiān)督預(yù)算績效評價過程，確保預(yù)算績效評價結(jié)果的專業(yè)性和獨立性。

（三）完善第三方機構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入和考核機制

第三方預(yù)算績效評價機構(gòu)屬于知識密集型企業(yè)，信息不對稱程度較高，現(xiàn)階段行業(yè)準(zhǔn)入門檻偏低，可能會導(dǎo)致出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，因此引入外部監(jiān)督、設(shè)置一定的行業(yè)準(zhǔn)入門檻很有必要，如湖南省在2022年3月成立了全國首家預(yù)算績效管理研究會，為規(guī)范行業(yè)發(fā)展新增一份力量。對于進入該行業(yè)的企業(yè)要進行嚴(yán)格的事前評估，并進行全過程監(jiān)督；同時財政部門應(yīng)與第三方機構(gòu)共同制定績效評價質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，以加強財政部門監(jiān)督，提高第三方機構(gòu)評價的質(zhì)量。對于跨入行業(yè)門檻的機構(gòu)，要對其采取定期資質(zhì)評價評級，定期抽取績效評價報告，開展集體評比活動，將優(yōu)秀的報告作為典型模范，積極正向引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展；對出現(xiàn)問題的機構(gòu)要進行持續(xù)披露和公開監(jiān)督，建立有效的處罰和問責(zé)機制，形成良好的激勵約束機制和優(yōu)勝劣汰的行業(yè)競爭氛圍，加強第三方機構(gòu)行業(yè)自律，這一舉措也能夠為購買服務(wù)主體提供辨別依據(jù)。同時，現(xiàn)在大部分第三方中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍較廣，且評價業(yè)務(wù)占比較少，因此有必要將非評價業(yè)務(wù)與評價業(yè)務(wù)分離開來，使評價業(yè)務(wù)更專業(yè)地發(fā)展，減少非評價業(yè)務(wù)對評價業(yè)務(wù)的影響。